摘 要 受教育權(quán)是最基本的人權(quán)，而我國進入“后撤點并校”時代后，農(nóng)村義務教育協(xié)調(diào)發(fā)展面臨著諸多問題。本文基于“后撤點并校”時代農(nóng)村義務教育的現(xiàn)狀，進而指出“后撤點并校”時代農(nóng)村義務教育發(fā)展的現(xiàn)狀，并深度剖析出現(xiàn)這樣的狀況的深層原因，基于公共產(chǎn)品理論和教育公平理論采用文獻研究和定量分析相結(jié)合的方法進行探究并提出農(nóng)村義務教育資源配置等四個方面的農(nóng)村義務教育協(xié)調(diào)發(fā)展策略。

關(guān)鍵詞 “后撤點并校” 農(nóng)村 義務教育 協(xié)調(diào)發(fā)展

作者簡介：劉建平，中共安鄉(xiāng)縣委黨校講師，研究方向：黨的建設、社會學。

中圖分類號：G622 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.120

國務院于2012年9月頒布《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整的意見》，其主要內(nèi)容是對規(guī)范農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整的意見，堅持學校撤并應先建后撤，保證平穩(wěn)過渡。 該文件的頒布標志著農(nóng)村教育正在進入“后撤點并校代”，也自此這一議題成為研究熱點。21世紀教育研究院 、丁冬和鄭風田 ，姜榮華 、范先佐 等研究機構(gòu)和研究者取得豐碩成果。但前人的研究沒有關(guān)注到義務教育的公平層面及其本身是一種公共物品，其協(xié)調(diào)發(fā)展其實是一個公共物品公平有效供給的問題。本文試圖通過對“后撤點并?！睍r代農(nóng)村義務教育協(xié)調(diào)發(fā)展的問題進行探析，結(jié)合十八屆五中全會提出了“協(xié)調(diào)發(fā)展”的理念，提出農(nóng)村義務教育協(xié)調(diào)發(fā)展的策略。

一、“后撤點并?！睍r代農(nóng)村義務教育發(fā)展的概況

（一）義務教育學校持續(xù)減少

從2001年國務院頒發(fā)基礎教育改革與發(fā)展決定開始，轟轟烈烈的“撤點并?！币呀?jīng)實行十幾年，期間農(nóng)村義務教育學校持續(xù)減少。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》（1999-2012年）統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從1999年至2012年這十余年間，我國的農(nóng)村小學由46.9萬所減少到15.5萬所，減幅達66.9%，農(nóng)村教學點由16.5萬所減少到6.3萬所，減幅達62.2%。另外，由于生源的持續(xù)減少，以及部分生源到城市的中學念書，導致農(nóng)村的初中學校數(shù)量也一定程度的減少。

（二）義務教育學齡人口整體下降

從整體上看，如圖1所示，我國的義務教育階段的學齡人口呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，這與我國人口結(jié)構(gòu)的整體變化有關(guān)，也改變了我國義務教育資源的配置情況。

而從城鄉(xiāng)的區(qū)別來看，如圖2所示，我國的城市和縣城的普通小學在校人數(shù)呈現(xiàn)一種逐年上升的趨勢，而農(nóng)村的普通小學在校學生數(shù)呈現(xiàn)逐年下降的趨勢。農(nóng)村學齡人口數(shù)目的整體變化。農(nóng)村學齡人口的減少有兩個方面的原因：一是一直以來實施的計劃生育政策改變了人們的生育觀念，也改變了我國的人口結(jié)構(gòu)，使得新生人口數(shù)量的整體下降。二是隨著我國城市化進程的加快，大量的農(nóng)村人口涌入城市，許多農(nóng)村的適齡兒童跟隨父母進入城市的中小學就讀整體上導致了農(nóng)村義務教育階段學齡人口的減少。這將導致了農(nóng)村教育資源的各個方面都要面臨重新的配置和調(diào)整。

