●洪德山

公共政策績效審計問題分析

●洪德山

伴隨著我國財政體制改革的有序進行，民眾對于政府職能部門的行政能力越來越關注，公共政策績效審計應運而生。公共政策績效審計主要通過評價政府部門公共政策，并針對審計中發(fā)現(xiàn)的問題提出相關完善建議。但我國對于公共政策績效審計處于起步階段，存在人力資源不足、組織架構限制、評價指標體系不完善等問題。本文擬在分析相關原因的基礎上提出完善建議。

公共政策 績效審計 政府績效

一、公共政策績效審計相關理論界定

（一）政府績效審計

政府績效審計是國家審計工作在逐步完善中產生的一種審計形式，具有更強的獨立性、專業(yè)性和監(jiān)督作用。政府績效審計，顧名思義是針對政府的各個職能部門，包括政府機構、國有企業(yè)、事業(yè)單位以及其他政府參與投資的具有公共性質的建設項目，以及國家審計相關法律法規(guī)，對其在項目實施過程中涉及的經濟往來進行全面審計，包括對其項目開展的前期準備、實施過程以及實施驗收后的效益等進行評估，審核是否符合一般的經濟性。通過政府績效審計，可以有效提升政府行政的透明程度以及提供公共服務的質量，同時為政府今后制定公共政策和實行后續(xù)監(jiān)督工作提供借鑒作用。政府績效審計的主體僅限于專門從事審計的機關和工作人員，審計范圍為政府職能部門、公用事業(yè)單位以及具有公共性的政府項目，審計內容和對象為公共項目在建設過程中的資金使用情況和公共政策執(zhí)行的效果。

（二）公共政策績效審計

公共政策是政府部門為實現(xiàn)某一時期的社會目標而做出的某種管制活動，體現(xiàn)政府的權威性和公共資源的分配性。通過對社會各種公共利益進行權衡整合，以達到最優(yōu)的社會利益。為了更好地衡量公共政策的成效性，就此引進公共政策績效審計。相比于政府績效審計，公共政策績效審計在審計主體、審計范圍內容上基本一致，區(qū)別在于公共政策績效審計的內容和對象僅為某項公共政策執(zhí)行的經濟性和效果性，而政府績效審計在審計對象和內容上更為寬泛。

在衡量公共政策效果上，通常采用社會效益和經濟效益兩方面的結果作為評判標準。其中，經濟效益可通過一般的貨幣尺度進行衡量，而社會效益因其存在一定的主觀性使其在評判上存在困難，因此，主要采用兩者結合的綜合評價結果作為衡量的參考因素。目前，普遍采用的是投入產出模型分析法，即通過對公共政策執(zhí)行過程中的成本和執(zhí)行的結果進行權衡。當公共政策執(zhí)行所產生的效益高于執(zhí)行成本時，說明該公共政策是有效的；反之則是無效的。

（三）公共政策績效審計與政府績效評估

公共政策績效審計與政府績效評估既有聯(lián)系，又有區(qū)別。兩者的聯(lián)系在于兩者的目的是相同的，其目標都在于通過對政府行為進行評估審計，以達到對政府相關職能部門在執(zhí)行政策和履行相關義務時的全程監(jiān)督作用，并針對在實施過程中出現(xiàn)的問題提出相關完善建議，以更好地加強政府責任、提高行政效率以及改善公共服務質量。

兩者的區(qū)別在于：一是兩者評價的主體不一樣。公共政策績效審計的主體僅限于專業(yè)的審計機關和工作人員，在專業(yè)性上要求更為嚴格，而政府績效審計的主體更為寬泛，既包括專業(yè)評估機構也包括非專業(yè)評估機構或人員。二是兩者側重點不同。公共政策績效審計側重于事后評估，是對政策實施完畢一段時期內的效果進行評判，而政府績效審計既可以是事中審計也可以是事后審計。三是兩者的評估范圍不同。公共政策績效審計因其審計對象的局限性，其評估范圍僅針對某個具體的公共政策執(zhí)行情況進行評估，而政府績效審計則可以是政府職能部門某段時間的全面評估，也可以是針對某個具體問題進行詳細評估。

二、公共政策績效審計研究發(fā)展概述

（一）國外研究發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀

相較于我國在公共政策績效審計研究上處于起步的現(xiàn)狀，西方國家對政府績效審計的研究處于比較發(fā)達的階段，諸多學者出版的相關著作對研究政府績效審計具有推動作用。

