◎ 侯學(xué)元

老年社會救助制度面臨的問題與對策

◎ 侯學(xué)元

我國是一個具有悠久的扶弱濟貧優(yōu)良傳統(tǒng)的國家，在過去的半個多世紀，社會救助制度在發(fā)展中形成了以最低生活保障制度為核心和基礎(chǔ)，以災(zāi)害、教育、醫(yī)療、住房、計劃生育特別扶助等專項救助制度為補充和保證的社會救助體系。老年社會救助體系在我國人口老齡化快速發(fā)展的背景下，未來所面臨的挑戰(zhàn)可能會更多，老年貧困特別是農(nóng)村老年貧困問題會更為突出，社會救助的意義異常重大。

存在問題

我國的社會救助制度建立于20世紀50年代，從救濟無依無靠的鰥寡孤獨者的“五保”制度以及災(zāi)害救濟制度，到住房救助、醫(yī)療救助、教育救助、法律救助等，隨著西方近代社會保障體系以及社會慈善理念的傳入，我國的社會救助事業(yè)逐步走上了法制化、規(guī)范化的道路。面對老年貧困的社會救濟制度主要面臨如下問題：

（一）體制分割與制度碎片化

社會救助是政府應(yīng)盡的基本責(zé)任。但現(xiàn)實情況是：在基礎(chǔ)制度已經(jīng)建立的情況下，由政府出面對貧困人口按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴蔬M行差額救助的新型社會救濟制度城鄉(xiāng)分立，即使是針對無依無靠的孤寡老人也是城鄉(xiāng)分割實施，在城市是通過公辦老年福利院來滿足其生活保障需求，在農(nóng)村則是通過五保戶制度來規(guī)范。這種城鄉(xiāng)分割與地區(qū)分割的推進方式，損害了社會保障制度的統(tǒng)一性，限制了社會保障特定功能的全面發(fā)揮，使社會保障社會化發(fā)展的正向效應(yīng)打了折扣。若考慮到財政支出來源的可持續(xù)性，以及開辟社會救助多元投入的可行性，具體項目如何實現(xiàn)運作效率與公平相統(tǒng)一這一問題，老年社會救助事業(yè)還面臨巨大的體制分割難題。

（二）救助不力與過度并存

經(jīng)濟保障是每一個人生活的基礎(chǔ)與前提條件。從制度層面來看，城鎮(zhèn)職工退休金已經(jīng)連續(xù)11年上漲，年漲幅高達10%。2015年全國退休職工的退休金已超過2000元/月，基本生活得到較好保障。而機關(guān)事業(yè)單位的退休金更是超過4000元/月。與此同時，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金只有70元/月，雖然實現(xiàn)了從無到有，但形同于無。體制內(nèi)老年人由于有穩(wěn)定的退休金來源，可以安享晚年，其中的少部分老年人因為退休金較高甚至很高，生活富足。與此同時，體制外的老年人，特別是農(nóng)村老年人由于養(yǎng)老金收入微薄，遠不足以維持基本生活，而不得不從事繁重的體力勞動。有研究顯示：被訪者中有59.4%的老人仍要參與田間勞作，有76.6%的老人收入主要靠自己勞動所得和子女提供。隨著年齡的增長，老人勞動力逐漸喪失，導(dǎo)致收入來源不穩(wěn)定，現(xiàn)金用度不足，消費層次低，有的甚至連基本的物質(zhì)生活也難以維持?，F(xiàn)行土地制度與制度性隔離，迫使年輕人進城打工，農(nóng)村土地交給年邁父母耕種。老年人成為當(dāng)下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍。這部分老年人既要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又要照料孫輩，還要家務(wù)勞動，其辛勞程度可見一斑。在這樣一種制度安排下，城鄉(xiāng)老年人的收入差距進一步拉大，城鄉(xiāng)老年貧困之間的鴻溝會從“絕對貧困”到“絕對的相對貧困”方向惡化。

