李博+謝斌

摘 要： 政府系統(tǒng)是整個(gè)社會(huì)的子系統(tǒng)，社會(huì)環(huán)境是政府管理系統(tǒng)運(yùn)作的基本約束前提，隨著政府所處的社會(huì)環(huán)境的變遷，政府管理就必須對(duì)自身進(jìn)行變革，進(jìn)行管理創(chuàng)新以適應(yīng)變化的社會(huì)環(huán)境。因而，轉(zhuǎn)型社會(huì)中，政府的管理創(chuàng)新一直是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。政府是一個(gè)投入產(chǎn)出系統(tǒng)，政府管理創(chuàng)新的本質(zhì)就是政府這一投入產(chǎn)出系統(tǒng)生產(chǎn)函數(shù)的變動(dòng)，根據(jù)影響政府系統(tǒng)的主要變量提出政府管理創(chuàng)新有兩大基本類(lèi)型和五條主要路徑，這一政府管理創(chuàng)新的路徑模型，為我們把握和理解政府管理創(chuàng)新行為的本質(zhì)及其路徑提供了一個(gè)新的理論分析工具。

關(guān)鍵詞： 政府管理； 路徑； 創(chuàng)新； 管理模式

中圖分類(lèi)號(hào)： D625 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.01.010

文章編號(hào)： 1673-9973（2017）01-0056-04

在大量的文章中，人們的研究主要集中在政府為什么創(chuàng)新（why）、政府的哪個(gè)層級(jí)的哪個(gè)部門(mén)在創(chuàng)新（who）、怎么創(chuàng)新（how）、什么時(shí)期在創(chuàng)新（when）及其創(chuàng)新的績(jī)效怎樣（Performance）等具體問(wèn)題。然而關(guān)于管理創(chuàng)新的本質(zhì)是什么，路徑、模式是什么等理論問(wèn)題的回答還比較缺乏。因而，筆者以系統(tǒng)論為理論分析工具，對(duì)政府管理創(chuàng)新的本質(zhì)、影響因素，以及政府管理創(chuàng)新的基本類(lèi)型與路徑等問(wèn)題作以理論上的回答。

一、政府是一個(gè)與環(huán)境變化相適應(yīng)的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)

依據(jù)里格斯行政生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)，沒(méi)有一種生命有機(jī)體是可以孤立存在的，任何一種有機(jī)體都必須依賴(lài)其所存在于其中的環(huán)境，與周?chē)h(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量、信息的交換是其生存與發(fā)展的前提，政府系統(tǒng)也是如此，政府是社會(huì)的一個(gè)子系統(tǒng)，它產(chǎn)生于社會(huì)、服務(wù)于社會(huì)，政府系統(tǒng)展開(kāi)活動(dòng)的目的及其展開(kāi)活動(dòng)的客觀依據(jù)與前提條件都來(lái)源于其所存在的社會(huì)環(huán)境，對(duì)政府系統(tǒng)而言，只有隨著社會(huì)環(huán)境的發(fā)展變化而發(fā)展變化時(shí)，才能實(shí)現(xiàn)二者間的協(xié)調(diào)，政府系統(tǒng)才能不脫離其所在環(huán)境基礎(chǔ)而實(shí)現(xiàn)有效、良性運(yùn)行。因此，政府系統(tǒng)不是固定不變的，隨著人類(lèi)社會(huì)環(huán)境的變遷，它是始終處在動(dòng)態(tài)演變過(guò)程中。范登伯格提出平衡理論（Theory of Equilibrium）對(duì)此進(jìn)行了解釋。他認(rèn)為對(duì)于一個(gè)具體的政府系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，其所處社會(huì)環(huán)境是不斷變化的，這種變化對(duì)政府系統(tǒng)自身及其運(yùn)行必然產(chǎn)生擾亂。他將這種擾亂稱(chēng)之為壓力。認(rèn)為“當(dāng)政府系統(tǒng)遇到壓力后，就會(huì)在內(nèi)部產(chǎn)生不良功能，從而失去平衡。系統(tǒng)要實(shí)現(xiàn)有機(jī)的平衡，其內(nèi)部就需要改變，從而主動(dòng)適應(yīng)外部環(huán)境的變化?！盵1]因而，政府系統(tǒng)不是一成不變的，而是這樣一個(gè)與環(huán)境變化相適應(yīng)的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。