早期著作中比較有代表性的是1982年出版的《政府績效審計：概念和案例》一書，該書通過論述政府績效審計的起源、結構，并結合具體的操作案例指出績效審計在實際運行中碰到的技術問題以及相對應的解決對策。作者認為政府績效審計應從管理層面和效果性層面進行分析，管理層面主要關注對公共資源的投入和最終公共產品的輸出對比上，是否符合經濟性；效果性層面的研究主要評估某段時期內民眾對于政府服務的滿意程度，以及政府在提供公共服務之后的社會效果。這些早期的著作都建立在一定的案例實踐基礎上，具有較強的可操作性，但缺乏相關的科學依據(jù)和系統(tǒng)論述。

之后，在1985年出版的 《公共部門績效審計》一書中，較好地彌補了之前的研究不足，通過把公共部門績效審計作為公共財務控制的一個方面，著重對政府服務的經濟性、效果性進行評估，提升對公共財務使用情況的控制。同時，該書系統(tǒng)性闡述了公共部門績效審計對于提升政府服務質量、提高公共決策效率等方面的重要作用。信息時代的政府績效審計應當不斷發(fā)揮審計應有的監(jiān)督作用，不斷為政府職能部門提供工作方向和完善路徑。

在期刊方面，1998年出版的文章中以新西蘭政府績效審計為研究案例，從政府公共服務的理論入手，將公共政策績效審計作為一個系統(tǒng)，分析績效審計制度的起源、實踐過程以及發(fā)展中的變化情況。文章指出，政府績效審計作為政府追求服務經濟性、效果性的產物，審計專業(yè)人員應該在發(fā)現(xiàn)問題之后，針對問題的產生原因，結合政府部門的具體情況，提出相關可行的解決方案。隨著市場經濟的不斷完善，市場作為無形的手，對于社會經濟的發(fā)展有重要推動作用，而在公共服務的提供中，市場所起的作用有限。因此，在政府績效審計中應引入市場管理機制，不應以政府管理者的身份判斷政府行為，關注的重點應向公眾方傾斜，保證政府績效審計的公平透明性。

在公共政策績效審計的重點研究上，相關學者認為績效審計的目的在于通過對公共項目執(zhí)行情況的全程關注，從而判斷公共政策的執(zhí)行效果是否與指定時的初衷一致。因此，績效審計的根本目的在于通過對公共政策在實際運行中的效果評估，從而及時調整公共資源的使用情況，進一步優(yōu)化資源配置。同時，績效審計作為衡量公共決策執(zhí)行效果的重要手段，能有效約束政府機構內的職權使用，產生相應的政治監(jiān)督效果。

（二）國內研究發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀

我國在公共政策績效審計的研究上起步較晚，20世紀80年代開始有初步的探討，主要集中在對企業(yè)經濟效益的研究上。之后自20世紀90年代開始，國內學者開始對績效審計略有研究，并進一步探討了績效審計在審計對象和審計內涵上的基本概念。之后頒布了《中華人民共和國審計法》，首次將績效審計的范圍擴展到國務院各職能部門，并將審計相關事項以立法形式進一步規(guī)范化。進入21世紀以來，隨著財政收支審計和領導經濟責任審計制度的進一步完善，績效審計越來越受到社會的廣泛關注，相關報刊也陸續(xù)出版與政府績效審計相關的文章，主要包括：一是介紹西方國家學者政府績效審計方面的成功實踐經驗，并通過對比分析我國與西方國家不同的政府環(huán)境和審計現(xiàn)狀，得出可借鑒的操作經驗；二是通過進一步研究績效審計的深層含義，論證開展政府績效審計對于提高我國政府公共服務質量的重要促進作用；三是從實踐角度探討政府績效審計在實踐中遇到的瓶頸，并通過相關案例分析，得出完善對策。

對于績效審計的概念，國內學者由最初的側重強調資金的使用效益到近期的側重政府管理活動的經濟性和達標性。審計署明確規(guī)定在今后政府審計的關注要點中，要以真實、合規(guī)作為審計工作的基本運行原則，并同時提出公共政策的改進方式，實現(xiàn)政策的全程動態(tài)跟蹤。國內許多權威學者也提出，今后的政府審計工作要將跟蹤審計作為主要的組織方式，實現(xiàn)公共政策執(zhí)行全過程的情況反饋，并及時根據(jù)執(zhí)行效果做出調整，實現(xiàn)公共政策在“執(zhí)行—反饋—改進”循環(huán)中的不斷完善。

