振興東北應(yīng)從優(yōu)化營商環(huán)境做起

振興東北，應(yīng)從改善營商環(huán)境做起，通過營商環(huán)境的優(yōu)化，留住區(qū)內(nèi)生產(chǎn)要素，吸引外部生產(chǎn)要素，并著力優(yōu)化生產(chǎn)要素配置。生產(chǎn)要素投入增加了，配置效率提高了，經(jīng)濟發(fā)展才會有實現(xiàn)的基礎(chǔ)。

營商環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展水平緊密相關(guān)

在市場經(jīng)濟條件下，生產(chǎn)要素的投入與優(yōu)化配置是經(jīng)濟增長的主要動力，經(jīng)濟增長速度快的地區(qū)必然伴隨生產(chǎn)要素投入量的增加與質(zhì)的提升，而經(jīng)濟增長速度慢甚至負(fù)增長的地區(qū)也必然伴隨生產(chǎn)要素的流失與配置的失衡。生產(chǎn)要素流失的原因不外乎是投入產(chǎn)出比的下降或回報率的減少，投入產(chǎn)出比的下降則要么是投資機會的減少，要么是投資成本的增加，而營商環(huán)境的優(yōu)劣則直接決定了生產(chǎn)要素投入的成本。營商環(huán)境是企業(yè)活動中的經(jīng)濟、政治、社會與法律環(huán)境的綜合反映，是企業(yè)從開辦、營運到結(jié)束各環(huán)節(jié)所處的環(huán)境和條件的總和，直接表現(xiàn)為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的資金、人力、時間與機會成本的高低。2001 年，世界銀行開始探索編制企業(yè)營商環(huán)境指標(biāo)體系，旨在評估各國私營部門發(fā)展環(huán)境。《2017年營商環(huán)境報告》分析并統(tǒng)計了全球190個經(jīng)濟體的營商環(huán)境，統(tǒng)計指標(biāo)涉及企業(yè)開辦、處理建設(shè)許可、獲取電力、登記產(chǎn)權(quán)、獲得信貸、保護中小投資者、繳稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合約、企業(yè)破產(chǎn)和勞動力市場管制等11個環(huán)節(jié)。從世界范圍看，營商環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展水平存在關(guān)聯(lián)?！?017年營商環(huán)境報告》所披露的營商環(huán)境最佳的前十位是:新西蘭、新加坡、丹麥、中國香港、韓國、挪威、英國、美國、瑞典、馬其頓。除馬其頓外，其他國家或地區(qū)均是全球經(jīng)濟發(fā)展水平較高的國家或地區(qū)。馬其頓雖是歐洲相對不發(fā)達(dá)的國家，但近幾年在大力推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、積極吸引外資、鼓勵企業(yè)創(chuàng)新特別是針對小微企業(yè)出臺優(yōu)惠政策等措施的推動下，國內(nèi)經(jīng)濟保持相對快速增長，失業(yè)率降至歷史低位，外資引進正向流入，經(jīng)濟總體保持良好態(tài)勢，成為歐洲債務(wù)危機影響下發(fā)展速度較快的國家之一。

從國內(nèi)看，目前尚沒有相關(guān)組織或機構(gòu)發(fā)布連續(xù)性的營商環(huán)境報告。2008年，世界銀行與中國社會科學(xué)院“中國城市競爭力”課題組共同發(fā)布了《2008年中國營商環(huán)境報告》，對全國26個省會城市和自治區(qū)首府所在地及四個直轄市的營商環(huán)境進行了量化評估，評估結(jié)果同樣顯示出營商環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展水平緊密相關(guān)的結(jié)果：營商便利度前十位的省市除北京、重慶外，均是沿海相對發(fā)達(dá)的地區(qū)；而西部地區(qū)的大部分省份及中部地區(qū)的個別省份則處于營商便利度的后十位。

東北地區(qū)營商環(huán)境的短板

近年來，我國營商環(huán)境每年都有很大進步，但營商環(huán)境仍是我國改革開放與經(jīng)濟社會發(fā)展的短板之一，而這一短板在東北地區(qū)更加明顯。