要適應(yīng)社會(huì)環(huán)境要求的種種變化，政府就必須進(jìn)行自我變革，即對(duì)自我組成要素、結(jié)構(gòu)要素、運(yùn)作流程等進(jìn)行調(diào)整，通過(guò)這種自我更新，其目的在于達(dá)到三個(gè)參數(shù)的優(yōu)化，其一是對(duì)政府作用邊界的調(diào)整，政府的作用范圍是大還是小，是有限政府還是無(wú)限政府，應(yīng)根據(jù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r決定，這樣確立政府與社會(huì)的合理邊界，使政府的作用與社會(huì)的發(fā)展要求相適應(yīng)。其二是政府的產(chǎn)出效益（Effectiveness）的優(yōu)化，即使政府提供切合于社會(huì)的需要的服務(wù)類(lèi)型，政府既不缺位也不越位，恰當(dāng)?shù)貜浹a(bǔ)社會(huì)的缺失，發(fā)揮出推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的最大效益。其三是政府生產(chǎn)效率（Efficiency）的提升，即能把投入以最快速度，最大限度地轉(zhuǎn)化為對(duì)社會(huì)的服務(wù)。這一優(yōu)化的過(guò)程是政府不斷地對(duì)自身組成要素的揚(yáng)棄和重新組合，表現(xiàn)為政府運(yùn)行體制與機(jī)制的不斷完善、職能的合理配置以及政府管理手段科學(xué)化程度的不斷提升等。沒(méi)有這一自我否定的動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程，政府系統(tǒng)就難以高效地完成好管理社會(huì)與服務(wù)于社會(huì)的使命，也不能實(shí)現(xiàn)自身隨著社會(huì)的變化而不斷地成長(zhǎng)與發(fā)展。

二、政府管理創(chuàng)新是政府系統(tǒng)生產(chǎn)函數(shù)的變動(dòng)與優(yōu)化

任何社會(huì)組織都是一個(gè)功能系統(tǒng)，其意義就在于形成特定的功能作用于社會(huì)。組織首先有聚集功能，即把分散的人、財(cái)、物等因素，按一定的關(guān)系組合或聚集在一起，集中于統(tǒng)一目的上。其次，它可以將這些資源按照一定的工序，進(jìn)行 “制作”、“加工”、“化合”，轉(zhuǎn)化為新的功能和能量，從而成為社會(huì)所需要的新物品或服務(wù)。最后，經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)換功能生成的新的功能和能量，通過(guò)一定的渠道釋放出去，以滿足社會(huì)需要，實(shí)現(xiàn)組織存在的價(jià)值與合理性。組織就是這樣一個(gè)投入產(chǎn)出系統(tǒng)。美籍奧地利經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·熊彼1921年針對(duì)經(jīng)濟(jì)組織提出“創(chuàng)新”的觀念，認(rèn)為“創(chuàng)新”就是組織這一投入產(chǎn)出系統(tǒng)的“生產(chǎn)函數(shù)的變動(dòng)”[2]即在生產(chǎn)中引入新的生產(chǎn)要素、條件、方法或者對(duì)舊有的生產(chǎn)要素、生產(chǎn)條件進(jìn)行“新組合”，形成一種新的“生產(chǎn)函數(shù)”，從而使組織的運(yùn)作模式、體系發(fā)生變遷的行為。后來(lái)，彼得·德魯克將創(chuàng)新的概念進(jìn)行了推廣和拓展，他認(rèn)為創(chuàng)新是賦予資源一種新的能力，使之成為創(chuàng)造新價(jià)值與財(cái)富的活動(dòng)，這一觀念在社會(huì)管理領(lǐng)域得到廣泛的應(yīng)用。