就目前我國對于公共政策績效審計評估尚未成熟的現(xiàn)狀來看，許多學者提出我國的績效審計應以推進政府財政預算改革為基礎，建立政府績效審計監(jiān)督機制，實現(xiàn)審計監(jiān)督對公共政策績效審計的推動作用。目前我國政府績效審計中對公共政策的效率衡量主要通過政策的投入與產出效果做比例分析，判斷某項政策是否具有效率性。因此，公共政策績效審計主要包括政策總的支付成本、某項政策的投入與產出以及全部政策的投入與產出。

三、開展公共政策績效審計的意義

（一）促進資源分配的公平性

近年來，民生建設逐步成為政府工作的關注重點，如何確保政府服務的高效性和公共資源的合理分配是政府制定政策的指導方向。然而，由于缺乏必要的政策執(zhí)行監(jiān)督機制，公眾對于政策的公平性存在質疑。通過開展政策績效審計可以對存在不公平性的政策嚴格把關，推動政府職能部門在制定公共政策時更加注重民眾的公平性感知，推動公共政策體制改革，確保公共資源的分配合理，維護社會的正常有序。

（二）實現(xiàn)公共政策的透明化

相較于國外公開的行政制度，我國缺乏完善的行政決策體系以及尚未建立相關的決策監(jiān)督機制和責任追究制度，很多公共政策無法實現(xiàn)民主決策和過程完全公開透明化。因此，通過開展公共政策績效審計可以激發(fā)公眾對政府政策的監(jiān)督作用，同時對政府職能部門起到震懾作用，減少政策制定者的某些短期行為，有效推動公眾對政府政策的參與熱情。

（三）保障公共政策的效用性

一項政策的成功與否關鍵在于政策的執(zhí)行是否有效，政策的先期決定只起先導作用，然而現(xiàn)實中許多政府職能部門在制定完看似完美的決策之后就擱置一邊，走形式路線，導致公共政策的執(zhí)行無法達到預期目標。因此，通過公共政策績效審計，審計機關可以將政策執(zhí)行效果作為判定政府執(zhí)行力的重要指標，確保政策的貫徹落實，提高政府職能的效用性。

四、公共政策績效審計存在的問題

（一）缺乏專業(yè)審計人員

[3]D. 41, 1, 13 (Nerat. 6 reg.); D. 3, 3, 1 pr. -1 (Ulp. 9 ad ed.); D. 3, 3, 63 (Mod. 6 diff.).

一項績效審計項目，從前期來說需要審計調查，根據(jù)被審計對象制定相應的審計實施方案，正式開始審計調查時需要仔細審核原始資料，并做好完備的記錄工作，在審計結束階段要根據(jù)相關記錄草擬審計報告。一個完整的績效審計過程需要數(shù)個月的時間和數(shù)量多達好幾十人的專業(yè)審計團隊。因此，就目前我國公共政策績效審計的現(xiàn)狀而言，時間和人力是績效審計的瓶頸。隨著經濟的日新月異，傳統(tǒng)財務組成的專業(yè)審計人員已經無法滿足現(xiàn)有的績效審計需求，審計人員普遍缺乏最新的計算機網(wǎng)絡知識、政府財政金融等基礎知識以及公共管理方面的相關知識。導致績效審計人員在審核時缺乏對新型審計技術的了解，綜合業(yè)務能力下降，導致整體公共政策績效審計效果不佳。

（二）績效審計范圍受限

公共政策績效審計的主要范圍包括政府財政性資金的使用過程和公共性項目建設的執(zhí)行情況，根本目的在于通過對公共資源的整合監(jiān)督，著眼揭露政府職能部門在執(zhí)行公共政策時是否有執(zhí)行力度不夠、鋪張浪費公共資金的情況存在。就目前的績效審計來看，主要通過考核某項政策執(zhí)行過程中資金使用的合規(guī)性和效果性，來評價該公共政策的執(zhí)行效果。但就公共政策績效審計的工作性質來講，目前的公共政策績效審計只是作為績效審計的審計目標存在，而并非單獨立項。因此，目前的公共政策績效審計范圍只能依據(jù)一般的績效審計目標確定審計范圍，包括行政事業(yè)單位的財政收支情況，公共投資項目建設等，無法根據(jù)公共政策進行專業(yè)全面的審計。

