劉金秋

摘 要：教育督導是教育工作全局的重要組成部分。隨著我國高等教育事業(yè)的發(fā)展，教育督導工作也逐漸從中小學延伸至高校。作為全國高等教育中心，北京市積極探索高校教育督導工作的發(fā)展路徑，取得了顯著成效，同時也還面臨著一些亟待解決的問題。

關鍵詞：高校；教育督導

建立健全與我國教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的、體制機制健全、職能完善、方式方法科學、手段先進、權威高效的現(xiàn)代教育督導體系，是全面提升、支持、保障我國教育事業(yè)科學發(fā)展能力，全面提升教育督導法制化、專業(yè)化和現(xiàn)代化水平，不斷推動教育事業(yè)的改革與發(fā)展，努力辦好人民教育的必由之路。高等教育是教育事業(yè)的重要板塊，加快建設高校教育督導體系是建立首都現(xiàn)代教育督導體系的關鍵環(huán)節(jié)。近年來，北京市積極探索高校教育督導工作的發(fā)展路徑，取得了顯著成效，同時也還面臨著一些亟待解決的問題。

高校教育督導的國際經(jīng)驗

教學督導制度最早起源于17世紀美國馬薩諸塞州的教師檢查制度；19世紀中葉，專業(yè)的教學督導人員開始出現(xiàn)；19世紀末，教育督導工作逐漸正規(guī)化。1808年，拿破侖建立法國國家教育體制時，就在帝國大學設立督學，此后，法國教育督導制度逐步走向多元化、專業(yè)化。英國于1839年設立皇家督學，現(xiàn)在中央教育部下設皇家督學處。日本于1872年建立近代督導制度。[1]1991年蘇聯(lián)解體后，俄羅斯聯(lián)邦獨立，其教育和科學督查署隸屬于俄聯(lián)邦教育與科學部，是國家最高教育督查機構。由于各國國情和高等教育發(fā)展水平的差異，在高校教育督導工作中也形成了各自的特點。

教育督導體制是教育行政體制的一個組成部分，根據(jù)國家中央教育行政與地方教育行政的權力分配與運作的關系，可將各國教育督導體制分為三種類型：

1.行政監(jiān)督型

這種教育督導體制是與中央集權型的教育行政體制相適應的。這種行政體制決定了其督導體制只能是以督察、檢查為主，以保證地方政府的辦學能遵循中央政府的教育方針、政策和法令。俄羅斯的教育督導體制是典型的行政監(jiān)督型體制。俄羅斯聯(lián)邦教育和科學督查署是聯(lián)邦級的權力執(zhí)行機構，在教育與科學領域行使檢查和監(jiān)督職能，其涉及高等教育的職責包括：一是對以下活動實施檢查和監(jiān)督：教育、科學領域的聯(lián)邦立法的執(zhí)行；學校的教育和畢業(yè)生培養(yǎng)質(zhì)量；博士和副博士畢業(yè)論文答辯委員會、學校的學術委員會、授予學校工作者職稱的學術組織和機構以及其他學術組織和機構的活動。二是根據(jù)聯(lián)邦法律規(guī)定并按照法律程序，實施對學校及其分支機構、學術組織的許可證發(fā)放、評定和國家認證。三是按規(guī)定程序?qū)彶榻淌诘穆毞Q授予問題，授予博士學位并發(fā)放相應的文憑和規(guī)定樣式的證書，以及審查取消（或恢復）上述的職稱和學位問題。[2]

2.業(yè)務指導型

這種教育督導體制是與地方分權型教育行政體制相適應的。在美國，聯(lián)邦政府對教育的管理作用很小，教育督導主要由州、地方學區(qū)，乃至學校承擔。州教育廳對下面的督導工作主要是提供信息咨詢等方面的服務。印度教育督導工作沒有專門獨立的機構，卻設有專門的教育督導人員。大學設有視察員；在中央直屬大學中，總統(tǒng)、副總統(tǒng)或總理是大學的視察員，其職責是對大學的教育教學工作進行指導性的視察和督導。

