“預(yù)算管理”分論壇之政府購買服務(wù)觀點(diǎn)綜述

中國財(cái)政學(xué)會(huì)2017年年會(huì)暨第21次全國財(cái)政理論研討會(huì)，“預(yù)算管理”分論壇政府購買服務(wù)專題論壇由中國財(cái)政科學(xué)研究院辦公室主任、中國財(cái)政學(xué)會(huì)績效研究專業(yè)委員會(huì)秘書長王澤彩研究員主持，財(cái)政部綜合司胡忠勇副司長、文化部財(cái)務(wù)司李峻處長、北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院劉怡教授、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)陳志勇教授等對政府購買服務(wù)主題發(fā)表了演講，現(xiàn)將觀點(diǎn)綜述如下。

一、政府購買服務(wù)理論分析

（一）政府購買服務(wù)的理論基礎(chǔ)

財(cái)政部綜合司胡忠勇副司長指出，政府購買服務(wù)理論源于20世紀(jì)70年代西方的新公共管理理論。它的實(shí)質(zhì)是政府借鑒商業(yè)企業(yè)的管理模式來進(jìn)行公共事務(wù)的管理，也就是在“組織”和“生產(chǎn)”公共服務(wù)分開的理念下，政府主要從事組織和引導(dǎo)公共服務(wù)的方向，社會(huì)和企業(yè)可以對公共服務(wù)具體提供生產(chǎn)。政府購買服務(wù)可以發(fā)揮市場機(jī)制的作用，把政府直接提供的以及政府履職所需的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量來承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。

北京大學(xué)劉怡教授提出，政府購買服務(wù)這種方式，使政府從原來的直接供應(yīng)公共服務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在開始購買公共服務(wù)。核心就是政府角色的轉(zhuǎn)換，政府工作的重點(diǎn)和內(nèi)容發(fā)生了一些根本性的變化。它重塑了政府角色，政府原來是“劃槳”的，現(xiàn)在變成了“掌舵”的。政府從原來的直接提供者、生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變成了安排者、購買者的角色。政府決定應(yīng)該提供什么樣的公共服務(wù)，為誰來提供公共服務(wù)，應(yīng)該提供什么程度的公共服務(wù)，以及監(jiān)督和評估公共服務(wù)水平等問題。

（二）政府購買服務(wù)、政府采購、PPP之間的區(qū)別與聯(lián)系

胡忠勇副司長指出，政府購買服務(wù)、政府采購、PPP這三者之間是相互聯(lián)系、又各有側(cè)重的。所謂聯(lián)系就是這三種方式都是市場經(jīng)濟(jì)國家處理和規(guī)范政府與市場、社會(huì)之間的經(jīng)濟(jì)行為的一個(gè)措施，都強(qiáng)調(diào)公平、公正、透明、效率、法治原則。政府購買服務(wù)與PPP都是為了解決政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)低效的問題，引入社會(huì)力量參與，形成競爭機(jī)制和多元互動(dòng)治理模式，提升國家治理水平。在選擇承接主體或者合作對象環(huán)節(jié)，都適用政府采購相關(guān)法律規(guī)定，屬于政府采購范疇，都是要提高效率，同時(shí)引入競爭機(jī)制的。

從區(qū)別來講，一是推廣政府購買服務(wù)、政府采購、PPP三項(xiàng)改革的目標(biāo)不同。推廣政府購買服務(wù)的主要目標(biāo)有三個(gè)：第一，促進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政市分開、政社分開；第二，改善公共服務(wù)供給，引入社會(huì)力量參與公共服務(wù)，提高公共服務(wù)的多樣性、專業(yè)化水平；第三，推進(jìn)政府支出方式改革，促進(jìn)陽光財(cái)政、效率財(cái)政、法治財(cái)政的建設(shè)。政府采購是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，使用財(cái)政性資金，采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的、或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的貨物、工程和服務(wù)的行為。推廣政府采購的目的是通過規(guī)范采購當(dāng)事人、采購方式、采購程序、采購合同等政府采購行為，提高政府采購資金的使用效率，維護(hù)國家利益和公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)?！墩少彿ā芳捌鋵?shí)施條例的定位目標(biāo)是：從程序上要規(guī)范政府的采購行為，從根本上、從源頭上治理腐敗。