（三）缺乏評價指標

由于公共政策的效益很難通過嚴格的數(shù)據(jù)指標進行判定，一般情況都是通過公共資金的投入產出比進行評估。比如當某項公共政策涉及一項或者多項資金時，可以結合投入產出模型進行評估；當某項公共政策涉及的是某一行業(yè)的日常管理時，就應該結合該行業(yè)通用的業(yè)績判定標準進行績效分析；當某項公共政策既無法通過投入產出進行評估，又無法結合行業(yè)通用指標進行判定時，公共政策的效益性就只能通過審計人員的專業(yè)素養(yǎng)和日常積累的實踐經驗進行判定，帶有一定的主觀性和浮動性。

評價指標是審計人員判定某項公共政策效益性的依據(jù)，是提出最終審計意見和結論的標準，而因為公共政策績效的特殊性，缺乏普遍認可的統(tǒng)一標準而使得對公共政策的評估存在困難，也是限制公共政策績效審計發(fā)展的關鍵因素。

（四）組織結構的制約

現(xiàn)行的從事績效審計的專業(yè)審計機關在人力、財務等方面均受到當?shù)卣恼乒芎拖拗?，比如審計局長的任命由當?shù)厥腥舜蟠_定，審計局的工作經費由市政府財政統(tǒng)一安排，工作結果也直接對市政府負責。這種行政管理體制使得審計局很難獨立行使監(jiān)督職權，容易受到行政職權的制約和人為因素影響，使得審計人員在進行審計時缺乏專業(yè)獨立性，難免受各方利益制衡。同時，由于審計機關受當?shù)卣萍s，各級人大必須通過當?shù)卣庵蟛拍芰私庀嚓P的審計監(jiān)督情況，且審計機關只有在得到當?shù)卣鷾手蟛拍芄紝徲嫿Y果，削弱了審計披露的時效性。

（五）審計結果透明度不足

公共政策績效審計工作結束之后會形成審計結果對外公布，一般包括審計報告、審計決定書和審計公告三種，其中審計決定書主要針對被審計的公共政策出現(xiàn)違反法律法規(guī)等需要進行處理決定的案例，審計公告則針對被審計政策具有較大社會影響力、涉及問題較為嚴重的案例。

我國相關法律對審計結果的公布也作了嚴格規(guī)定，包括對審計結果披露的內容、方式以及程序等方面作了明確規(guī)定，并強調公告結果的透明性，以保證公眾的知情權。但在現(xiàn)實中，許多績效審計的結果公布中對公告的內容和范圍都做了縮減，某些公共政策績效審計的結果只有審計小組內部人員知曉，而尚未對公眾公開。同時，某些審計公告也存在缺少審計問題描述、缺少審計建議等不完整的問題，大大削弱了審計公告本身應具備的透明度，導致審計結果中披露的問題無法得到有效改進，降低了公共政策績效審計的效果性。

五、公共政策績效審計的完善對策

（一）合理整合人力資源

針對現(xiàn)有績效審計人力資源不足的問題，建議在提高現(xiàn)有專業(yè)審計人員專業(yè)技能方面，營造全員終身學習的氛圍。首先，通過制定定期的全員培訓計劃，保證審計人員能及時了解最新的財政政策和審計技能，并對培訓結果進行考核以保證培訓的質量；其次，鼓勵審計人員下班后“充電”，對獲取相關技能證書的員工進行適當?shù)木窈臀镔|嘉獎，提高全員學習熱情；再次，對外聘請專業(yè)的審計專家顧問，定期為審計人員講解最新的行業(yè)知識和實踐案例分析。

同時，可以充分利用會計師事務所等民間審計資源，利用他們在業(yè)務技能、風險控制等方面的成熟經驗，以及對金融、財政政策研究比較透徹的優(yōu)勢，引入社會機構參與公共政策績效審計，緩解人力資源的欠缺。在合作的同時要加強對社會機構的監(jiān)督管理，可采取公開招投標等方式選拔優(yōu)秀合作伙伴，提高審計服務質量。