3.督與導并重型

英國和日本是中央與地方共同合作管理教育的體制。英國的中央和地方督學機構是各自獨立的兩個系統(tǒng)，不是領導和被領導的關系，而是互助、互補的合作關系。日本文部省的視學官在宏觀方面就學校設置、教育管理和教學工作向各級教育行政部門提供指導、建議和幫助；地方的指導主事在微觀方面就課程安排、教材使用、教法選擇、學生個性調(diào)查、學校設備配置等方面提供具體指導。

從教育督導機構職能的發(fā)展趨勢來看，各國教育督導機構的職責和功能主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是建議咨詢，即通過督導向教育行政部門提出建議?；鶎佣綄t可以就學校辦學中的具體問題提出指導和建議，以改進學校工作。二是發(fā)現(xiàn)推廣，即通過督導，傳遞信息，交流推廣好的經(jīng)驗，促進研究與解決共同關心的問題。三是評價水平，即通過督導，對全國和地方的教育水準和發(fā)展趨勢進行分析，對學校的辦學水平和教學水平作出評估。四是參與規(guī)劃，即通過督導，直接參與各級教育行政和學校的發(fā)展規(guī)劃過程，或通過反饋信息，給規(guī)劃的制定、修改和調(diào)整提供依據(jù)，間接參與規(guī)劃過程。[3]

新中國高校教育督導事業(yè)的發(fā)展

隨著高等教育教學建設和發(fā)展不斷深化，我國借鑒國際經(jīng)驗，于20世紀90年代開始逐漸建立起高校教學督導制度。1995年，頒布的《中華人民共和國教育法》第二章第二十四條規(guī)定：“國家實行教育督導制度和學校及其他教育機構教育評估制度?！彪m然教育督導制度一開始是一種針對基礎教育管理工作的行政管理和監(jiān)督機制，但所蘊含的管理理念、模式和運作機制，對高校也產(chǎn)生了廣泛影響。1999年，教育部印發(fā)了《關于加強教育督導和評估工作的意見》。進入21世紀后，我國高等教育發(fā)展進入新的歷史階段，高校教師退休高潮與生源擴招開始同步出現(xiàn)，高校督導工作的重要性進一步凸顯。2001年，教育部頒布了《關于加強高校本科教學工作提高教學質(zhì)量的若干意見》。此后，北京大學、中國人民大學等高校紛紛開始建立教學督導制度，以教學調(diào)研、教學顧問和聽課指導等多種方式加強教學管理，部分高校還進一步建立了院系一級的督導制度。[4]

而在國家教育工作體制層面，為貫徹落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，進一步健全我國教育督導體制，國務院于2012年決定成立國務院教育督導委員會。根據(jù)國務院教育督導委員會辦公室官方網(wǎng)站信息，該機構2016年涉及高校教育督導的主要工作內(nèi)容包括：

一是開展高等職業(yè)院校評估。印發(fā)《高等職業(yè)院校適應社會需求能力評估暫行辦法》，開展高等職業(yè)院校適應社會需求能力評估。制定《高等職業(yè)院校專業(yè)評估試點方案》，開展高等職業(yè)院校專業(yè)評估試點。

二是開展普通高校本科質(zhì)量評估。繼續(xù)開展新建本科院校教學工作合格評估。指導各?。▍^(qū)、市）開展地方普通高校審核評估。制定普通高校專業(yè)評估方案，開展專業(yè)評估試點。制定普通本科院校轉型評估方案，開展普通本科院校轉型評估試點。編制《2014—2015學年全國本科教學質(zhì)量分析報告》。督查普通高校本科教學質(zhì)量報告發(fā)布情況。

三是做好研究生教育質(zhì)量保障工作。組織開展博士、碩士學位論文抽檢，編制《2015年全國博士、碩士學位論文質(zhì)量發(fā)展報告》。建設全國博士、碩士學位論文資源庫。督查學位授予單位的學位論文造假行為處理工作。

可以說，我國的高校教育督導工作已經(jīng)初具規(guī)模，成效也日益凸顯，但是同時也面臨許多發(fā)展中的問題。下面以北京為例進行說明。

北京高校教育督導工作的發(fā)展、問題和對策

1.北京高校教育督導工作的發(fā)展歷程

現(xiàn)行《北京市教育督導規(guī)定》（1999年）第一章第二條規(guī)定：“教育督導是政府依法對本轄區(qū)內(nèi)的教育工作進行監(jiān)督、檢查、評估、指導。教育督導的范圍是本市行政區(qū)域內(nèi)的中等以下各級各類教育及其有關工作。教育督導的對象包括：下級人民政府及其教育行政部門；本級人民政府的有關部門；中等及中等以下各級各類學校。”因此督導對象只包括“中等及中等以下各級各類學?！?。所以，作為一項整體工作，政府層面的高校教育督導工作長期以來并未正式開展起來。