二是政府購買服務(wù)與政府采購在購買主體、政策目標(biāo)上有一定區(qū)別。政府購買服務(wù)強(qiáng)調(diào)政府購買主體的行政管理職能，政策目標(biāo)側(cè)重于政府購買服務(wù)改變公共服務(wù)供給；政府采購強(qiáng)調(diào)的是采購主體資金來源的財(cái)政性質(zhì)，國家機(jī)關(guān)以及使用財(cái)政性資金的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體都可以按照需要進(jìn)行采購。

三是政府購買服務(wù)和PPP在實(shí)現(xiàn)方式上存在較大差異。PPP是公共服務(wù)領(lǐng)域中，政府和社會(huì)資本建立的一種長期合作關(guān)系，在項(xiàng)目全生命周期管理中，強(qiáng)調(diào)激勵(lì)相容、收益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，以提升公共服務(wù)質(zhì)量和效益。政府購買服務(wù)主要是在公共服務(wù)領(lǐng)域中，政府和市場主體之間建立平等買賣關(guān)系，重視公民參與和精準(zhǔn)服務(wù)。

二、政府購買服務(wù)運(yùn)行情況和案例分析

胡忠勇副司長指出，我國政府購買服務(wù)實(shí)際上在上世紀(jì)90年代已有所發(fā)展，上海、深圳、成都、無錫等地率先探索了這項(xiàng)活動(dòng)，在市政、養(yǎng)老、社會(huì)救助、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域做了一些有益的嘗試，在購買服務(wù)目錄制定、程序規(guī)范、機(jī)制設(shè)計(jì)方面取得了積極的成效。

文化部財(cái)務(wù)司核算處李峻處長介紹了文化部購買會(huì)計(jì)相關(guān)工作服務(wù)的案例。

（一）政府購買服務(wù)項(xiàng)目背景

近年來，為了配合財(cái)政部的相關(guān)改革，文化部財(cái)務(wù)司積極探索嘗試通過政府購買服務(wù)的形式完成相關(guān)工作，2016年完成了部機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)信息平臺(tái)（二期）建設(shè)工作、會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)規(guī)范化課題研究、文化部財(cái)務(wù)歷史數(shù)據(jù)運(yùn)行維護(hù)項(xiàng)目、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)性工作（資產(chǎn)清查）等，取得了較好的成效。

（二）政府購買服務(wù)需求分析

嚴(yán)格依法辦事，在實(shí)施政府購買服務(wù)工作時(shí)，認(rèn)真執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)章制度。主要遵循下列基本要求：一是按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用；二是按照政府采購法的有關(guān)規(guī)定，采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等方式確定承接主體；三是與政府購買服務(wù)相關(guān)的采購限額標(biāo)準(zhǔn)、公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、采購方式審核、信息公開、質(zhì)疑投訴等按照政府采購相關(guān)法律制度規(guī)定執(zhí)行。

明確具體需求，對于部機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)信息平臺(tái)（二期）建設(shè)工作，要求實(shí)現(xiàn)部機(jī)關(guān)本級網(wǎng)上報(bào)銷、合同管理、票據(jù)管理等功能的應(yīng)用，要求承接主體提供較好的軟件實(shí)施、人員培訓(xùn)及咨詢服務(wù)等。

明確采購要求，由于這些項(xiàng)目的服務(wù)內(nèi)容及工作目標(biāo)各不相同，在實(shí)施具體采購前，文化部在專業(yè)機(jī)構(gòu)的幫助下，進(jìn)一步細(xì)化了購買內(nèi)容、規(guī)模、對承接主體的資質(zhì)要求，購買服務(wù)的內(nèi)容、期限、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格等要求，對雙方的權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)和違約責(zé)任進(jìn)行了細(xì)化。