(一)政府與企業(yè)在成本負(fù)擔(dān)水平上認(rèn)識不一

根據(jù)筆者參與的對東北地區(qū)政府相關(guān)部門及企業(yè)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府與企業(yè)在企業(yè)成本負(fù)擔(dān)水平上存在認(rèn)識上的差異。政府方面認(rèn)為，通過近年來一系列的簡政放權(quán)、清理收費等措施，面向企業(yè)的收費基本上該取消的都取消了，再降的空間很小；企業(yè)則認(rèn)為負(fù)擔(dān)還很重，企業(yè)負(fù)擔(dān)沒有發(fā)生根本性變化。對企業(yè)來說，內(nèi)部的生產(chǎn)經(jīng)營耗費是企業(yè)內(nèi)部的成本；企業(yè)外部的交易與談判活動的耗費，為外部交易成本。外部交易成本的來源主要有兩個:一是市場，即企業(yè)在市場中與其他企業(yè)進行交易的耗費，是市場交易成本。二是政府，即企業(yè)遵從政府各種制度與管制措施的耗費，可稱之為制度性交易成本。制度性交易成本是決定營商環(huán)境的核心要素。狹義看，企業(yè)制度性交易成本包含在企業(yè)管理成本之中，是由于政府行政審批制度導(dǎo)致的成本；廣義看，企業(yè)所有的成本都與政府管制有關(guān)。土地、原材料、人力、能源、物流、融資等雖是生產(chǎn)要素，但政府管制卻會導(dǎo)致其價格扭曲；稅費及行政審批帶來的成本則直接與政府管制有關(guān)。當(dāng)前，通過一系列簡政放權(quán)措施，制度性交易成本大大減少，但企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)較重、融資成本較高、物流成本居高不下仍未得到根本改觀，而制度是這些成本形成的重要因素之一。

(二)政府管制的一些環(huán)節(jié)存在顯性成本隱性化的現(xiàn)象

目前，一些顯性制度性交易成本大大減少，但也有一些顯性成本轉(zhuǎn)化為隱性成本。政府的直接收費雖然少了，但設(shè)置了一些條件，企業(yè)要達(dá)到相應(yīng)條件仍需向一些機構(gòu)支付相關(guān)費用，如企業(yè)生產(chǎn)建設(shè)中的各種許可、評估與評價等。正是由于一些制度性交易成本的“隱性化”，使政府部門與企業(yè)在成本水平認(rèn)識上有較大差異。政府直接面向企業(yè)的收費降低了，但一些依托政府部門的公共機構(gòu)或市場組織的收費卻增加了，企業(yè)總體的負(fù)擔(dān)水平?jīng)]有明顯減少。

(三)資金成本之外的人力、時間與機會成本也不容忽視

在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中，人力與時間支出、機會的損失也會影響到企業(yè)效益，進而轉(zhuǎn)化為資金性成本。經(jīng)過新一輪的簡政放權(quán)，企業(yè)開辦登記方面的費用幾乎全部取消，這方面的資金成本基本上沒有，但在企業(yè)開辦與經(jīng)營過程中，一些行政性許可辦理的時間長、步驟繁瑣，即使對相關(guān)流程與要求十分熟悉，也要花費不少精力。一些企業(yè)出于便利的目的，往往請中介代理，這也相應(yīng)地增加了成本。

(四)涉企收費有所減少，但負(fù)擔(dān)依然較重

按照性質(zhì)不同，可把涉企收費分為三類:一是功能性收費，即政府提供特定領(lǐng)域的公共產(chǎn)品或支持某項事業(yè)發(fā)展向企業(yè)收取的費用，也叫政府性基金。二是行政性收費，即政府或準(zhǔn)政府機構(gòu)向企業(yè)提供公共服務(wù)時收取的費用，即通常所說的行政事業(yè)收費。三是經(jīng)營性服務(wù)收費，即公共機構(gòu)、社會組織或中介機構(gòu)向企業(yè)提供勞動、技術(shù)、信息、設(shè)施等服務(wù)時收取的費用。目前,各級政府的政府性基金、行政事業(yè)性收費已向社會公開，但經(jīng)營性服務(wù)收費尚未公開，且由于種類繁多，難以準(zhǔn)確統(tǒng)計。近年來，各級政府采取的減少涉企收費的政策措施很多，也產(chǎn)生了積極效果，但企業(yè)反映負(fù)擔(dān)依然沉重。

1.政府性基金收費種類多，大中小型企業(yè)負(fù)擔(dān)程度不一。當(dāng)前，我國政府性基金收費名目繁多。從各地的公示情況看，大部分省份為25項左右，其中的大部分為全國統(tǒng)一征收的，個別項目為局部省份征收。政府性基金的征收標(biāo)準(zhǔn)，各地不完全一致。由于地方政府在征收政府性基金方面有一定的自由裁量權(quán)，政府性基金的征收也往往是地方政府招商引資或?qū)χ攸c扶持產(chǎn)業(yè)或企業(yè)優(yōu)惠的方式之一。從實際情況看，東北地區(qū)中型企業(yè)的政府性基金負(fù)擔(dān)最重。一方面，大企業(yè)實力雄厚且多為地方政府重點扶持的對象，在政府性基金征收標(biāo)準(zhǔn)方面可與地方政府進行談判，一般情況下能獲得一定幅度的優(yōu)惠；小微型企業(yè)的優(yōu)惠政策較多，個別政府性基金減征或免征的現(xiàn)象普遍存在；中型企業(yè)則既沒有大型企業(yè)的談判權(quán)，也難以享受到小微型企業(yè)的優(yōu)惠政策，一般情況下都是足額交納各項基金。