政府系統(tǒng)是一個(gè)以公共產(chǎn)品產(chǎn)出為目的的社會(huì)組織。因而，政府管理創(chuàng)新也就是政府系統(tǒng)生產(chǎn)函數(shù)的優(yōu)化、變動(dòng)。在政府進(jìn)行公共產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程中，第一是政府的理念子系統(tǒng)，主要指政府的管理理念和政府的職能使命定位，它對(duì)政府整個(gè)系統(tǒng)具有統(tǒng)帥作用，是組織發(fā)展的定位系統(tǒng)，它決定了政府在社會(huì)中的作用性質(zhì)，決定著組織的結(jié)構(gòu)、運(yùn)行和產(chǎn)出。第二是投入系統(tǒng)，即我們?yōu)榱耸拐\(yùn)行，投入到政府部門(mén)中的人力、物力和財(cái)力等。第三是運(yùn)行子系統(tǒng)，是指政府的管理運(yùn)作過(guò)程，政府組織通過(guò)一定的管理流程、方法、技術(shù)把投入轉(zhuǎn)化為社會(huì)所需要的產(chǎn)出。第四是績(jī)效系統(tǒng)，即政府的產(chǎn)出。它是組織期望的結(jié)果，是政府為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)而展現(xiàn)在不同層面上的有效輸出。表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益等，核心是社會(huì)中利益相關(guān)者的滿意。根據(jù)以上的分析我們可以畫(huà)出政府系統(tǒng)運(yùn)作圖：

從上圖中我們可以看到制約政府也是一個(gè)投入產(chǎn)出系統(tǒng)的因素，主要有三大類(lèi)，第一類(lèi)是政府系統(tǒng)從社會(huì)環(huán)境中得到的人、財(cái)、物等資源的投入，它形成了政府系統(tǒng)在運(yùn)作中的資源限制；第二類(lèi)是政府自身對(duì)于自己在社會(huì)中的定位，主要是職能定位及其基本的管理理念，這一因素決定著社會(huì)投入政府的資源向那里轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)換成什么樣的社會(huì)產(chǎn)品；第三類(lèi)是政府在將社會(huì)投入的資源轉(zhuǎn)換為服務(wù)與產(chǎn)品過(guò)程中所采用的組織方法、流程及其所使用的技術(shù)等因素。第一類(lèi)因素主要取決于社會(huì)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)與政治因素，我們可以認(rèn)為它在一定的時(shí)期是個(gè)常量，用f表示。第二類(lèi)因素，政府的管理理念與職能定位，我們分別用字母I和Fu來(lái)表示，這二者受著政治文化與社會(huì)價(jià)值選擇的強(qiáng)烈影響，決定著整個(gè)政府管理系統(tǒng)的指向，規(guī)定著政府對(duì)自身與社會(huì)關(guān)系的定位以及政府對(duì)社會(huì)的作用范圍，決定了政府所生產(chǎn)的公共產(chǎn)品的類(lèi)型與種類(lèi)，這些與政府的產(chǎn)出效益密切相關(guān)。第三類(lèi)因素，政府運(yùn)作的方法、流程與技術(shù)，我們分別用字母M、Pr 、T來(lái)表示，它們影響著政府投入產(chǎn)出的轉(zhuǎn)化效率，技術(shù)先進(jìn)、流程合理、方法恰當(dāng)，那么效率就高，否則就會(huì)產(chǎn)生大量的人力、物力等資源的浪費(fèi)，政府運(yùn)作就會(huì)效率低下 。如果我們P用來(lái)表示政府公共產(chǎn)品的產(chǎn)出，那么政府管理產(chǎn)出的函數(shù)可以用下面數(shù)學(xué)模型表示：

P= f（ I、 Fu）（M、Pr、T）

從上面的這個(gè)函數(shù)公式中，我們可以看到，改變這一函數(shù)公式中的f、I、Fu、M、Pr、 T這六個(gè)變量中的一個(gè)、幾個(gè)或全部，就使政府管理的產(chǎn)出函數(shù)發(fā)生改變，從而使政府系統(tǒng)輸入到社會(huì)環(huán)境的產(chǎn)品P發(fā)生質(zhì)或者量方面的改變。

根據(jù)上面的分析，我們可以得出結(jié)論說(shuō)政府管理創(chuàng)新其實(shí)質(zhì)就是引入新的管理理念、管理職能與任務(wù)或引入新的管理工具、管理技術(shù)、管理流程使政府這一投入產(chǎn)出系統(tǒng)的效益與效率發(fā)生改變。