（三）政府購買服務(wù)采購過程

一是嚴(yán)格遵守相關(guān)法規(guī)制度。包括《政府采購法》、《政府采購法實(shí)施條例》、《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等。二是對于文化部（采購主體）來說，做好預(yù)算、計(jì)劃等相關(guān)工作。如政府采購預(yù)算、政府采購計(jì)劃、政府采購活動(dòng)的歸口管理、信息發(fā)布、項(xiàng)目驗(yàn)收、答復(fù)質(zhì)疑、采購業(yè)務(wù)檔案管理、記錄控制、保密等工作。三是做好監(jiān)督檢查及績效評價(jià)等工作。要求承接單位做好政府購買服務(wù)臺(tái)賬、記錄相關(guān)文件、工作計(jì)劃方案、工作匯報(bào)總結(jié)、財(cái)務(wù)報(bào)告制度、接受和配合相關(guān)部門對資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查及績效評價(jià)等工作。四是為保證購買服務(wù)過程的規(guī)范有序，文化部財(cái)務(wù)司通過公開招標(biāo)的方式，選定購買服務(wù)第三方代理機(jī)構(gòu)。

（四）政府購買服務(wù)效果分析

通過采用公開招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商等方式，在專業(yè)機(jī)構(gòu)的幫助下，文化部會(huì)計(jì)相關(guān)工作購買服務(wù)項(xiàng)目取得了較好的效果，主要體現(xiàn)在：一是經(jīng)濟(jì)性，以較低的價(jià)格獲得了滿意的服務(wù)。二是效率性，購買服務(wù)過程中，通過中介機(jī)構(gòu)的幫助，盡快完成了任務(wù)。三是效益性，除了項(xiàng)目本身購買服務(wù)的目標(biāo)達(dá)成外，中介機(jī)構(gòu)還在政策咨詢、人員培訓(xùn)、應(yīng)急事項(xiàng)處理等方面做了很多工作。四是公平性，很多項(xiàng)目通過政府采購的方式進(jìn)行購買，提高了社會(huì)關(guān)注度以及參與度。

三、政府購買服務(wù)存在的問題

綜合司胡忠勇副司長認(rèn)為存在如下問題：一是購買主體的問題。在實(shí)際中，一些聯(lián)合會(huì)、協(xié)會(huì)、智庫等官辦機(jī)構(gòu)和社團(tuán)組織也需要購買服務(wù)，但這部分主體未被列入采購主體范圍。二是購買內(nèi)容的界定問題。既要強(qiáng)調(diào)應(yīng)買盡買，還要防止本來應(yīng)該部門辦理的事項(xiàng)交給社會(huì)來承擔(dān)，防止“兩頭占”，也就是購買公共服務(wù)的界限需要進(jìn)一步劃清。三是事業(yè)單位政府購買服務(wù)的問題。政府購買服務(wù)必須緊跟事業(yè)單位改革趨勢，在做好購買公共服務(wù)支出增量的同時(shí)，要適時(shí)做好事業(yè)單位購買服務(wù)的存量改革。重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)有事業(yè)單位分類的基礎(chǔ)上，對公益二類事業(yè)單位實(shí)行“撥改買”。四是社會(huì)組織的培育發(fā)展問題。要推進(jìn)政府購買服務(wù)，就要加快社會(huì)組織的發(fā)展。在政府購買社會(huì)服務(wù)過程當(dāng)中，沒有社會(huì)組織的高度發(fā)達(dá)，很多服務(wù)是買不到的。五是信息平臺(tái)問題。信息平臺(tái)有助于購買主體與承接主體的需求對接。此外，第三方評估也非常重要，需要積極研究和推進(jìn)，以促進(jìn)提高購買服務(wù)的質(zhì)量和效率。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)陳志勇教授認(rèn)為，目前我國政府購買服務(wù)的規(guī)模較小。政府購買服務(wù)的范圍非常有限，實(shí)踐中大部分還是以承接政府部門部分職能為主，醫(yī)療、教育等公共服務(wù)尚未正式推廣。而且，政府購買服務(wù)的程序不完善，執(zhí)行人員缺乏專業(yè)素養(yǎng)，缺乏成本控制的意識(shí)。政府購買服務(wù)的監(jiān)管缺失。