2.政府經(jīng)營性服務(wù)收費有所減少，準(zhǔn)政府經(jīng)營性服務(wù)收費亂象依然存在。近年來，各級政府均對涉企經(jīng)營性服務(wù)收費進行清理，收費項目有所減少。清理涉企經(jīng)營性收費雖然減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，但不少企業(yè)依然反映各種收費還較多、負(fù)擔(dān)還較重。

(五)電力、供暖等公用事業(yè)成本偏高

水、電、氣等是企業(yè)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動的基本要素。這些生產(chǎn)要素由于具有一定公共產(chǎn)品屬性，一般由政府舉辦的公用事業(yè)企業(yè)供給。這些企業(yè)雖然不完全以盈利為目的，但由于處于行業(yè)壟斷地位，使用水電氣的企業(yè)往往沒有議價權(quán)。一方面，工業(yè)用電價格偏高。東北地區(qū)資源富集，電力資源也比較豐富，但豐富的電力資源并沒有在市場上形成相對低廉的價格。另一方面，東北地區(qū)企業(yè)供暖成本較高。東北地區(qū)處于我國北部，冬季供暖期過長，企業(yè)支付的取暖費用較高。

(六)企業(yè)履約與訴訟成本較高，拖欠中小企業(yè)貨款問題普遍存在

企業(yè)執(zhí)行合約成本偏高，主要表現(xiàn)在企業(yè)間拖欠貨款現(xiàn)象比較普遍，對違約現(xiàn)象的法律訴訟成本較高。

1.交易談判中，中小企業(yè)處于弱勢地位。中小企業(yè)一般成立時間較短，產(chǎn)品市場競爭力不強，且沒有形成穩(wěn)定的商務(wù)或社會關(guān)系，在以大企業(yè)為核心的供應(yīng)鏈中處于弱勢地位。一方面，在締結(jié)合約的過程中，中小企業(yè)處于弱勢的談判地位，如定價權(quán)、貨款結(jié)算條件等。另一方面，在遭受損失后，中小企業(yè)的維權(quán)能力較弱。由于標(biāo)的金額較小及我國在相關(guān)領(lǐng)域制度的不健全，導(dǎo)致追討損失的成本相對過高，致使中小企業(yè)難以實現(xiàn)維權(quán)，特別是當(dāng)交易對方是具有跨國或國有背景的大型企業(yè)時，中小企業(yè)的利益就更難得到保障。

2.法律訴訟成本較高且執(zhí)行難的問題未有效解決。目前，涉企訴訟案件普遍審理周期長、執(zhí)行難度大，企業(yè)在提起訴訟后需墊付大量的訴訟費、保全費、執(zhí)行費、鑒定費等司法費用，同時承擔(dān)高額的律師費成本。高昂的訴訟成本不一定能帶來如意的效果，一些合約糾紛雖然勝訴，但執(zhí)行起來困難重重，種種因素使一些糾紛最終不了了之。如果案件無法實現(xiàn)順利回款，以上費用將進一步加大企業(yè)損失。在東北地區(qū)調(diào)研中一些企業(yè)就反映，面對合約糾紛，許多企業(yè)不愿走法律途徑，能通過協(xié)商解決固然好，不能通過協(xié)商解決的，也盡量不進行訴訟。一方面，因為訴訟成本高，即使打贏了官司，也不一定能收回應(yīng)得的權(quán)益。另一方面，一旦進行了法律訴訟，可能會在市場上留下負(fù)面印象，給企業(yè)今后的市場活動帶來不利影響。

優(yōu)化東北地區(qū)營商環(huán)境的對策

營商環(huán)境本質(zhì)上就是政府管制環(huán)境，政府的越位、缺位與錯位都會影響到營商環(huán)境。推進政府職能轉(zhuǎn)變，建立與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的行政管理體制，是優(yōu)化營商環(huán)境的長期治本之道。構(gòu)建市場經(jīng)濟條件下商業(yè)友好型政府管制環(huán)境，既是更好發(fā)揮政府作用的要求，也是企業(yè)的普遍呼聲。

