趙 紅/江蘇省農(nóng)業(yè)委員會

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效研究

趙 紅/江蘇省農(nóng)業(yè)委員會

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理自1988年開始實施以來, 建成了一大批高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)、節(jié)水、高效農(nóng)田，使農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件有了顯著改善，抗御自然災(zāi)害的能力有了明顯增強，對提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保證國家糧食安全，推進農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)綜合效益，起到了積極的作用。建立科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目和資金管理績效評價體系，全面考核農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理資金和項目管理的質(zhì)量，真實反映經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益，是提高財政支農(nóng)資金使用效益，合理確定農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理資金投向的客觀要求，也是財政專項資金管理改革的發(fā)展方向。

一、開展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評價的必要性

開展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評價是預(yù)算績效管理改革的要求。近年來，財政部大力推進預(yù)算績效管理，積極建立“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理新機制。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理資金是財政預(yù)算資金的重要組成部分，也必須按照預(yù)算績效管理改革的要求建立專項資金績效評價體系，進一步加強對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理資金的監(jiān)控。

（一）開展績效評價是加強土地治理資金管理的重要手段

建立農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評價機制，有利于科學(xué)確定投入規(guī)模、明確各主體職權(quán)責利。實行績效評價，可以改變由于項目目標不具體、目標與經(jīng)費關(guān)系不明確的狀況。以實現(xiàn)既定績效為目標，確立科學(xué)合理的投資規(guī)模、投資標準；明確各投資主體的職責、權(quán)力和利益，合理界定和匹配績效目標與各主體投資配比關(guān)系；及時發(fā)現(xiàn)項目管理等方面存在的問題，制定相應(yīng)的改進措施，進一步提高項目管理水平，提高管理效率；通過對實際績效進行考核，推動各行為主體各負其責，為進一步優(yōu)化土地治理資金管理和分配方案提供科學(xué)依據(jù)。

（二）開展績效評價是提高土地治理資金效益的主要途徑

近年來，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目實施高標準農(nóng)田建設(shè)取得成效明顯，但少數(shù)地區(qū)在項目實施中仍存在工作不夠深入，與地方實際需求及群眾要求脫節(jié)，工程質(zhì)量不高，水利設(shè)施沒有充分發(fā)揮作用等情況，導(dǎo)致群眾有意見，項目建設(shè)沒有達到應(yīng)有的績效。如少數(shù)工程規(guī)劃、設(shè)計對周邊環(huán)境考慮不周，造成項目績效發(fā)揮有限。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組沒有協(xié)調(diào)組間的用水矛盾，造成個別電灌站、防滲渠閑置或部分農(nóng)田用不上水，老百姓意見比較大。還有的項目建設(shè)內(nèi)容政策有規(guī)定但農(nóng)民不理解，造成人為損壞。開展績效評價是保障農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目運行質(zhì)量和提高資金使用效益的需要，有利于跟蹤并及時反饋土地治理項目建設(shè)和資金使用情況，強化預(yù)算執(zhí)行，實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理資金全過程監(jiān)控，確保土地治理資金的安全使用，提高資金的配置效率和使用效益。能夠促使項目執(zhí)行日常監(jiān)督管理工作的制度化、常態(tài)化，確保土地治理資金安全規(guī)范有效使用。

（三）開展績效評價提高農(nóng)民收益的重要措施

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理的最終目標就是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。實現(xiàn)這一目標，除了嚴格執(zhí)行項目計劃、規(guī)范資金使用外，還必須轉(zhuǎn)變土地治理理念，切實提高農(nóng)民參與的積極性，只有把農(nóng)民和政府兩方面的積極性結(jié)合起來，才能真正達到提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、提高農(nóng)民收入的目的。建立績效評價機制，可以引導(dǎo)農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評價，有利于提高科學(xué)決策水平和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金支出效益，擴大農(nóng)民群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，提高他們的主人翁意識和行使民主權(quán)利的自覺性，使農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目更好地體現(xiàn)社會性和服務(wù)性，成為堅持以民為本、落實科學(xué)發(fā)展的重要渠道。

二、開展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評價主要原則

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目是國家扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的一項重要舉措，它由國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室負責總體計劃和項目的決策，省級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門負責制定本省的項目計劃并組織指導(dǎo)項目的實施，縣級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門具體管理和實施。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目具有一次性、多樣性、遠期性的特征。同時農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目具有要求農(nóng)民參與、直接與農(nóng)民利益相關(guān)的特征。開展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評價，要從其自身特征出發(fā)，研究評價目標，設(shè)計評價原則。

（一）績效評價要以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為目標

開展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理的主要目的是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，績效評價工作比較復(fù)雜，會涉及到較多的技術(shù)指標和管理指標，但要以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為最重要的評價指標。在考評中既要考慮近期效益，也要考慮遠期效益，既要考慮直接效益也要考慮到間接效益、示范效益和輻射效益等。