（二）深化公共政策績效審計內容

隨著我國政府向服務型政府轉型，公共政策績效審計也應將政府職能部門在執(zhí)行公共政策過程中的社會反饋情況納入績效審計的范圍，并將公共政策績效審計單獨立項，而非作為績效審計目標的一個子部分。公共政策績效審計不僅是一項驗收政府職能部門行政能力的工具，同時也是對政府未來工作的指導，通過查漏補缺不斷完善現(xiàn)有工作，提升對政策的執(zhí)行能力和服務質量。

從實踐來看，公共政策績效審計主要包括制度建設和政策評價，一項政策審計結果的根本在于通過分析審計中發(fā)現(xiàn)的問題，并結合政策執(zhí)行的具體政治環(huán)境和民眾反映情況，提出有效的解決對策，包括完善相關體制建設以及提高政府職能部門政策執(zhí)行能力等。因此，應在現(xiàn)有基礎上逐步擴大政策績效審計范圍，由以往的評價單獨一個方面到評價一個政策所涉及的方方面面，從審計項目一個單獨的目標轉為評價政策整體的執(zhí)行環(huán)境。

（三）完善評價指標體系

具備完善的評價指標體系是保證政策績效審計工作有序進行的必要條件，也是保證最終審計報告準確的重要步驟。公共政策績效評估由于涉及社會民眾的民意反映，很難通過嚴格的指標進行判定，具有較大的主觀性，因此在設定指標評價體系時具有一定難度。建議從以下幾方面進行績效評價指標體系的建立：一是靈活性。由于公共政策涉及不同的對象、職能和執(zhí)行環(huán)境，如果建立一個統(tǒng)一的評價體系不但難度較大，而且在實踐中會使評價結果略有偏差。因此，必須根據(jù)不同的公共政策制定不同的評價標準。二是完整性。雖然不能建立統(tǒng)一的評價體系，但必須針對某一行業(yè)的公共政策制定一個統(tǒng)一的評價標準，形成一套能從不同行業(yè)不同角度進行績效評價的評判體系。三是客觀性。評價體系必須具備一定的科學實踐依據(jù)，不能主觀臆斷，必須根據(jù)政策所處政治環(huán)境以及執(zhí)行情況等進行客觀制定。四是動態(tài)性。評價指標體系的制定不能固定不變，必須跟隨不同的政治環(huán)境和政策變化做出相應的變化。

（四）深化組織機構改革

現(xiàn)行審計體制下，專業(yè)審計機關受當?shù)卣拗?，在績效審計上存在一定局限性，可以嘗試從制度上減少審計機關的制度羈絆，建立下級審計機關直接對上級審計機關負責，阻斷中間對當?shù)卣撠煹睦婕m葛，從而提高政策績效審計的評估質量。同時，明確各職能部門領導的工作范圍和責任，將公共政策執(zhí)行與監(jiān)督機制相分離，避免同一職能部門下的決策制定與執(zhí)行由同一人負責的情況出現(xiàn)，提高行政的透明性和獨立性。

（五）提高公共政策績效審計公告質量

國家審計機關可以考慮從提高公共政策績效審計公告的數(shù)量和質量兩方面來提高審計公告的質量。首先，擴大審計內容知曉范圍。審計機關可以嘗試通過與報刊媒體合作的方式，將涉及民生、社會熱點的政策績效審計公告信息公之于眾，讓民眾知曉審計的內容和意義。這就要求審計機關出具的審計公告必須完整準確，在內容的選擇上既可以是對優(yōu)秀政策的肯定，也可以是在政策執(zhí)行過程中對出現(xiàn)違法亂紀行為的處理結果，讓民眾知悉了解審計的公正性。其次，對于審計公告的后續(xù)工作也要進一步完善。對于審計公告中出具的處理意見，相關職能部門要嚴格遵守并實踐，注重對問題的改善和處理效率，并及時將改善情況向社會公布，讓民眾能及時了解績效審計的動態(tài)及其執(zhí)行的意義。

（作者單位：西北師范大學社會發(fā)展與公共管理學院）

[1]何瑞雄.我國公共部門績效審計研究[J].中國審計，2011，（12）.

[2]劉春梅.論我國國家審計體制的改革方向[J].審計研究，2013，（05）.

[3]李璐.新公共管理運動對政府績效審計的影響及其啟示[J].管理世界，2009，（03）.

[4]李歆，左燕，張潔.基于“免疫系統(tǒng)”理論的政府投資項目設計審計[J].建筑經濟，2015，（05）.

[5]楊子青.公共管理視角下政府績效審計研究[J].西部財會，2012，（08）.