(一)優(yōu)化政府部門機構(gòu)設(shè)置

目前，政府部門及部門內(nèi)部機構(gòu)主要是依據(jù)功能進行“塊”狀設(shè)置，每個部門負(fù)責(zé)一“塊”功能，每個部門內(nèi)部的機構(gòu)又負(fù)責(zé)一“子塊”的功能，在功能界定不清的情況下，機構(gòu)間會強化自身職能，導(dǎo)致管制權(quán)重疊使用。如果部門及部門內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置更多地按照決策、執(zhí)行與監(jiān)督的職能設(shè)定，就會在一定程度上把機構(gòu)強化“塊”狀職能轉(zhuǎn)化到強化“制衡”上來。通過優(yōu)化部門職能設(shè)置，同時形成部門間的制衡機制，能減少因機構(gòu)間的職能交叉與重疊帶來的制度性交易成本。從2008年開始，深圳市就啟動了以“行政三分制”為重要內(nèi)容的綜合配套改革，即“按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求”推進行政管理體制改革。東北地區(qū)在全面深化行政管理體制改革的過程中，應(yīng)探索行政權(quán)三分制改革，通過打破機構(gòu)設(shè)置的條塊模式，提高行政效率，減少行政成本，優(yōu)化公共服務(wù)。

(二)嚴(yán)格社會組織管理，明確社會組織的社會屬性

應(yīng)逐步縮減、裁撤依附于行政部門的事業(yè)性收費單位及其人員，使其逐步走向社會；為企業(yè)服務(wù)的社會組織，應(yīng)由企業(yè)按照自愿的原則在政府的監(jiān)管下設(shè)立，避免依托于政府機構(gòu)或權(quán)力設(shè)立為企業(yè)服務(wù)的社會組織；社會組織設(shè)立應(yīng)當(dāng)精簡、有效，解決企業(yè)的實際問題，避免社會組織機構(gòu)龐大帶來的機構(gòu)運行成本上升的問題。

(三)著力提升基層政府治理能力與水平，保障減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的政策措施能夠落實

基于治理能力現(xiàn)代化的政府改革應(yīng)把重點放在基層?；鶎诱侵苯訛槠髽I(yè)提供服務(wù)的，自上而下的改革往往是越往下改革推進得越慢、越淺。為提高行政管理體制改革的邊際收益，東北地區(qū)應(yīng)更多關(guān)注基層政府的實際訴求，使各項改革政策能在基層落地。

(四)進一步增強涉企收費的透明度，減少涉企審批事項的人力與時間耗費

增強涉企收費的透明度，使涉企收費在陽光下進行，是減少亂收費的主要手段之一。因此，建議推進涉企收費清單制，面向企業(yè)的各類收費，按性質(zhì)分門別類地向社會公開，不在清單之外的收費項目企業(yè)有權(quán)拒付。實行行政服務(wù)中心集中收費制度，不再向各執(zhí)法部門單位發(fā)放非稅收入票據(jù)，同級非稅收入要全部在同級政務(wù)服務(wù)中心財政收費窗口集中繳納。要使企業(yè)與政府的交易成本最小化，就要把涉及企業(yè)登記與審批的事項集中起來辦理。應(yīng)進一步推行一站式審批、集中審批，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實行網(wǎng)上審批，使企業(yè)登記與審批事項不必分時間、分部門地逐一辦理。

(五)建立政府政策、制度發(fā)布平臺，促進部門間信息共享

東北地區(qū)各級政府尤其是基層政府，應(yīng)建立政府政策與制度的發(fā)布平臺，使企業(yè)更方便地掌握相關(guān)的政策與制度，減少企業(yè)與政府間的信息不對稱。同時，在各部門信息分割的情況下，企業(yè)辦理各項業(yè)務(wù)都會提交相應(yīng)的資料，無形中增加了成本。應(yīng)通過電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，推動非保密信息的共享，使讓企業(yè)提供自證材料的過程在信息共享中解決。

(六)支持由專業(yè)性社會組織發(fā)布區(qū)域性營商環(huán)境報告

目前，對企業(yè)到底承擔(dān)了多少制度性交易成本，政府乃至全社會都難以全面掌握。一些政府機構(gòu)、社會組織或研究機構(gòu)發(fā)布的企業(yè)負(fù)擔(dān)調(diào)查報告雖然一定程度上反映了企業(yè)負(fù)擔(dān)水平，但并不全面和系統(tǒng)。建議由東北三省省級政府支持專業(yè)性社會組織定期發(fā)布區(qū)域性營商環(huán)境報告，動態(tài)地掌握企業(yè)制度性交易成本的水平，并通過報告披露各地改善營商環(huán)境的導(dǎo)向。條件成熟的情況下，還應(yīng)與發(fā)達(dá)地區(qū)合作，共同開展?fàn)I商環(huán)境比較研究；通過比較，查擺東北地區(qū)的薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地改進。

（摘編自《經(jīng)濟縱橫》2017年第1期 文/武靖州）