（二）績效評價要以基層干部和農(nóng)民為主要因素

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理主要目標是改善中低產(chǎn)田的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，不同于其它財政投資的基本建設(shè)項目，其投資的內(nèi)容大多是一些小型農(nóng)田水利工程、機耕路、土壤改良、農(nóng)技推廣等，項目數(shù)量多，區(qū)域分散，單位面積投資不高，績效評價難度較大。但項目實施往往與千萬農(nóng)民的切身利益相關(guān)，項目的結(jié)果也是他們看得見摸得著的，因此，這類項目的績效評價應(yīng)將基層干部和農(nóng)民群眾的意見作為重要的績效指標。

（三）績效評價要堅持合理成本原則

績效評價無疑需要搜集大量的信息和數(shù)據(jù)，在此項工作中一定要堅持可行與節(jié)約的原則，在指標設(shè)計中不能過于理想化，避免使用那些搜集信息成本過高的指標和過于繁瑣的指標。如果因績效評價而使項目成本大大增加，這本身就違背績效評價的初衷。

三、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評價的思路設(shè)計

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評價就是根據(jù)投入產(chǎn)出的原理，借助一定的分析和考核工具、指標群，按照項目績效的內(nèi)在規(guī)律，對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目實施的行為過程及結(jié)果進行科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評判的過程。

（一）農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評價的體系設(shè)計

建立農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評價體系，就是把現(xiàn)代市場經(jīng)濟的管理理念融入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目管理中，從注重資金投入的管理轉(zhuǎn)向注重對資金支出效果的管理。樹立以結(jié)果為導(dǎo)向的管理理念和管理方式，保障農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目目標的實現(xiàn)。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評價體系，不僅是對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理資金支出使用情況進行評價和監(jiān)督，更重要的是考核政府支持和保護農(nóng)業(yè)的政策效應(yīng)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理職能的實現(xiàn)程度。

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評價體系主要包括三個方面的內(nèi)容：項目實施、資金財務(wù)管理、項目效益。項目實施評價包括：立項的合規(guī)性和科學(xué)性、項目實施管理情況、項目任務(wù)完成情況、工程質(zhì)量、項目驗收等；資金財務(wù)管理評價包括：資金落實情況、資金使用情況、會計核算情況、財務(wù)制度執(zhí)行情況和財務(wù)監(jiān)督檢查情況；項目效益評價包括：項目建成后的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。

（二）農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評價的對象和組織實施

績效評價的對象既包括農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目，也包括對項目進行管理的各級農(nóng)業(yè)開發(fā)辦事機構(gòu)。

績效自評價可由各級農(nóng)業(yè)開發(fā)辦事機構(gòu)組成專門小組，人員中一定要有第三方代表參與，不能完全由農(nóng)發(fā)辦事機構(gòu)或項目單位自我評價。第三方代表包括項目區(qū)的農(nóng)民代表、有關(guān)專家、工程技術(shù)人員、獨立的中介機構(gòu)等。評價結(jié)果要有客觀的數(shù)據(jù)、資料作為證據(jù)，如果農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦事機構(gòu)所采集的數(shù)據(jù)，與統(tǒng)計機構(gòu)的同口徑數(shù)據(jù)有出入，數(shù)據(jù)應(yīng)采用統(tǒng)計數(shù)據(jù)。財政績效評價由財政部門組織，可由財政部門直接評價，也可由財政部門委托第三方獨立實施。

績效評價程序一般分為計劃準備、方案設(shè)計、組織實施、評價分析、提交報告五個階段。評價組或中介機構(gòu)在項目評價工作結(jié)束后，應(yīng)提交項目績效評價報告，并針對評價中發(fā)現(xiàn)的問題，提出改進績效的意見和建議。

（三）績效評價的方法

吸收各國在政府績效評價中的經(jīng)驗，可以歸納為以下幾種方法：

成本效益分析法。這是企業(yè)常用的方法，即將項目的總成本與總效益進行對比分析的一種方法，適用于成本和收益能夠準確計量的項目。

最低成本法。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目既有經(jīng)濟效益又有社會效益，有些效益很難用資金衡量，這種情況可以將項目分解，與其他單位相同的行為進行比較，看是否達到了最低成本，如原材料的采購、特定工程量的完成等。

目標結(jié)果比較法。即將項目立項時在可行性研究報告和項目建議書中提出的目標和項目的實際結(jié)果進行比較。這種方法既可以檢驗項目結(jié)果，又有利于減少重復(fù)建設(shè)和盲目立項。

公眾評價法。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的最終受益者是農(nóng)民，對項目的績效他們最有發(fā)言權(quán)，可以采用問卷調(diào)查的方式由公眾參與評價。問卷必須由獨立的中介機構(gòu)設(shè)計，以避免問題的傾向性和誘導(dǎo)性。這是國際上開展政府績效考評中普遍使用的方法，具有民主性和公開性的特點，很多難以量化的績效指標都可以用群眾的滿意度來表示。

四、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評價結(jié)果的應(yīng)用

各級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門和項目單位應(yīng)根據(jù)項目績效評價結(jié)果及相關(guān)信息反饋，及時總結(jié)項目管理經(jīng)驗，完善項目管理辦法，提高項目管理水平和資金使用效益。財政部門應(yīng)協(xié)同農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門，在建立項目資料庫和以后的項目立項中，將績效評價結(jié)果作為重要的參考指標，改進投資項目預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)及資金撥付工作?！?/p>