羅睿+楊偉+唐書秀

摘 要：農村集體經營性建設用地入市是實現國家、集體和個人利益共享的政策。通過對貴州省湄潭縣集體經營性建設用地運作模式進行調研，總結其改革成效，分析其存在的問題，并針對性提出建議。

關鍵詞：農村集體經營性；建設用地；入市

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.03.015

Study on the Entering Market of Rural Collective Mannagement Construction Land： Taking Meitan County in Guizhou Province as an Example

LUO Rui1， YANG Wei2， TANG Shuxiu3

（1.The First Surveying and Mapping Institute of Guizhou Province， Guiyang，Guizhou 550025， China； 2. The Land Resources Department of Huangping County， Huangping ， Guizhou 556100， China； 3.The Land Resources Department of Meitan County， Meitan， Guizhou 564100， China）

Abstract： The Entering market of rural collective mannagement construction land is achieving the sharing policy among the state， the collective and the farmers. This paper based on the investigation of the collective management of construction land operation mode Meitan county in Guizhou province， summed up the effectiveness of the reform， analyzed the existing problems. At the same time， some suggestions were put forward.

Key words： rural collective management； construction land； entering market

國家的發(fā)展需要占用土地。我國人地矛盾尖銳，國家基本農田的劃定和占補平衡政策，保障了1.2億hm2耕地紅線。如何分配新增建設用地的增值收益，實現國家、集體、個人利益的公平分配，已經成為重要問題。

農村集體經營性建設用地是指村組織將集體建設用地租賃、轉讓給企業(yè)、個人使用，這些建設用地大多數已經成為廠房、倉庫、商業(yè)市場等。農村經營性建設用地入市，則是解決國家、集體、個人的利益公平分配問題的重要途徑。2013年11月15日，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，即在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實現與國有土地同等入市、同權同價。

第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議決定，授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調整實施《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規(guī)定[1-5]。貴州省湄潭縣便是33個試點縣之一。

集體用地一直以來都是以國家征收的方式進入用地市場，也形成了今天的政府土地財政。經過政策的不斷調整，在出讓土地費用這塊大蛋糕中，農民的利益得到了一定的保障；但是對于村集體來說，并沒有任何的利益分配。農村集體經營性建設用地的入市，則保障了國家、集體、個人的利益，并有效緩解了城鎮(zhèn)建設用地的需求壓力。

1 基本情況及分布特點

湄潭縣隸屬于貴州省遵義市，位于貴州省北部，地處大婁山南麓、烏江北岸，屬亞熱帶濕潤季風氣候。其河流屬長江流域烏江水系，包括溪流在內的河系總長786 km，河網密度為0.28 km·km-2。水熱條件好，有利于農業(yè)發(fā)展。

全縣的土地面積為185 913.17 hm2。共有耕地31.026萬hm2；林地面積101 864.5 hm2，占土地總面積的54.79%，森林覆蓋率46.72%；園地面積4 594 hm2（其中茶園4 200 hm2），牧草地面積18 083.81 hm2，水域面積2 318.39 hm2。

湄潭縣轄9個鎮(zhèn)6個鄉(xiāng)120個村委會18個居委會。其中，9個鎮(zhèn)分別為湄江鎮(zhèn)、永興鎮(zhèn)、復興鎮(zhèn)、馬山鎮(zhèn)、魚泉鎮(zhèn)、黃家壩鎮(zhèn)、高臺鎮(zhèn)、茅坪鎮(zhèn)、興隆鎮(zhèn)。6個鄉(xiāng)為西河鄉(xiāng)、洗馬鄉(xiāng)、新南鄉(xiāng)、石蓮鄉(xiāng)、抄樂鄉(xiāng)、天城鄉(xiāng)。2015年經過核查，全縣農村集體經營性建設用地6 357宗，面積308 hm2，分布在120個村。

湄潭縣農村經營性建設用地的分布主要有以下特點：城郊、規(guī)劃的新村鎮(zhèn)和交通便利地區(qū)；有企業(yè)的村寨、農業(yè)園區(qū)及其拓展區(qū)；風景區(qū)、有旅游資源的鄉(xiāng)村地。這3類地方也是美麗鄉(xiāng)村建設比較好的地方，是相對發(fā)達的地區(qū)、村鎮(zhèn)[6-10]。

2 運作模式

湄潭縣作為入市的試點，在改革中，賦予集體土地2項權能：集體土地使用權出讓，集體土地抵押。將入市交易建立在產權交易、信息管理和產權融資三大平臺上。在政策制度上，出臺了地方性的《集體土地入市管理辦法》、《登記辦法》、《抵押擔保辦法》和《集體成員界定意見》的政策，擬在實現同權同價、交易流程規(guī)范化。為了實現分配公平，制定了“兩定一議”分配機制，即國家通過調節(jié)金實現收益，集體組織保留不少于增值收益的40%，農民收益比例則由集體內部商定。

3 入市的成效

首先，豐富了農村集體土地制度的內涵。在此之前，農村集體土地所有權權能長期缺失，此次改革，湄潭縣出臺了6項制度，從制度、政策層面賦予集體經營性建設用地與國有土地同等的權益和義務，初步形成了覆蓋城鄉(xiāng)的統(tǒng)一建設用地市場，促進了節(jié)約集約用地。黨的十八屆三中全會指出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股。