北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院劉怡教授認(rèn)為政府購買公共服務(wù)的需求方和供給方均存在一些缺陷。政府購買公共服務(wù)中的需求方缺陷主要包括：一是公共服務(wù)難以準(zhǔn)確定義，對于一些無形的公共服務(wù)，難以度量，很難進(jìn)行合適的定價(jià)。二是獲取公共服務(wù)信息難度比較大。三是委托代理的復(fù)雜性導(dǎo)致監(jiān)管失靈。四是多重代理導(dǎo)致價(jià)值目標(biāo)的錯(cuò)位。五是政府獨(dú)立性的削弱導(dǎo)致主體性喪失。政府購買公共服務(wù)中供給方的缺陷主要包括：一是現(xiàn)成的競爭市場不一定存在。二是賣方之間競爭性較低。三是賣方之間可能形成價(jià)格聯(lián)盟。四是政府購買服務(wù)會(huì)產(chǎn)生負(fù)外部性問題。

四、西方典型國家政府購買服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）美國

美國的“政府購買服務(wù)”起源于1969年管理專家Peter Drucker提出的“民營化”理論，政府應(yīng)該將承擔(dān)的行政管理或者公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給民間。

1.政府購買公共服務(wù)的種類

在購買公共服務(wù)的類別上，美國政府購買的規(guī)模十分龐大。除少數(shù)那些“緊密關(guān)系公眾利益以至于必須由聯(lián)邦雇員行使的職能”之外，幾乎政府提供的所有公共服務(wù)都可以由私人部門提供。政府會(huì)出臺(tái)相應(yīng)文件清楚規(guī)定哪些職能不能外包，沒有列出的才可以委托私人企業(yè)來承擔(dān)。同時(shí)，對將這項(xiàng)公共服務(wù)委托出去是否可以真的做到降成本、提效率進(jìn)行成本效益分析。

2.政府購買公共服務(wù)的管理機(jī)制

美國政府購買公共服務(wù)的程序是以合同為核心開展的，嚴(yán)格按照合同內(nèi)容來實(shí)施。聯(lián)邦政府采購條例中詳細(xì)規(guī)定了六種合同類型：固定價(jià)格合同、成本補(bǔ)償合同、激勵(lì)合同、不確定供貨合同、基礎(chǔ)協(xié)議等。不同類型的公共服務(wù)適用于不同的合同。

政府根據(jù)需求評估出相應(yīng)的供應(yīng)商范圍后，會(huì)向相應(yīng)的私人企業(yè)發(fā)布決定購買的服務(wù)信息和參與流程，明確招標(biāo)信息和相關(guān)要求。隨后的競標(biāo)程序則一般分為三大類，即競爭模式、協(xié)商模式和合作模式。

3.政府購買服務(wù)的質(zhì)量保證機(jī)制

美國政府購買服務(wù)中最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)就是服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，在質(zhì)量保證計(jì)劃中，美國政府主要采取了三種方式來達(dá)成目標(biāo)：信息報(bào)告管理、質(zhì)量檢驗(yàn)、公民投訴和滿意度調(diào)查。

信息報(bào)告管理，承包商會(huì)按月或按季度向政府部門報(bào)送與服務(wù)相關(guān)的報(bào)告，報(bào)告會(huì)詳細(xì)說明服務(wù)的實(shí)施效果，政府會(huì)對承包商報(bào)告進(jìn)行詳細(xì)審查和比對。

質(zhì)量檢驗(yàn)，政府會(huì)不定期派工作小組對服務(wù)進(jìn)行實(shí)地檢查，質(zhì)量檢查貫穿了投入、過程、產(chǎn)出等全部環(huán)節(jié)。