三、管理創(chuàng)新的五條基本路徑與兩種基本類(lèi)型

從上面政府管理產(chǎn)出的函數(shù)模型：P= f（ I、 Fu）（M、Pr、T），我們可以看到政府管理的創(chuàng)新大略有五種基本路徑。首先是f因素的改變，即政府從社會(huì)汲取的人力、物力、財(cái)力等投入因素的改變，這一因素主要取決于一定社會(huì)環(huán)境下的經(jīng)濟(jì)與政治因素，與政府自身運(yùn)行的創(chuàng)新關(guān)系不大，在一定的社會(huì)環(huán)境中我們可以視為常量而不做討論。因而政府管理創(chuàng)新中的第一種創(chuàng)新路徑是改變I因素，即管理理念與管理哲學(xué)層面的政府管理創(chuàng)新，例如，我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)一直討論的從“無(wú)限政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，美國(guó)歷史上的“羅斯福新政”中對(duì)傳統(tǒng)“守夜人政府”向積極有為政府的轉(zhuǎn)變都屬于此類(lèi)政府管理創(chuàng)新。它的核心在于重新看待政府和社會(huì)的關(guān)系，重新定位政府的角色與職能，對(duì)政府的價(jià)值、地位、作用、及其與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系做出重新界定與理解。這種創(chuàng)新往往伴隨著政府理論的變革，是對(duì)政府根本層面的一種變革，我國(guó)近年來(lái)提出的治理理論、服務(wù)型政府建設(shè)理論等都屬于此類(lèi)。第二種，政府管理職能創(chuàng)新路徑，即改變Fu因素。例如，我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)倡導(dǎo)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，一直在討論政府的職能轉(zhuǎn)變，使政府職能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，就屬于此類(lèi)路徑創(chuàng)新，近年來(lái)，為了社會(huì)的穩(wěn)定與和諧，要求政府管理的重心從經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移到社會(huì)建設(shè)中來(lái)，也屬于此類(lèi)政府管理創(chuàng)新。此類(lèi)管理創(chuàng)新的核心在于重新選擇政府做什么或不做什么，政府向社會(huì)提供什么樣的公共產(chǎn)品。第三種，管理工具創(chuàng)新，即改變M因素。其核心在于引入新的管理方法、管理工具改變政府的管理效能與運(yùn)作方式。例如，在行政管理的興起階段，人們將泰勒的科學(xué)管理引入到行政管理領(lǐng)域就是如此，又如，上世紀(jì)70年代興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)，就是把大量私營(yíng)企業(yè)的管理方法引入到政府管理中來(lái)，都屬于此類(lèi)管理創(chuàng)新。第四種，政府工作流程再造，即改變Pr因素。例如，20世紀(jì)90年代，西方國(guó)家相繼將流程再造理論引入公共管理領(lǐng)域，實(shí)施“政府再造”即GPR（Government Process Reengineering），從而引發(fā)的公共管理革命的新浪潮；又如，我國(guó)的近年來(lái)倡導(dǎo)的“大部制”改革也屬于此類(lèi)的管理創(chuàng)新。第五種，技術(shù)創(chuàng)新，即改變T因素，在管理中運(yùn)用新的科學(xué)技術(shù)，特別是信息技術(shù)。從上世紀(jì)以來(lái)，風(fēng)靡整個(gè)世界的電子政務(wù)運(yùn)動(dòng)，以及近年來(lái)的大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府管理中的運(yùn)用，都是這種創(chuàng)新方式的典型代表。

政府組織及其管理運(yùn)作是一個(gè)有機(jī)的投入產(chǎn)出系統(tǒng)，它有著淺層因素與深層因素的區(qū)別。政府的管理理念及其政府職能定位，即函數(shù)關(guān)系式中的I與 Fu因素，屬于影響政府系統(tǒng)的深層次因素，它們決定著整個(gè)管理組織運(yùn)作的目標(biāo)指向，這二者的變化都會(huì)引起整個(gè)政府管理系統(tǒng)在社會(huì)中角色與功能的重新定位。管理工具M(jìn)、運(yùn)作流程Pr、技術(shù)T等這些因素屬于政府組織的淺層因素。這些層面的因素改變，不涉及政府在社會(huì)中的角色、地位、作用的變化，不改變政府與社會(huì)的關(guān)系模式，只是對(duì)使政府組織運(yùn)作效率的改變。

