■ 羅 艷 秦 玉

美國(guó)區(qū)域規(guī)劃管理探析

■ 羅 艷 秦 玉

19世紀(jì)中葉到20世紀(jì)20年代，美國(guó)的城鎮(zhèn)化以集聚城鎮(zhèn)化為主，中心城市空間向外拓展，周?chē)貐^(qū)納入城市范疇。20世紀(jì)20年代城鎮(zhèn)化進(jìn)入郊區(qū)化擴(kuò)散階段，郊區(qū)獨(dú)立建設(shè)的城市繁榮起來(lái)。20世紀(jì)20至30年代，資本主義世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)使人們充分認(rèn)識(shí)到放任自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的弊端，凱恩斯主義應(yīng)運(yùn)而生。二戰(zhàn)后，美國(guó)加強(qiáng)了聯(lián)邦政府的宏觀調(diào)控作用，形成了混合型的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，這就為大都市區(qū)管治的出現(xiàn)掃清了思想障礙。20世紀(jì)50年代后期的10年，出現(xiàn)了大量地方政府的重組和合并，強(qiáng)化了大都市區(qū)政府的權(quán)力。隨后幾十年，公共選擇理論和倡導(dǎo)合并理論針對(duì)大都市區(qū)政府管治效率的爭(zhēng)論，使大都市區(qū)管治曾一度陷入停頓狀態(tài)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，受全球經(jīng)濟(jì)一體化影響，區(qū)域主義再度盛行，此時(shí)的區(qū)域管理更強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)融合和共同發(fā)展。解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的最好辦法是將城市和鄉(xiāng)村納入一個(gè)統(tǒng)一的管治體制之下。在這種思潮下，大都市區(qū)管治又出現(xiàn)了復(fù)興的趨勢(shì)。

美國(guó)從20世紀(jì)初就意識(shí)到大都市區(qū)域規(guī)劃的重要性。從20世紀(jì)20年代第一次大都市區(qū)規(guī)劃興起，美國(guó)大都市區(qū)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)主要有以下三種類(lèi)型。

一、區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)

區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)（Regional Plan Association，簡(jiǎn)稱(chēng)RPA）成立于1929年，是一個(gè)私人非營(yíng)利團(tuán)體，倡導(dǎo)區(qū)域合作。盡管它接受了州和地方政府的一些捐贈(zèng)，但它并不具有公共部門(mén)的性質(zhì)，也沒(méi)有州或地方政府官員或代表?yè)?dān)任要職，它幾乎完全依賴(lài)私人公司的支持。區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)由于缺乏官方地位認(rèn)可而使其作用受了限制。最近幾年，它的主要活動(dòng)僅限于環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施研究。機(jī)構(gòu)是純粹的私人組織，完全沒(méi)有官方的支持，其他一些是根據(jù)立法機(jī)構(gòu)的法令設(shè)立的。但無(wú)論是哪一種情形，區(qū)域規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)都沒(méi)有權(quán)力進(jìn)行實(shí)施工作，它們的存在純粹是為了提供建議，而把實(shí)施工作全部留給區(qū)域中的政府去做。

實(shí)例：明尼阿波利斯一圣保羅大都市區(qū)規(guī)劃委員會(huì)

大都市區(qū)規(guī)劃委員會(huì)（Metropolitan Planning Commission），簡(jiǎn)稱(chēng)MPC。郊區(qū)擴(kuò)張以及兩個(gè)城市的市中心重建帶來(lái)的問(wèn)題使市民和政府領(lǐng)導(dǎo)層把注意力集中到如何對(duì)明尼阿波利斯一圣保羅地區(qū)的不斷增長(zhǎng)進(jìn)行指導(dǎo)的問(wèn)題上來(lái)。這種情況在大都市區(qū)排水系統(tǒng)擴(kuò)展和州際公路系統(tǒng)的問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)達(dá)到極致。如果不想沿用已用過(guò)的設(shè)施，而且不想讓一市的工程把其他市的工程搞亂，那么就要用區(qū)域的方法來(lái)解決排水系統(tǒng)的問(wèn)題；為整個(gè)區(qū)域服務(wù)的公路系統(tǒng)最好能夠把區(qū)域看做一個(gè)整體來(lái)設(shè)計(jì)。1957年通過(guò)設(shè)立Metropolitan Planning Commission（一個(gè)政府性質(zhì)的區(qū)域規(guī)劃代理機(jī)構(gòu)）草案，提供28個(gè)席位，其中21位代表地方政府，7位是由政府指定代表市民、商人和社團(tuán)組織。沒(méi)有執(zhí)行權(quán)，只提供信息，提高公眾參與規(guī)劃的意識(shí)，增強(qiáng)公眾在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的作用。在幾年的時(shí)間內(nèi)，大都市區(qū)規(guī)劃委員會(huì)負(fù)責(zé)包括排水和污水處理、固體廢棄物處理、開(kāi)放空間、體育設(shè)施、公共交通和公路等方面的政策制定。1966年完成大都市區(qū)規(guī)劃工作，1967年明尼蘇達(dá)州立法委成立了大都市區(qū)委員會(huì)（Twin Cities Metropolitan Council），實(shí)施具體規(guī)劃。1975年通過(guò)“大都市框架法”，1976年州立法局通過(guò)大都市土地規(guī)劃法，給大都市委員會(huì)很大的權(quán)力壓制地方政府執(zhí)行發(fā)展構(gòu)架計(jì)劃。至今，大都市委員會(huì)仍沒(méi)有獨(dú)立的政治地位，它是一個(gè)被任命而非被選舉的實(shí)體，它缺乏對(duì)付州長(zhǎng)、主要立法議員和地方官員的政治手段。