公民投訴和滿意度調(diào)查，這是通過公民投訴和調(diào)查進(jìn)行的。政府會(huì)對投訴進(jìn)行記錄，并且會(huì)告知承包商、中介以及潛在承包商。同時(shí)，美國政府也會(huì)對享有服務(wù)的群眾進(jìn)行滿意度調(diào)查，并將結(jié)果反饋給承包商或者對承包商進(jìn)行監(jiān)管。

（二）歐盟

20世紀(jì)90年代初期歐盟頒布《公共服務(wù)的采購指令》，規(guī)范相關(guān)采購過程?，F(xiàn)在而言，政府購買公共服務(wù)的方式有合同外包、公私合作、政府補(bǔ)助和憑單制等方式。

合同外包方式，就是在政府付費(fèi)的情況下引入市場機(jī)制。主要應(yīng)用在環(huán)保、醫(yī)療、社會(huì)保障、道路交通等領(lǐng)域。公私合營方式，是指政府與企業(yè)、社會(huì)力量聯(lián)合生產(chǎn)公共服務(wù)的模式，如BOT、PPP、BT等。公私合作方式主要運(yùn)用于具有投入大、公益性高等特點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施、污水處理、自來水、電力系統(tǒng)等領(lǐng)域。政府提供補(bǔ)助方式，即政府對生產(chǎn)者實(shí)施補(bǔ)助。補(bǔ)助的形式有資金、免稅或其他的稅收優(yōu)惠、低息貸款、貸款擔(dān)保等。憑單制，又稱消費(fèi)服務(wù)券或代用券。憑單是政府發(fā)給居民的公共服務(wù)消費(fèi)憑證，可使居民憑券在市場上自由選擇補(bǔ)貼的公共服務(wù)或物品。憑單在歐盟國家廣泛運(yùn)用于教育、食品、住房等領(lǐng)域。

五、完善政府購買服務(wù)的對策建議

一是建立完善透明規(guī)范的政府購買服務(wù)程序。政府要盡快出臺(tái)相應(yīng)的法律，在法制層面上規(guī)定政府購買服務(wù)的內(nèi)涵、對象和程序。明確細(xì)化向社會(huì)組織購買的方式、招標(biāo)辦法以及績效評估方式與標(biāo)準(zhǔn)。

二是發(fā)展和培育獨(dú)立性的社會(huì)機(jī)構(gòu)。契約性公共服務(wù)的提供必須依靠獨(dú)立的社會(huì)機(jī)構(gòu)，我國目前社會(huì)組織對國家機(jī)關(guān)的依賴度相對較高，缺乏應(yīng)有的平等意識(shí)，難以有效向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)。

三是培育公共服務(wù)購買市場。公共服務(wù)市場主體比公共部門具有更強(qiáng)的成本意識(shí)、更嚴(yán)格的管理和更靈活的反應(yīng)能力，應(yīng)培育我國公共服務(wù)市場。

四是健全多元化的監(jiān)管機(jī)制。政府購買服務(wù)監(jiān)管應(yīng)分為兩個(gè)方面：一是從政府角度，建立定期檢查、第三方評估和專業(yè)機(jī)構(gòu)審計(jì)制度；二是引入全面的公眾參與機(jī)制。

五是嚴(yán)格執(zhí)行公共服務(wù)購買問責(zé)制度。通過嚴(yán)格的問責(zé)制度，保證公共服務(wù)的市場化提供，最大程度上保證相關(guān)公共服務(wù)主體責(zé)任的履行。

六是建議在關(guān)鍵行業(yè)、關(guān)鍵項(xiàng)目上確立樣板和標(biāo)桿，引導(dǎo)相關(guān)主體學(xué)習(xí)和仿效。

中國財(cái)政科學(xué)研究院王澤彩程瑜龍小燕整理

（責(zé)任編輯：邢荷生）