全國分別為城鎮(zhèn)“三無”老人與農(nóng)村“五保”老人建立了城市社會福利院與農(nóng)村敬老院。為了充分發(fā)揮典型示范引領(lǐng)作用，各級政府紛紛專門建立了城市社會福利院與農(nóng)村敬老院。這些作為對外窗口的養(yǎng)老機構(gòu)條件較好，極個別甚至較為奢華，生活其中的老年人自然是十分幸福，而普通的城市社會福利院特別是農(nóng)村敬老院則較為簡陋。生活在“對外窗口”機構(gòu)的老人與生活在普通的社會福利院或敬老院的老人的生活形成了鮮明的對比，給人留下了不良印記。在最低生活保障制度實施過程中“看菜吃飯”的現(xiàn)象也具有一定的普遍性，“應(yīng)保盡?！痹谌珖倪呥h貧困地區(qū)并沒有得到完全的落實。一方面，少部分不屬于低保范圍內(nèi)的人進入低保；另一方面，受政府財政支付能力的限制，低保制度基本上停留在看菜吃飯的階段，依據(jù)政府財力情況確定篩選標準，把部分原本符合低保條件的人排除在外。

（三）權(quán)利捆綁與弱勢損害

在農(nóng)村，因為老年人新農(nóng)保養(yǎng)老金領(lǐng)取，要與其子女參加新農(nóng)保或社會保險掛鉤，因而有部分農(nóng)村老年人的養(yǎng)老金領(lǐng)取權(quán)利因子女沒有繳納新農(nóng)保或社會保險而被剝奪。這種權(quán)利捆綁的做法侵犯了農(nóng)村老年人的合法權(quán)益。批評者認為，“捆綁制”是“新農(nóng)?！贝嬖诘囊粋€重大制度性缺陷：其一，“捆綁制”是對“新農(nóng)保”自愿原則的違背，“捆綁”的實質(zhì)是對農(nóng)民自愿參保權(quán)利的一種間接剝奪。其二，“捆綁制”類似于一種“連坐”，與“新農(nóng)?！逼栈葑谥即嬖跊_突。其三，“捆綁制”降低了“新農(nóng)保”政策的公平性，實際上剝奪了許多老年人享受黨和政府關(guān)懷的權(quán)利。①盛學(xué)軍、劉廣明：《“新農(nóng)?！眰€人繳費“捆綁制”的實踐考察與理論研判》，《河北法學(xué)》2012第3期。這種“連坐”機制既顯得不人道，又增加了“新農(nóng)?！钡膱?zhí)行成本，使執(zhí)行效果大打折扣，而且將會帶來許多潛在問題，甚至可能會把新農(nóng)保所帶來的諸多好處嚴重稀釋，包括子女與父母的矛盾加大、“逆淘汰”等問題，損害了黨和政府的形象與信譽。

（四）公平性缺失

由于我國目前的各項社會救助制度多是作為最低生活保障制度的配套制度設(shè)計的，彼此之間的獨立性較差，因而社會救助的缺失與疊加現(xiàn)象非常普遍。例如，一旦納入低保，其它專項救助制度多被疊加，雖然低保的救助標準不高，但由于在低保制度基礎(chǔ)上疊加了很多專項救助制度，因而低保的含金量相對較高，而如果沒有被納入低保，其它專項救助制度則很難被覆蓋到，且圍繞這項制度的部門與利益太多，一旦被貼以“低?！睒撕灒馕吨逃?、醫(yī)療、住房等專項救助計劃的享受。這一方面可能會帶來過度福利的風(fēng)險，另一方面“一刀切”意味“潛在亟待救助”對象被“粗暴”地排除于政策之外。如何采取相對靈活的應(yīng)對舉措，還需要考慮到我國的一些特殊國情。在基層進行目標人群甄別時存在較多問題，僵硬的標準線往往使處于貧困“邊緣”的老人被排除之外，導(dǎo)致另外一種“贏者通吃”的負面結(jié)局。

（五）社會救助、社會保險與社會福利關(guān)系處理不當(dāng)