近年來，由于一些地方民辦高校違規(guī)操作，導致我國民辦高校群體性事件明顯增多。特別是2006年，個別民辦高校相繼發(fā)生因?qū)W籍、學歷、收費等問題而導致的學生群體性事件，引起了社會各界的廣泛關注。2007年6月，北京市教委和人民政府教育督導室聯(lián)合下發(fā)了《關于對高等職業(yè)院校和民辦高校開展專項督導的通知》，隨后針對高等職業(yè)院校和民辦高校發(fā)展過程中突發(fā)問題的關鍵環(huán)節(jié)和重要方面，開展了系列專項督導工作。[5]此后，北京市政府教育督導室對于高職院校和民辦高校的督導工作一直在堅持開展。通過專項督導不僅推動民辦高校努力改進薄弱環(huán)節(jié)和不足之處，而且逐步形成監(jiān)控高職學校和民辦高校辦學行為的長效機制，同時也為高校教育督導工作向公立高校延伸積累了有益經(jīng)驗。

2015年，北京市政府教育督導室順應北京教育發(fā)展的形勢，進行了大規(guī)模機構改革，職責范圍也隨之擴大。根據(jù)2015年底新公布的“督導職責”，督導室“負責全市各級各類教育發(fā)展狀況和質(zhì)量的監(jiān)測以及各級各類學校辦學狀況和教育教學水平的督導評估?！备咝＝逃綄б查_始被正式納入北京市政府教育督導的工作范疇。

2.北京高校教育督導工作的問題和對策

一是高等教育督導工作制度建設。1995年3月，第八屆全國人大第三次會議審議通過的《中華人民共和國教育法》第二十四條規(guī)定：“國家實行教育督導制度和學校及其他教育機構教育評估制度?！?《教育督導條例》（2012年）第一章第二條：對法律、法規(guī)規(guī)定范圍的各級各類教育實施教育督導，適用本條例。這兩部法規(guī)都實際上把高等教育也納入了教育督導的工作范圍。但是具體到北京的情況，上文已經(jīng)提過，現(xiàn)行《北京市教育督導規(guī)定》（1999年）第一章第二條規(guī)定：“教育督導的范圍是本市行政區(qū)域內(nèi)的中等以下各級各類教育及其有關工作?！边@明確把“高等教育”排除在教育督導的工作范圍。但最新公布的北京市人民政府教育督導室工作職責中又包括了高校教育督導。地方性規(guī)定相對于實際工作的滯后，不利于北京高校教育督導工作的深入開展。建議盡快出臺教育督導條例，明確首都高校作為教育督導的工作對象，并制定一系列高校督導實施細則和補充規(guī)定，作為高校教育督導的工作指南。

二是高校教學督導機制建設。高校自身的教學督導機構是高校教育督導工作體制的重要組成部分。目前，高校自身的教學督導體系存在幾種不同的模式。首先，依附教務處的模式，其職能是配合教務處工作，經(jīng)費由教務處提供，如北京大學在教務部下設教育教學評估辦公室。這種模式是目前比較常見的模式。其次，相對獨立的督導、咨詢模式，即督導委員會直接對校長負責，或直屬學校領導。最后，職能處室式，即單獨成立處級教學研究評估常設機構。經(jīng)費由學校全額撥款，有人事編制。現(xiàn)存的三種模式各有利弊，如何兼收并蓄、揚長避短，探討出科學、合理的評估督導模式，對提高高校教學管理和教學質(zhì)量具有重要的意義。

從高校教育督導體制建設的層面來講，一方面，要建立合理的教育督導體制。高校的教育督導組應在學校領導下，獨立開展工作，保障“督學”工作真正落到實處。另一方面，要構建靈活的教育督導體制?？梢钥紤]根據(jù)專業(yè)、年齡、職務等因素，將各高校教育督導人員統(tǒng)一組織起來，分門別類，組織市級教育督導隊伍到高校開展教育督導活動，實現(xiàn)各高校之間的相互督導，促進高校教育教學工作的交流，推動首都高校教育水平的提高。