因而，政府管理創(chuàng)新可劃分為有兩種基本類(lèi)型。第一種是政府管理系統(tǒng)的一種整體轉(zhuǎn)型。改變政府的職能與管理理念，重新定位政府管理在社會(huì)系統(tǒng)中的角色與位置，這種管理創(chuàng)新適用于社會(huì)環(huán)境巨變，政府既有角色定位與社會(huì)不相適應(yīng)，難以滿足社會(huì)需要的情況。第二種屬于效率層面上的改進(jìn)。維持政府在社會(huì)中的既定組織角色定位，只是在管理方法、運(yùn)作流程、技術(shù)、組織結(jié)構(gòu)等方面的改變，即“對(duì)傳統(tǒng)管理原則、流程和實(shí)踐的明顯背離，或者對(duì)慣常的組織形式的背離，這種背離極大地改變了管理工作的方法”。[3]這種管理創(chuàng)新，不觸及政府的角色定位，不引起整個(gè)管理模式的變化，只是政府履行職能的某些方式的改進(jìn)，是現(xiàn)行模式下管理效果的提升而已。“近年來(lái)西方的企業(yè)家政府的創(chuàng)新，是一個(gè)不涉及基本觀念、更多的是工具層面與運(yùn)行機(jī)制層面的創(chuàng)新，沒(méi)有政治體制、根本管理理念的變化”[4]，這種創(chuàng)新模式適用于社會(huì)環(huán)境變化不大、政府功能角色基本適當(dāng)?shù)那闆r。當(dāng)然，這兩種模式也不是截然分開(kāi)的，而是密切的聯(lián)系在一體的。

根據(jù)以上分析，下面用表格形式對(duì)政府創(chuàng)新的基本類(lèi)型與具體路徑表示如下：

四、地方政府管理創(chuàng)新路徑與類(lèi)型的實(shí)例分析

以上是從理論上分析了政府創(chuàng)新的本質(zhì)及其創(chuàng)新五條基本路徑與兩種基本模式，以下根據(jù)這一理論對(duì)現(xiàn)實(shí)政府管理創(chuàng)新實(shí)踐的典型實(shí)例作以分析。

案例1：“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”打造廉潔高效服務(wù)型政府。[5

浙江省將“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”理念滲透到公共管理、公共服務(wù)和公共政策等各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)踐，一個(gè)足不出戶、“移動(dòng)”辦事、24小時(shí)“不打烊”的浙江網(wǎng)上服務(wù)型政府正成為現(xiàn)實(shí)。

“互聯(lián)網(wǎng)+公共管理”一網(wǎng)收盡政府權(quán)力。黨的十八大以來(lái)，浙江在全國(guó)率先啟動(dòng)、大力推進(jìn)以“四張清單一張網(wǎng)”為重點(diǎn)的政府自身改革，打造審批事項(xiàng)最少、辦事效率最高、投資環(huán)境最優(yōu)的省份。“建設(shè)‘四張清單一張網(wǎng)，是處理政府和市場(chǎng)關(guān)系的一個(gè)切入口。要建立健全動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，用這根杠桿撬動(dòng)政府自身改革?！痹谌珖?guó)首個(gè)實(shí)現(xiàn)省市縣一體化建設(shè)與管理，集行政審批、便民服務(wù)、政務(wù)公開(kāi)、效能監(jiān)察、互動(dòng)交流等功能于一體，省市縣統(tǒng)一架構(gòu)、三級(jí)聯(lián)動(dòng)的網(wǎng)上公共服務(wù)平臺(tái)正式上線。

“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”打通服務(wù)“最后一納米”浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)“數(shù)據(jù)開(kāi)放”專(zhuān)題網(wǎng)站正式上線，這是浙江省級(jí)單位首次面向社會(huì)公眾集中、免費(fèi)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)資源，也是國(guó)家《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》發(fā)布后，全國(guó)各省份中第一個(gè)推出的政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)。推出政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)，是浙江提升“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”的創(chuàng)新之舉。