社會保障應(yīng)遵循雪中送炭而不是錦上添花的原則。在部分老年人還沒有制度性地解決吃飯問題的情況下，各級政府卻做了許多錦上添花的事情。例如，在一部分老年農(nóng)民還沒有制度性地解決吃飯問題的情況下，全國各地實施的尊老金制度與公共交通乘車優(yōu)惠等，實際上是政府財政資源配置不當(dāng)?shù)木唧w表現(xiàn)?，F(xiàn)在，很多學(xué)者鑒于人口老齡化發(fā)展速度很快狀況，建議建立強制性的老年護理保險，不僅代價巨大，且在價值層面令國人難以信服。

（六）服務(wù)性救助欠缺

貧困老人不僅面臨物質(zhì)生活資料的不足，而且傳統(tǒng)的救助方式往往局限于實物救助和現(xiàn)金救助，卻忽略了對貧困老人的服務(wù)救助。服務(wù)救助是對貧困老人提供其所需的日常照顧或護理等，尤其是對高齡及長期患病的老人提供針對性的幫助是救助貧困老人的重要手段。在目前國情下，這一目標與理想顯得非常奢侈，特別是在廣大農(nóng)村地區(qū)，隨著中國少子老齡化程度的不斷加深，提供為老服務(wù)的成本會變得愈加高昂，金錢與財力僅僅是重要的一面，老年貧困應(yīng)對工作將面臨越來越嚴峻的挑戰(zhàn)。

改革思路

（一）建立“普惠發(fā)展性”老年社會救助體系

我國在過去的半個多世紀，形成了以最低生活保障制度為核心和基礎(chǔ)，以災(zāi)害、教育、醫(yī)療、住房、計劃生育、特別扶助等專項救助制度為補充的社會救助體系，開啟了傳統(tǒng)社會救濟向現(xiàn)代社會救助發(fā)展的新篇章，實現(xiàn)了“四個新跨越”：一是在體系化上實現(xiàn)了新跨越，社會救助內(nèi)容從單一生活救助邁向多樣化的綜合救助，初步形成了以最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、自然災(zāi)害救助為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、住房等專項救助制度為支撐，以臨時救助、社會幫扶為補充的城鄉(xiāng)社會救助體系框架；二是在制度化上實現(xiàn)了新跨越，社會救助形式從臨時性、隨意式救助轉(zhuǎn)向經(jīng)常性、制度化救助，制度設(shè)計和救助標準日趨科學(xué)、嚴謹；三是在均等化上實現(xiàn)了新跨越，社會救助范圍由注重城市轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，使城鄉(xiāng)困難群眾均享有社會救助；四是在規(guī)范化上實現(xiàn)了新跨越，社會救助對象核定方式由依據(jù)人員身份走向依據(jù)經(jīng)濟狀況、困難類型等因素，制度更加完善，操作更加規(guī)范，管理更加嚴格。但是，老年社會救助事業(yè)，需要考慮巨大的城鄉(xiāng)差異及背后的體制性分割的歷史欠賬，在某種程度上來說，政府發(fā)揮責(zé)無旁貸的“兜底”作用是應(yīng)盡義務(wù)，社會救助作為一種補償機制比社會保險機制要合情、合理得多。在老年貧困的應(yīng)對方面，政府承擔(dān)主要責(zé)任，特別是對于農(nóng)村貧困老人，用共擔(dān)風(fēng)險的社會保險機制來解決如此急迫的問題可能并不是一個最佳的模式（對于極端的老年貧困弱勢群體，根本無法“風(fēng)險共濟”，讓他們之間分擔(dān)風(fēng)險是不切實際的想法）。從解決現(xiàn)實問題角度，從養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障制度、老年福利政策等的城鄉(xiāng)分割中，可以發(fā)現(xiàn)社會保障待遇的城鄉(xiāng)差距巨大，需要加大投入并用全新的理念重新進行架構(gòu)。