（三）農(nóng)村學校教師專業(yè)化水平提高

近年來，隨著教學點數(shù)字資源的全覆蓋政策的實施，以及鄉(xiāng)村教師生活補貼的上漲、農(nóng)村學校經(jīng)費得到不斷的保障等因素的改善，使得農(nóng)村義務教育學校的發(fā)展和建設取得了一定的成就，在教師的專業(yè)化水平建設上也取得了不少的成效。這體現(xiàn)在農(nóng)村學校教師自身素質(zhì)的提高，這包括農(nóng)村學校教師學歷層次的提高、擁有教師資格證的教師人數(shù)不斷增加，其原因是農(nóng)村學校教師得到了有效的專業(yè)化培訓、教育理論和實踐能力得到不斷提高。另外，由于教師培養(yǎng)體系的完善，農(nóng)村教師選拔和聘用規(guī)則更加科學，教師的經(jīng)濟和社會地位得到不斷的提高，也在一定程度上提高了農(nóng)村學校教師的專業(yè)化水平。

（四）農(nóng)村學校面臨的資金壓力進一步增大

在撤點并校之前，農(nóng)村學校的重點工作在于教學，即為學生提供高質(zhì)量的教學工作。但是在撤點并校之后，幸存下來的農(nóng)村學校學生的絕對數(shù)量增多了，住宿學生的數(shù)量也有所增加，學校需要提供更加完善的后勤服務保障學生的生活，這更加考驗農(nóng)村學校的管理水平，也在一定程度上要求學校更加多的財政支出。學校是事業(yè)單位，資金來源只能依靠財政撥款，而財政撥款的絕大部分用于教學活動，因而在學生管理和后勤服務上的資金出現(xiàn)一定程度上的緊缺，給農(nóng)村學校帶來一定的資金壓力。而緊缺的資金也將進一步制約農(nóng)村學校的協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

二、“后撤點并?！睍r代農(nóng)村義務教育協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的問題

從整體上看，“后撤點并?！睍r代農(nóng)村義務教育協(xié)調(diào)發(fā)展中面臨的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）教育資源配置不均衡導致發(fā)展偏差

農(nóng)村義務教育協(xié)調(diào)發(fā)展要求教育資源配置得當，但是在“后撤校并點”時代農(nóng)村義務教育協(xié)調(diào)發(fā)展存在教育資源配置不均衡的問題，這主要表現(xiàn)在教學設施、師資力量和教學質(zhì)量三個方面。 首先，教學設施存在差距。雖然國家在欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)加大了扶持和政策傾斜力度，對這些地區(qū)的財政投入也逐年增加，但是整體上的投入依然不足，教學設施更新緩慢，且存在一定的差距。這種差距不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)不同學校之間，還表現(xiàn)在農(nóng)村的中心校和非中心校之間。在許多農(nóng)村的普通小學，依然沒有像樣的實驗室、圖書館和多媒體教室等現(xiàn)代教學設施。其次，師資力量存在差距。當前許多農(nóng)村中小學的師資力量呈現(xiàn)年紀偏大、學歷偏低、教育知識結(jié)構(gòu)老化等特性，尤其是一些偏遠的學校的教師往往擔任多門課程的教學任務，對自身的教學積極性產(chǎn)生了一定的影響。而恰恰相反，在一些富裕的地區(qū)，例如靠近城市的農(nóng)村區(qū)域或者城鎮(zhèn)地區(qū)的鄉(xiāng)村學校，其師資力量往往比較科學。這就出現(xiàn)了師資力量的差距。最后，教學質(zhì)量存在差距。教學質(zhì)量的差距是由多方面的原因?qū)е碌?，其中包括上述所說的師資力量存在差距，同時還包括農(nóng)村學校建制不健全、班級和年紀規(guī)模不完整、學科教育出現(xiàn)偏差等，導致了鄉(xiāng)村學校之間的教學質(zhì)量出現(xiàn)顯著的差異。