二、公共權(quán)力機(jī)構(gòu)

公共權(quán)力機(jī)構(gòu)（The Public Authority）通常是由州政府創(chuàng)建的組織，有時(shí)是由兩個(gè)或多個(gè)州政府聯(lián)合行動(dòng)。它不是鎮(zhèn)或市那樣的具有普通目標(biāo)的政府機(jī)構(gòu)，而是具有一定的常規(guī)政府權(quán)力的準(zhǔn)政府組織。它與區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)不同的是不編制區(qū)域規(guī)劃，嚴(yán)格受立法機(jī)關(guān)州議會(huì)（State Legislature）的控制并指派主席，甚至有權(quán)力解散它。這種組織由州立法機(jī)構(gòu)建立，有確定的使命（交通、市政設(shè)施等方面），握有一些但不是全部的政府權(quán)力。盡管權(quán)力機(jī)構(gòu)并不是專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)整個(gè)大都市區(qū)的規(guī)劃工作，但是它們所做的關(guān)于公共基礎(chǔ)設(shè)施的決定常常轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾囊?guī)劃決策。

實(shí)例：紐約和新澤西港口發(fā)展局

傳統(tǒng)的紐約和新澤西行政管理是以河為界，協(xié)作矛盾突出。1921年的紐約與新澤西港口發(fā)展局由紐約和新澤西立法機(jī)構(gòu)設(shè)立。最初的任務(wù)是提高區(qū)域內(nèi)鐵路運(yùn)輸?shù)哪芰Γ瑥蔫F路運(yùn)輸擴(kuò)展到建造跨河通道。第一個(gè)主要項(xiàng)目是喬治·華盛頓大橋，汽車(chē)交通縮短了紐約和新澤西之間的距離，大大促進(jìn)了新澤西北部的發(fā)展。此外，它組織公交線路，推進(jìn)鐵路運(yùn)輸?shù)挠?jì)算機(jī)應(yīng)用，共享機(jī)場(chǎng)設(shè)施，建設(shè)數(shù)碼島（Tele-port）等，還在新澤西建紐瓦克港口處理集裝箱運(yùn)輸，提高港口整體運(yùn)輸能力，掌握海洋運(yùn)輸貿(mào)易。事實(shí)上，港口發(fā)展局的設(shè)立形成了另一個(gè)權(quán)力中心，存在濫用職權(quán)的現(xiàn)象。至今，港務(wù)局已經(jīng)發(fā)展成為一股相當(dāng)可觀的政治力量，政治上遠(yuǎn)離選民，很容易做出決策并更有效率。

實(shí)例：紐約大都市運(yùn)輸局

紐約大都市運(yùn)輸局（New York’s Metropolitan Transit Authority）簡(jiǎn)稱(chēng)MTA，成立于1960年代，它控制紐約市地鐵、公共巴士系統(tǒng)、長(zhǎng)島鐵路、紐約中央鐵路和新港（New Haven）鐵路，它的服務(wù)只局限在紐約一側(cè)和康涅狄格州的一部分。MTA董事會(huì)給紐約州、紐約市和郊區(qū)以相對(duì)應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。州、市、郊區(qū)為MTA提供運(yùn)作經(jīng)費(fèi)，同時(shí)分享相應(yīng)的權(quán)利。由于MTA在很大程度上依賴(lài)州的財(cái)政資助，MTA被迫在紐約州政府尋求強(qiáng)有力的政治保護(hù)。

三、政府聯(lián)合會(huì)