3.教育督導隊伍建設

目前，無論是在北京市政府教育督導室組織的市級教育督導隊伍還是在高校自身教育督導隊伍中，其人員主要是已退休的老領導、老專家、老學者，加之一些在職的中青年教師。退休教師有豐富的教學經(jīng)驗，時間也比較充裕，對于保證聽課次數(shù)、擴大督導范圍、指導青年教師都是非常有利的。但是，由于退休專家長期脫離教育一線，在教育教學觀念和督導方式上與年輕教師存在顯著差異，有時也會引起一些教師的反感。所以，督導人員隊伍中，退休人員和在職人員的比例如何確定，早已成為教育督導隊伍建設的一大問題。建議高校教育督導隊伍要積極吸收高校的中青年教育工作者。這樣不僅能為整個督導隊伍注入新鮮血液，提升整個隊伍的活力，而且也可以通過老同志帶新同志，推動共同發(fā)展進步，促進整個隊伍素質(zhì)的提高。同時，還要加強高校督導隊伍的崗前培訓和學習交流，針對工作的重點環(huán)節(jié)和薄弱環(huán)節(jié)，逐漸形成高效多元的高校教育督導工作培訓體系。

4.教育教學評估結果處理與利用

目前的高校自身的教育督導評估基本上是獎罰性的，評估的結果往往與教師的崗位聘任、職稱晉升、教學評估聯(lián)系在一起。對評估結果如何處理，直接關系到督導評估的效果。在評估結果的處理方式上，一般分為公開反饋式、保密反饋式和分級保密反饋式。例如：清華大學采取的是分級保密反饋式。學校建立了教學評估網(wǎng)上三級查詢系統(tǒng)。校級領導為一級，可隨時在網(wǎng)上查詢?nèi)Ｋ袇⒃u教師和所有院系的評估結果；院系領導為“二級”，可隨時在網(wǎng)上查詢本系所有參評教師和院系的評估結果；教師個人為“三級”，只要輸入本人的工作證號和密碼，就可以隨時在網(wǎng)上查詢到本人的評估信息。[6]但是，在北京市級層面，從前期對于市屬高職院校的教育督導工作情況來看，教育教學評估結果的處理與利用目前還處于探索階段，主要作用是給被督導院校提意見和建議，還不具備強制力，對高校的影響力十分有限。建議在既有的工作基礎上，加強高校教育教學評估結果處理與利用。一方面，要通過提升教育督導工作水平，加強高校教育教學評估結果的權威性，深化高校對于教育督導工作的認識，加大對于教育教學工作的投入力度；另一方面，要通過媒體，適當?shù)南蛏鐣姲l(fā)布一些高校教育教學評估結果，在社會層面提升高校教育督導工作的影響力，同時向高校傳遞工作壓力，從而不斷提升高校的教育教學水平。

總之，就北京高校教育督導現(xiàn)狀看，無論是督導體制，還是督導內(nèi)容、督導方法、評價標準、評價結果，都存在很多亟待研究和解決的問題。只有研究、解決好這些問題，才能使高校督導工作切實起到保障高校的教育教學質(zhì)量的作用，有效促進首都高等教育的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

[1]劉翰德. 建立科學的教學督導制度是提高高教質(zhì)量的保障[J].黑龍江高教研究， 2008（12）.

[2]錢一呈.外國教育督導與評價制度研究[M].北京：中央廣播電視大學出版社， 2006.

[3]楊天平.英法日美四國教育督導的比較[J].比較教育研究， 1995（4）.

[4]宋文紅. 中國高校督導制度探究[J].新疆師范大學學報（哲學社會科學版）， 2013（6）.

[5]方銘琳，張輝.我國民辦高校督導和評估政策調(diào)研報告[J].浙江樹人大學學報（人文社會科學版）， 2008（2）.

[6]劉大軍. 普通高校督導工作相關問題的探討[J].黑龍江教育學院學報， 2004（6）.

（作者單位：北京大學地球與空間科學學院）

[責任編輯：翟 迪]