現(xiàn)代社會福利發(fā)展的目標定位“自立”和“共生”（社會整合），因此，發(fā)達國家的社會福利不再像過去一樣以對“對象”進行保護為中心，而是對“使用者”的自我決定和自我實踐進行援助，向著尊重個人尊嚴這一方面不斷變化。但在現(xiàn)代社會中，社會救助的根本理念發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)社會救助從不平等的施舍、憐憫的理念向尊重公民基本生存權(quán)利理念的轉(zhuǎn)變，有尊嚴的平等的社會救助理念是現(xiàn)代文明發(fā)展的必然結(jié)果，需從不尊重或忽視受助者人格尊嚴的理念向確保受助者人格尊嚴的理念轉(zhuǎn)變，我國未來的社會救助體制建設(shè)也應(yīng)朝著這一方向邁進，需要我們在工作目標與基礎(chǔ)理念上進行一次全面的革新。

（二）國家、市場、社會、家庭與個人在老年社會救助中的責(zé)任定位

各盡其責(zé)的社會就是一個好社會，而明確責(zé)任主體的各自責(zé)任是建立一個好社會的基礎(chǔ)與前提條件?！俺燥埧空纳瓶孔约骸睉?yīng)成為我國社會保障制度建立時遵循的基本原則?！耙?guī)則制定、財政撥款、實施與監(jiān)督”是政府在社會救助中應(yīng)盡的法定責(zé)任。政府不是財富的創(chuàng)造者，但是社會公共財富的管理者與分配者。因此，政府的責(zé)任之一就是如何更加合理地分配公共資源。今天出現(xiàn)的很多問題，與作為公共財富管理者與分配者的政府沒有扮演好自己的角色密切相關(guān)，甚至是由政府一手造成的。

對就業(yè)者，企業(yè)通過按章繳納員工養(yǎng)老保險等承擔(dān)直接責(zé)任。對非就業(yè)者，企業(yè)通過按章納稅而間接承擔(dān)了社會責(zé)任。至于企業(yè)的更多社會責(zé)任是倫理道德層面上的，而不是法律層面上的。社會所能給貧困老年人的幫助集中于公益慈善。但這些責(zé)任主要是道義上的，而不是法律上的。家庭與子女負有贍養(yǎng)老年父母的責(zé)任，但對于處在現(xiàn)代社會的今天，家庭與子女對父母的支持主要集中在生活照料與精神慰藉方面，而非經(jīng)濟供養(yǎng)方面，且主要是道義上的，不應(yīng)該是法律上的。個人應(yīng)該承擔(dān)更多的自我養(yǎng)老的責(zé)任。包括健康生活方式的踐行與提前準備個人養(yǎng)老儲蓄等。

（三）養(yǎng)老社會保障制度改革：應(yīng)對老年貧困的根本舉措

隨著人口老齡化進程的快速發(fā)展，適應(yīng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的新形勢，我國老年福利政策有了許多新的發(fā)展，針對困難老年人各項救助政策也日趨完善，老年福利政策正在從社會救濟型向適度普惠型發(fā)展，這是我國社會福利制度轉(zhuǎn)型升級的重要縮影，也是社會文明進步的顯著標志。但社會保障制度依然存在許多長期隱憂：如快速老齡化對經(jīng)濟社會發(fā)展沖擊，公共服務(wù)不均等帶來的巨大城鄉(xiāng)與地域差異，使得面向全體老年人的福利政策的公平性受到質(zhì)疑，等等。保證每一個人年老以后都有穩(wěn)定的收入，以維持最基本的生活，對于消減老年貧困至關(guān)重要。農(nóng)村地區(qū)老人從國家獲得的基本收入不僅基數(shù)低，而且增速慢，這一狀況一定要盡快加以改變。因此，為了進一步加快城鄉(xiāng)社會保障制度建設(shè)的步伐，以更好地發(fā)揮社會保障的貧困削減效應(yīng)，應(yīng)該繼續(xù)整合目前有限的養(yǎng)老資源，在公共服務(wù)均等化的基本理念下，通過社會救助、社會保險與社會福利三管齊下來應(yīng)對老年貧困的挑戰(zhàn)。

（作者系江蘇省民政廳廳長）