美國(guó)是一個(gè)地方自治權(quán)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，在美國(guó)建立跨越地方的區(qū)域性行政組織難度很大。如1970年代加州政府曾提出法案，將加州分為幾個(gè)區(qū)，分別成立綜合性的區(qū)域管理組織，但遭到地方政府的強(qiáng)烈反對(duì)而作罷。實(shí)際上，不僅是美國(guó)，在其他任何國(guó)家如果沒(méi)有更高層次行政組織的協(xié)調(diào)，大都市區(qū)域中單個(gè)地方政府無(wú)法解決涉及跨越行政區(qū)域的問(wèn)題。因此，出現(xiàn)了一種由地方政府自愿聯(lián)合的半官方松散型組織—地方政府協(xié)會(huì)，這類(lèi)組織易被接受，具一定的協(xié)調(diào)功能。美國(guó)共有大約450個(gè)政府聯(lián)合會(huì)（Councils of Government），美國(guó)的大多數(shù)市級(jí)政府都參加了其中某個(gè)組織，有的還參加了不止一個(gè)。政府聯(lián)合會(huì)作為市政府之間聯(lián)系和溝通的橋梁為參加政府聯(lián)合會(huì)的各成員市之間討價(jià)還價(jià)和妥協(xié)讓步提供了場(chǎng)所。美國(guó)現(xiàn)有這類(lèi)參議會(huì)的地方政府?dāng)?shù)量多，但大小不一。內(nèi)部組織席位設(shè)置規(guī)定至少51%的席位從政府官員中選擇，其他席位大部分由與政府有密切關(guān)系的人員占有。政府參議會(huì)雇傭一個(gè)受控于委員會(huì)的全日制經(jīng)理，這樣政府參議會(huì)帶有選舉政府的特征，即：服務(wù)于它所代表的利益團(tuán)體。當(dāng)然，政府參議會(huì)的運(yùn)行必須與政府保持合作關(guān)系，這樣才可以得到政府官員的支持。由于政府參議會(huì)權(quán)利有限，所以普通市民對(duì)它并不怎么了解，導(dǎo)致其功能相對(duì)模糊。

實(shí)例：南加州政府聯(lián)合會(huì)

南加州政府聯(lián)合會(huì)（Southern California Association of Governments）簡(jiǎn)稱(chēng)SCAG，是美國(guó)最大的政府聯(lián)合會(huì)之一。它是一個(gè)由市、縣代表自愿組成的委員會(huì)，倡導(dǎo)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，成立于1966年，管轄范圍涉及洛杉磯、奧蘭治和里弗賽德等6個(gè)縣、188個(gè)城市、1600萬(wàn)人口、管轄面積約9.8萬(wàn)km2。SCAG的主要成員是由70名被選舉出來(lái)的政府官員組成，主要職責(zé)是區(qū)域交通運(yùn)輸和土地利用規(guī)劃。1990年代以來(lái)，經(jīng)濟(jì)衰退，州政府支持下降，各地方政府更多關(guān)注內(nèi)部事務(wù)，政府之間利益沖突加劇，區(qū)域合作陷入停頓狀態(tài)。

實(shí)例：亞特蘭大區(qū)域聯(lián)合委員會(huì)

亞特蘭大區(qū)域聯(lián)合委員會(huì)（PMC）是美國(guó)最古老、最大的公共支持的多郡規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，1947年由佐治亞州立法委成立，包括亞特蘭大和Fulton、Dekalb，致力于交通與開(kāi)敞空間保護(hù)。1960年設(shè)立ARMPC，Clayton、Cobb和Gwinnett加入。此外，還存在幾個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)健康、犯罪和高速公路。1971年將以上的幾個(gè)機(jī)構(gòu)合并成立亞特蘭大區(qū)域聯(lián)合委員會(huì)，控制權(quán)掌握在市政府中。其主要職責(zé)為：交通、社區(qū)服務(wù)、綜合規(guī)劃、發(fā)展服務(wù)和支撐服務(wù)。亞特蘭大區(qū)域委員會(huì)為區(qū)域規(guī)劃提供了數(shù)據(jù)庫(kù)，其所做的人口、用水、交通和其他方面的方案為整個(gè)區(qū)域的規(guī)劃提供了共同的標(biāo)準(zhǔn)。亞特蘭大區(qū)域聯(lián)合委員會(huì)的私人組織、上級(jí)政府、平級(jí)政府間的聯(lián)合主要得益于聯(lián)邦資金的激勵(lì)。

美國(guó)大都市區(qū)管理機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生和消長(zhǎng)盛衰與政治力量密切相關(guān)。首先，美國(guó)城市政府具有強(qiáng)大的“地方自治”的權(quán)力，有崇尚“民主自由”的選民支持，這兩個(gè)因素決定了美國(guó)很難形成具有絕對(duì)權(quán)威的大都市區(qū)政府。其次，聯(lián)邦和州法律的許可、政黨以及種族矛盾、城郊利益分配等，決定了美國(guó)大都市區(qū)的行政組織與管治模式的差異性，有具備多種復(fù)合職能的管理委員會(huì)，也有具備單一職能的管理機(jī)構(gòu)。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著區(qū)域聯(lián)系的日益緊密，需要從區(qū)域?qū)用娼鉀Q的問(wèn)題越來(lái)越多，涉及各種不同范圍區(qū)域規(guī)劃也會(huì)日益增多。能否保證區(qū)域規(guī)劃的有效實(shí)施，解決區(qū)域問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是規(guī)劃行業(yè)一個(gè)突出的難題。

（作者單位：昆明學(xué)院城鄉(xiāng)建設(shè)與工程管理學(xué)院）