（二）農(nóng)村學校布局不協(xié)調(diào)導致上學難

“撤點并?！闭咭蟪蜂N部分規(guī)模較小的農(nóng)村原有的中小學，使學生集中到小部分城鎮(zhèn)學校就讀，這就導致了在人口密度不大的農(nóng)村偏遠地區(qū)學生上學難的問題。如果一味地以人口規(guī)模和學生數(shù)量來布局學校，就會導致在人口稀少的地區(qū)學生的就學半徑擴大。就學半徑指的是學生從家里到就讀學校的地理路徑距離，就學半徑越大意味著學生在上學路途中花費更多的時間和精力，增加了學生的就讀成本。因此，有研究表示，大規(guī)模的“撤點并校”之后導致了小學生的就學半徑出現(xiàn)大幅度地增高，農(nóng)村小學的布局發(fā)生改變調(diào)整以后，它的服務半徑從以往的5公里變成了10多公里，甚至還有的達到20公里。 就學半徑的擴大無疑增加了農(nóng)村地區(qū)學生上學的難度，導致了新一輪輟學潮，據(jù)統(tǒng)計，從2008年到2010年，全國小學輟學率由5.99%上升到8.8%。 另外，由于就學半徑的擴大，許多農(nóng)村的中小學生不得不借助一些簡陋的交通來減少上學路中的時間，這又增加了學生上學途中的安全隱患。前幾年媒體頻繁報道的校車安全事件就是一個很好的證明。

（三）農(nóng)村義務教育公共服務能力低下難保教育質(zhì)量

農(nóng)村義務教育公共服務能力指的是農(nóng)村以教育主管部門為主體的公共服務主體為農(nóng)村義務教育的提供優(yōu)質(zhì)的公共服務產(chǎn)品，以滿足農(nóng)村義務教育客體的需求的技能和技術(shù)，它包含了農(nóng)村義務教育賴以發(fā)展的基礎設施、軟文化環(huán)境等方方面面。而在實際上，農(nóng)村義務教育公共服務能力低下表現(xiàn)在沒有規(guī)范的公共圖書館、博物館、書店等等，也沒有完善的義務教育文化發(fā)展體系。因此，由于農(nóng)村義務教育公共服務能力低下而導致了農(nóng)村義務教育質(zhì)量比不上城市義務教育質(zhì)量。與城市的義務教育質(zhì)量相比，農(nóng)村的義務教育質(zhì)量仍然處于一個相對落后的水平。我們知道城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小基礎教育在城鄉(xiāng)的差距是協(xié)調(diào)發(fā)展理念的內(nèi)在要求。

（四）農(nóng)村不同群體之間的義務教育接受能力不協(xié)調(diào)導致不公平

農(nóng)村義務教育協(xié)調(diào)發(fā)展不僅強調(diào)在不同區(qū)域和校際之間實現(xiàn)均衡發(fā)展，也要求在農(nóng)村內(nèi)部不同群體之間實現(xiàn)義務教育的協(xié)調(diào)發(fā)展。我們知道在農(nóng)村分為不同的群體，有的經(jīng)濟社會地位較高，不僅能夠保證了在學校的義務教育，還能提供更加完善的家庭教育作為義務教育的補充。但是當前也有部分農(nóng)村的弱勢群體連溫飽都還沒解決，連其子女正常的學校義務教育都無法得到保證，因此也談不上作為義務教育補充的家庭教育。這往往容易導致農(nóng)村適齡兒童在義務教育階段在學業(yè)和價值觀培養(yǎng)上出現(xiàn)偏差，隱形的教育不公平在義務教育過程中開始出現(xiàn)。

