邱冬姝

（遼陽市宏偉區(qū)財政監(jiān)督檢查局 遼寧 遼陽 111003）

從調(diào)研情況看，當前縣級財政運行困難具有普遍性。筆者從財政收入、可支配財力與必保剛性支出缺口以及財政資金周轉(zhuǎn)困難情況等入手，剖析各縣普遍存在的欠撥上級專項轉(zhuǎn)移支付資金、占壓國庫資金、政府債務包袱沉重以及企業(yè)養(yǎng)老金缺口等日漸突出的問題成因，進而提出相關(guān)對策及建議。

一、財政運行中存在的主要問題及原因

（一）受經(jīng)濟下行壓力加大和做實收入等影響，財政收入大幅縮水。

由于目前縣域經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，受宏觀經(jīng)濟持續(xù)下行、落實結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性降費等政策性因素影響，以及各縣落實實事求是組織收入原則，擠出水份等多重因素共同作用，縣財政收入降幅達43.4%、探至歷史谷底。從收入內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，表現(xiàn)為共享五稅、涉土稅收、非稅收入全面下降，其中尤以涉土稅收和非稅收入最為明顯。

1.經(jīng)濟下行因素影響。財政是經(jīng)濟運行結(jié)果的綜合反映。縣域財源結(jié)構(gòu)多以礦產(chǎn)資源和房地產(chǎn)為主導產(chǎn)業(yè)，極易受宏觀經(jīng)濟形勢影響而引起收入大起大落。以某縣例，該縣收入結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“一鐵獨大”的特點，來自采礦業(yè)的收入占縣財政收入70%。由于目前鐵精粉價格下滑，企業(yè)開工嚴重不足，嚴重制約了財政收入增長，受此影響，財政收入同比下降56.1%，其中，與采礦業(yè)相關(guān)的收入下降61%，減收2.66億元，占減收額的30.7%。

2.落實上級決策做實收入對降幅的影響。按照中央和省要求，各縣繼續(xù)嚴格收入管理，堅決杜絕虛增、空轉(zhuǎn)等收入不實現(xiàn)象，進一步夯實收入基礎(chǔ)，也成為大多數(shù)縣財政收入下降的主要原因。

此外，全面實施“營改增”，減半征收企業(yè)所得稅擴圍，降低免征增值稅和營業(yè)稅門檻、實施小微企業(yè)稅收優(yōu)惠等政策性因素影響，也成為縣級收入減收的因素之一。

（二）縣級保剛性支出任務繁重，財政收支缺口明顯放大。

目前縣級財政收支兩級化趨勢明顯，一方面收入大幅下滑，后續(xù)財源增長動力明顯不足，可支配財力進一步減少；另一方面，去年以來國家陸續(xù)出臺的機關(guān)事業(yè)單位工資和養(yǎng)老保險制度并軌改革等一系列增支政策，加上償付地方政府到期債務及彌補養(yǎng)老金缺口及利息等，造成縣級財政保剛性支出任務艱巨，財力缺口進一步放大。

可支配財力缺口增大的負面影響是極其明顯和突出的，不僅助長了擠占挪用上級專項等違反財經(jīng)紀律現(xiàn)象的滋生漫延，更重要的表現(xiàn)在經(jīng)濟、政治社會方面。如：鄉(xiāng)鎮(zhèn)拖欠工資問題嚴重，縣本級公用經(jīng)費停撥，公積金、醫(yī)療保險停撥，70%鄉(xiāng)鎮(zhèn)因財力不足不能實行養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險及公積金政策。更為嚴重的是，各縣為了保吃飯，不斷大量擠占挪用專項資金，使一些用于促進本地財源建設(shè)的項目無法落實，進而影響縣域經(jīng)濟發(fā)展的深層次問題也不容忽視。

（三）欠撥上級專項十分普遍，國庫資金占壓現(xiàn)象嚴重。

1.欠撥上級專項轉(zhuǎn)移支付資金主要集中在農(nóng)林水、教育、社保、節(jié)能環(huán)保、住房保障等方面，具有普遍性且數(shù)額較大。如此多領(lǐng)域、大數(shù)額欠撥專項，使一些本該實施的項目不能如期完成甚至無法實施，對未來經(jīng)濟和社會發(fā)展的影響也是極為嚴重和深遠的。

2.國庫資金占壓情況。截至2015年末，各縣占壓國庫資金超過百億元，縣均幾億元。主要是歷年財力不足超支掛賬，也包括墊付養(yǎng)老金收支缺口、城市基礎(chǔ)設(shè)施維護改造、資源枯竭破產(chǎn)礦山企業(yè)職工安置費、縣域工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、各類開發(fā)區(qū)建設(shè)用款及以前年度成立的融資平臺借款等，且絕大部分項目回收難度極大。