“互聯(lián)網(wǎng)+公共政策”公眾參與社會(huì)共治。浙江始終堅(jiān)持以“互聯(lián)網(wǎng)+”打造政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，因地、因時(shí)制宜創(chuàng)設(shè)多種載體，為引導(dǎo)公眾參與，推進(jìn)科學(xué)治理、現(xiàn)代治理帶來(lái)了源頭活水。最近發(fā)布的《政府網(wǎng)絡(luò)透明度評(píng)估報(bào)告（2014—2015）》顯示，浙江位列省、市、自治區(qū)政府網(wǎng)絡(luò)透明度評(píng)估排行榜前茅。

案例2：珠海：提升社會(huì)治理創(chuàng)新，爭(zhēng)創(chuàng)社會(huì)建設(shè)典范。[6]

按照中央和省的決策部署，珠海市開(kāi)展社會(huì)管理綜合改革試點(diǎn)，其做法主要有三：首先，政府簡(jiǎn)政放權(quán)。改變政府在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下包攬所有社會(huì)事務(wù)的傳統(tǒng)治理模式，按照與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的“大社會(huì)”、“好社會(huì)”，與 “小政府”、“強(qiáng)政府”的社會(huì)與政府的關(guān)系模式全面推進(jìn)，推動(dòng)政府逐步向社會(huì)“放權(quán)”，把該由政府負(fù)責(zé)的工作切實(shí)做好，把不該由政府負(fù)責(zé)的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移到社會(huì)和市場(chǎng)上去。其二，扶持社會(huì)組織發(fā)展，珠海注重給社會(huì)組織“讓空間、給資源”。大力培育行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)福利、公益慈善等社會(huì)組織，充分發(fā)揮工青婦等人民團(tuán)體對(duì)相關(guān)社會(huì)組織的“聚攏效應(yīng)”，積極創(chuàng)建樞紐型社會(huì)組織。其三，推動(dòng)基層民主自治，推行行政管理事項(xiàng)在社區(qū)與村的準(zhǔn)入制度，凡不屬社區(qū)、村職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)，或者專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的工作，政府不得強(qiáng)加于村、社區(qū)。使村“從協(xié)助政府開(kāi)展工作，變成凡事以居委會(huì)為主體了”。該試點(diǎn)的目的在于理順政社關(guān)系、為城鄉(xiāng)社區(qū)居民自治、探索諸多樣本經(jīng)驗(yàn)，形成“社會(huì)和諧要形成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的治理模式”。

以上是兩個(gè)政府管理創(chuàng)新的案例。根據(jù)上文的理論分析，政府管理創(chuàng)新是政府系統(tǒng)生產(chǎn)函數(shù)的變動(dòng)與優(yōu)化，而要達(dá)到這一目的，是對(duì)政府生產(chǎn)系統(tǒng)中的理念子系統(tǒng)、投入子系統(tǒng)、運(yùn)作子系統(tǒng)的部分要素進(jìn)行調(diào)整、變革，從而改變政府系統(tǒng)的產(chǎn)出。在投入相對(duì)不變的情況下，主要有可通過(guò)五條路徑來(lái)改變政府的投入產(chǎn)出的生產(chǎn)函數(shù)系統(tǒng)。案例1浙江的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”打造廉潔高效服務(wù)型政府。這一管理創(chuàng)新實(shí)踐主要在于將“互聯(lián)網(wǎng)”這一新技術(shù)引入政府管理中，通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)”技術(shù)的運(yùn)用變革已有的公共管理、公共服務(wù)、公共政策等的公共產(chǎn)品的提供方式，極大地提升政府的運(yùn)作效率。這一創(chuàng)新主要是對(duì)政府具體運(yùn)作方式的創(chuàng)新，不涉及在社會(huì)中政府角色與職能定位的改變，它是通過(guò)改變政府系統(tǒng)產(chǎn)出函數(shù)中的技術(shù)T因素，流程Pr等因素，對(duì)組織運(yùn)作結(jié)構(gòu)與流程的變革、優(yōu)化，達(dá)到行政效率的提升，這種創(chuàng)新適用于社會(huì)環(huán)境變化不大、政府原定位與職能基本適應(yīng)社會(huì)環(huán)境要求的情景。案例2珠海提升社會(huì)治理創(chuàng)新。這一創(chuàng)新主要不是對(duì)影響政府效率的具體運(yùn)作、流程方式、管理工具等因素的改變，而是通過(guò)“政府簡(jiǎn)政放權(quán)”、“扶持社會(huì)組織發(fā)展”、“推動(dòng)基層民主自治”等方法重新定位政府與社會(huì)的關(guān)系，縮小政府的邊界范圍，重構(gòu)政府的職能，將政府的原有某些職能轉(zhuǎn)移給崛起的社會(huì)組織，構(gòu)建“小政府大社會(huì)”的管理格局。它是對(duì)政府系統(tǒng)在社會(huì)中角色與定位的整個(gè)調(diào)整，從而改變政府這一投入產(chǎn)出系統(tǒng)的整個(gè)面向。案例1與案例2中的政府創(chuàng)新路徑與類(lèi)型都不相同，可以說(shuō)它們是具有一定的典型性與代表性的兩種創(chuàng)新類(lèi)型。