第二，實現了國家、集體、個人三方利益。改革出臺的政策，保障了用地供給，節(jié)約了行政成本。政府按照土地增值收益的20%～25%（工業(yè)用地20%，綜合用地22%，商服用地25%）收取調節(jié)金，納入地方政府的財政收入；村集體收取大于增值收益的40%，為集體經濟注入了更多的血液，構建了集體金融組織，從而壯大了集體經濟；農民個人則直接參與了增值收益的分配。農村經營性建設用地入市，還意味著今后國家征地將越來越少，而土地交易越來越多。農民拿著手里符合規(guī)劃和政策的土地可以平等買賣，而不是由政府來征地，這自然就保障了農民的收益和財產權益。同時，中小企業(yè)的入駐，也帶動了當地消費，增加了就業(yè)崗位，增加了農民收益。

第三，實現了集體土地和國有土地的同地同價，主要通過參照國有建設用地基準地價，制定了《湄潭縣集體建設用地基準地價》，實現同地同等入市。

第四，農村集體經營性建設用地的入市，帶動了鄉(xiāng)村的發(fā)展，有助于小微企業(yè)的發(fā)展?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l明確規(guī)定：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設。集體存量建設用地閉塞，缺少流轉通道，有意向或者已經入駐的小微企業(yè)的用地得不到保障。這次集體經營性建設用地入市試點，為保障小微企業(yè)提供了新的渠道。

第五，湄潭縣集體經營性建設用地入市已經有了成功的經驗，不僅為當地農民帶來了收益，使當地農民有了更多的改革體會，而且形成了改革的示范效應，帶動了周圍縣市改革的熱情，具有參考性、示范性。須知，改革要獲得成功，離不開農民群眾的認可和大力的擁護與支持。

4 入市中存在的問題

4.1 可入市的面積小

湄潭縣總面積為1 864 km2，建設用地面積為9 573.33 hm2，集體經營性建設用地為308.33 hm2，可直接入市12.35 hm2，可調節(jié)入市106.07 hm2，其分布在120個村，且許多地方并不集中連片。湄潭縣集體經營性建設用地狀況如圖1所示。

4.2 “地”與“圖”不符，影響入市進程

在實際踏勘中發(fā)現，實地的地塊與二調的圖斑類型不同或者面積不同，并且也不在變更調查范圍中。按照二調圖的法定性，導致很多地塊不能入市。

4.3 與發(fā)展規(guī)劃不合

建設用地通過總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃并配套城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策、宅基地退出機制，引導居民集中居住，便于基礎設施的集中建設，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃是實現土地用途管制的綱領，目前也是判定土地是否能夠入市的標準和依據。但在實際調研中，2種規(guī)劃不符的現象也客觀存在，特別是鄉(xiāng)村農家樂等用地尤為突出，一定程度上影響了集體經營性建設用地入市。

4.4 監(jiān)督管理滯后

農村集體經營性建設用地入市的收益分配一定程度上壯大了集體經濟。在管理上，也有對集體經濟、資產進行監(jiān)督的機構。但是由于農村集體和新成立的合作社結構松散，不像企業(yè)一樣有一套成熟的制度和規(guī)章能夠進行自身高效管理和接受監(jiān)督。所以，監(jiān)督作用不可忽視。

5 入市的建議

5.1 加快湄潭縣土地修編工作

根據試驗區(qū)十三五規(guī)劃，結合新型城鎮(zhèn)化、美麗鄉(xiāng)村建設、保護耕地等工作，修編土地利用總體規(guī)劃和完善鄉(xiāng)村規(guī)劃體系；并嚴格管理和監(jiān)督村民自發(fā)將耕地變?yōu)榻洜I性建設用地入市，深化農村土地制度改革。堅守土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損“三條底線”，防止犯顛覆性錯誤。

5.2 制定更為合理的入市監(jiān)督機制

加強建立投資、稅收、金融、審計等農村集體經營性建設用地入市交易服務、管理、監(jiān)督制度[10-13]。

5.3 完善農村金融、信貸

加強農村經營性建設用地的抵押信貸工作的開展和落實，建立嫻熟的對具備入市的農村經營性建設用地辦理抵押貸款的流程。

5.4 進一步加強信息公開

要把征地信息公開、土地收益分配詳情公開作為國土系統(tǒng)密切聯系群眾的一項重要工作，作為農村集體組織接受群眾監(jiān)督的重要工作。及時地將征地公告、批復文件等內容通過政府信息平臺、國土資源網站進行公開，切實保證群眾的知情權、參與權、監(jiān)督權等權利。農村集體組織應建立一套自下而上的監(jiān)督體制和接受國家監(jiān)督的體制，切實防止集體經濟組織內部少數人侵占、支配集體資產，防止外部資本侵吞、控制集體資產。

6 結 論

集體經營性建設用地的入市，一方面保障了農民的利益，為農村引入中小企業(yè)提供了契機；另一方面加強了村鎮(zhèn)的建設和村民的凝聚力，促進了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。這在我國土地改革中，是一個新的標桿，只有不斷完善入市這一制度，才能實現農村的資源變資產、資產變資本，縮小城鄉(xiāng)差距。

不過由于過去政府土地財政的長期性和可入市土地的限制性，要打破傳統(tǒng)的利益固化格局并非易事。一是地方政府的土地財政是發(fā)展地方的重要資金，如果緊縮地方政府融資渠道，將導致地方政府資金鏈脆弱，許多公益性的、利國利民的項目將會受到影響，這是地方政府一個需要不斷適應的過程；二是農民的權益保障呼聲較弱，可出讓的農村集體經營性建設用地面積較小，而且分布不連片，要想實現“同市同權同價”，還有很長的路要走。

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