三、“后撤點并?！睍r代農(nóng)村義務教育協(xié)調(diào)發(fā)展的策略

（一）優(yōu)化農(nóng)村義務教育資源配置

促進農(nóng)村義務教育協(xié)調(diào)發(fā)展，就要整合農(nóng)村義務教育資源，優(yōu)化配置，形成科學有效的教育資源配置格局。因此，可以對省級教育經(jīng)費的之處結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，重點面向農(nóng)村、邊遠、貧困和民族地區(qū)傾斜，公平合理地配置教育資源，加快縮小城鄉(xiāng)、校際教育發(fā)展差距，不斷對農(nóng)村學校的教學設施進行更新和補充，讓農(nóng)村義務教育階段的學生也能享受到高質(zhì)量的教學設施。針對農(nóng)村義務教育學校師資力量薄弱的問題，地方教育部門要統(tǒng)籌教師資源，重視農(nóng)村學校師資隊伍的建設，適當提高條件艱苦的農(nóng)村教師的待遇，全面提升農(nóng)村學校教師的業(yè)務水平，最終實現(xiàn)師資力量的合理配置。本文認為，越是條件艱苦地方的農(nóng)村教師越應當享受到更加完善和優(yōu)越的福利待遇，從而可以吸引優(yōu)秀的教師在農(nóng)村學校生根發(fā)展，扎根下去為農(nóng)村義務教育做出貢獻。把農(nóng)村學校的教師送至城市優(yōu)質(zhì)學校進行培訓學習，也是提高農(nóng)村教師水平的有效途徑。農(nóng)村學校師資力量提升了，農(nóng)村學校的教學質(zhì)量自然會上升。當然并不是說師資力量是影響教學質(zhì)量的唯一因素，但高質(zhì)量的師資力量起碼能在很大程度上帶動農(nóng)村義務教育質(zhì)量的提升。

（二）科學合理規(guī)劃布局農(nóng)村學校和教學點

我們知道，不合理的農(nóng)村學校和教學點的布局，不僅會導致農(nóng)村義務教育資源配置不得當，發(fā)展不均衡，也會帶來農(nóng)村學生上學難的問題，進而帶來農(nóng)村義務教育發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題。事實上，農(nóng)村的小規(guī)模學校不僅不是合理的，還存在長期存在的必要，不僅因為農(nóng)村適齡兒童和班級規(guī)模的不斷變小，也因為農(nóng)村的人口分散和交通不便，不可能大規(guī)模建設學校，只有保留小規(guī)模學校才能很好地保障每一位農(nóng)村兒童受教育的權(quán)利。 因此，需要重新科學規(guī)劃農(nóng)村學校和教學點的布局，盡量縮小路途遙遠的農(nóng)村學生的就學半徑，減少上學途中花費的時間成本和金錢成本。如果有必要復校復點的，可以在科學規(guī)劃的基礎上，加大對復建的農(nóng)村學校和教學點的財政支持。在無法不能恢復學校和教學點的地區(qū)，加大對學校和學生的支持力度，完善校車和校園安全管理。

（三）提供農(nóng)村義務教育公共服務能力

針對農(nóng)村義務教育公共服務能力低下的問題，需要完善農(nóng)村公共文化服務體系，以提高服務效能，進而構(gòu)建完善的農(nóng)村義務教育公共文化服務體系。首先，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的公共服務供給觀念，破除政府是唯一的公共服務供給方的做法，采取保證農(nóng)村義務公共服務綜合收益、成本與風險等多樣的激勵措施吸引市場和社會主體參與農(nóng)村公共服務的供給，提高農(nóng)村義務教育公共服務的供給效率。其次，靈活應用PPP模式引入市場機制，鼓勵市場和社會主體以靈活的方式參與供應農(nóng)村義務教育公共服務，突破體制機制和行政邊界的約束作用，進行跨區(qū)越、跨部分的資源動員，從而健全完善了基本均等的農(nóng)村義務教育公共服務體系，促進廣大農(nóng)村適齡兒童享有高質(zhì)量的公共服務。

（四）加大農(nóng)村弱勢群體義務教育扶持力度

教育公平理論認為，每個人都享有公平平等的受教育的權(quán)利，要求在教育的起始階段、過程和結(jié)果都是平等的。因此，針對農(nóng)村弱勢群體接受義務教育不協(xié)調(diào)的問題，需要地方政府出臺和落實各項救濟政策，切實保障農(nóng)村弱勢群體學生接受到高質(zhì)量的義務教育。這就需要加大政府對農(nóng)村貧困學生的幫扶和助學的力度，高度關(guān)注貧困家庭、殘疾人家庭的子女和留守兒童的教育問題。要建立健全以政府為主導的、社會力量充分參與、學校聯(lián)動的扶貧助學機制，對弱勢群體學生的義務教育不僅要實行資金上的補助和優(yōu)惠，還要施加更多的生活和成才上的幫助，從而保證每個受教育者都能享受到同等的教育機會和權(quán)力，進而讓所有接受教育者共享教育改革發(fā)展的成果。

注釋：

國務院辦公廳.關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整的意見.國辦發(fā)[2012]48.2012- 09-07.

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