學(xué)者俞可平在總結(jié)了1500個(gè)案例的基礎(chǔ)上提出政府創(chuàng)新有16個(gè)關(guān)注點(diǎn)[7]，分別是依法行政、改善政府的公共服務(wù)體制、透明政府、電子政務(wù)、簡(jiǎn)化審批、擴(kuò)大社保范圍、建立社會(huì)救助制度、促進(jìn)城市居民自治、完善民間組織管理體制、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、探索協(xié)商民主、推進(jìn)民主政治的進(jìn)步、推行村民自治、加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力的有效監(jiān)督、擴(kuò)大公民有序參與的渠道、完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制。這16個(gè)創(chuàng)新方式都可歸結(jié)到筆者所提出的政府創(chuàng)新的兩大基本類(lèi)型與五條基本路徑中去（參閱表1中的舉例）。其中擴(kuò)大社保范圍、促進(jìn)城市居民自治、完善民間組織管理體制、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、探索協(xié)商民主、推進(jìn)民主政治的進(jìn)步、推行村民自治、加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力的有效監(jiān)督、擴(kuò)大公民有序參與的渠道、完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，這些創(chuàng)新措施在于變革政府的管理理念與管理職能，重新定位政府在社會(huì)中的位置；其中依法行政、改善政府的公共服務(wù)體制、透明政府、電子政務(wù)、簡(jiǎn)化審批等這些管理創(chuàng)新措施在于使用新的技術(shù)、流程、方法改變政府提供服務(wù)的效率與效能。從以上分析可以看到，從系統(tǒng)論的視角出發(fā)對(duì)政府創(chuàng)新的理論分析，在現(xiàn)實(shí)中對(duì)政府創(chuàng)新實(shí)踐有著較好的解釋力和概括力。

筆者所提出的這一理論模型是從系統(tǒng)論的角度對(duì)政府創(chuàng)新行為的抽象概括，雖然僅是一種定性描述，但可以為我們對(duì)政府創(chuàng)新行為的理解提供一個(gè)清晰的思路和一種宏觀的視野，為進(jìn)一步的定量研究建立一個(gè)理論分析的基本框架。

參考文獻(xiàn)：

[1]Van Den Berghe，Dialectic and Functionality Toward A Theoret-ical Synthesis[J].American Sociological Review，1963，（10）：696-697.

[2]約瑟夫·熊彼特.經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論[M].上海：商務(wù)印書(shū)館，1991：290.

[3]Gary Hamel.The Why，What，and How of Management Innovation[J].Harvard Business Review.2006，（3）.

[4]李習(xí)彬.中國(guó)政府管理創(chuàng)新體系研究[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2002，（6）.

[5]馬躍明“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”打造廉潔高效服務(wù)型政府[J].今日浙江，2015，（18）.

[6]向松陽(yáng).提升社會(huì)治理創(chuàng)新 爭(zhēng)創(chuàng)社會(huì)建設(shè)典范[N].南方日?qǐng)?bào)2012-12-20（AT06）.

[7]俞可平.政府創(chuàng)新的16個(gè)關(guān)注點(diǎn)：對(duì)1500則案例的分析[N].北京日?qǐng)?bào)，2010-08-02.

[責(zé)任編輯、校對(duì)：楊栓保]