（四）縣級政府債務包袱沉重，償債壓力巨大。

從當年到期債務應償還額看，據(jù)各縣上報數(shù)據(jù)統(tǒng)計，應償還額過億的有幾十個縣。從到期債務占可用財力比重看政府到期債務占全年預計可用財力的比重超過50%以上的有十幾個縣，超過100%的有7個縣。有的縣反映，現(xiàn)階段政府承擔的高額債務及利息以及每年幾億元的養(yǎng)老金缺口兜底將進一步加劇國庫資金支付風險和政府信用危機。

（五）企業(yè)養(yǎng)老金普遍收不抵支，財政兜底壓力較大。

隨著領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)逐年增加、以及大部分企業(yè)由于效益不佳導致養(yǎng)老保費收繳困難、自由從業(yè)者繳費人數(shù)也大幅下降等狀況不斷出現(xiàn)，縣級養(yǎng)老金收支缺口日益加大的矛盾突顯。目前各市對縣養(yǎng)老金缺口解決方式大體有以下幾種，一是實行市級統(tǒng)籌政策，各縣養(yǎng)老金缺口由市財政統(tǒng)一向省養(yǎng)老金個人賬戶申請借款，縣承擔借款利息。此做法雖可暫時緩解縣級財政資金周轉(zhuǎn)壓力，但對缺口額較大的縣逐年增加的巨額養(yǎng)老金借款利息仍使其不堪重負。二是有些市雖然也實行市級統(tǒng)籌，但都對縣缺口部分制定了按比例分級負擔政策，相應減少了縣級財力。三是實行由縣自行征收和發(fā)放的辦法，因此各縣只能對缺口部分采取財政兜底的辦法，為此各縣需用大量的自身財力安排。

綜上，目前縣級財政運行困難程度前所未有，既有當年可支配財力嚴重不足、大量占壓國庫資金、政府債務包袱沉重、養(yǎng)老金缺口財政兜底壓力巨大造成日子難過的現(xiàn)實，又有縣域經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力弱化的深層次隱患。

二、化解財政運行困難的對策

化解上述矛盾和問題，需要各級政府和財政部門在科學判斷形勢、厘清思路、凝聚共識的基礎(chǔ)上，采取有力措施，逐步加以解決。

（一）縣級財政首先應立足自身解決實際問題。一是規(guī)范收支預算編制。實事求是編制收入預算，提高預算收入完整性，縮小與決算收入的差距；支出預算要量力而行，必須足額安排“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”支出預算，嚴格控制一般性支出，本著“先生產(chǎn)、后生活，先個人支出、后事業(yè)支出”的原則，區(qū)分經(jīng)重緩急安排項目支出預算。二是規(guī)范財政預算執(zhí)行。嚴格財稅收入管理，依照法律法規(guī)及時足額組織各項收入，做到依法征收、應收盡收，提高收入質(zhì)量，堅決遏制收入征管中的弄虛作假現(xiàn)象，做實財政收入。硬化支出預算約束，按照《預算法》要求，本著“先有預算、后有支出；無預算、不支出”的原則，減少預算隨意性，嚴禁超預算或無預算安排支出。三是加強財政借墊款管理，及時清理被占壓的國庫資金。要對各類國庫資金占壓款項進行全面清理，分類制定回收計劃，確保國庫資金安全運行。應當由預算安排支出的按規(guī)定列支，符合制度規(guī)定的臨時性借墊款及時收回，不符合制度規(guī)定的借墊款限期收回。四是采取有效措施逐步解決欠撥上級專項問題。嚴格按照國家文件有關(guān)規(guī)定，認真清理上級專項轉(zhuǎn)移支付資金，提高財政資金使用效益。

（二）市級財政要強化市管縣責任。工作層面要加強對縣的具體指導，幫助縣級財政研究問題，并提出措施建議；政策層面要充分考慮縣級所處的區(qū)位、經(jīng)濟基礎(chǔ)、發(fā)展條件以及所承載的功能作用不同，同等情況下市出臺的優(yōu)惠政策要向縣傾斜；補助資金安排上也要盡量將財力下移。切實承擔起管縣、帶縣的職責，防止刮縣、啃縣，促進縣級實現(xiàn)良性發(fā)展。

（三）省級財政要進一步完善上級轉(zhuǎn)移支付補助辦法。鑒于虛增收入問題在我省各縣具有普遍性，建議本著實事求是的原則，按照夯實后的財政收入數(shù)額，適時重新核定上級對下轉(zhuǎn)移支付補助金額，緩解縣級剛性支出壓力；另外，在不減少現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付補助規(guī)模的基礎(chǔ)上逐步提高財力性轉(zhuǎn)移支付所占比重，降低專項轉(zhuǎn)移支付占比；進一步加大縣級基本財力保障機制與縣級財政管理績效掛鉤的力度，對主動改革創(chuàng)新化解歷史掛賬成效突出的給予獎勵。

此外，對進一步可能引發(fā)縣級財政國庫支付危機、財政風險的政府債務和養(yǎng)老金缺口等問題，建議本著實事求是的原則，重新核定各縣政府債務實際負擔情況。