文/唐露園 何丹

日本東京住宅建設(shè)政策對中國大城市的啟示

文/唐露園 何丹

20世紀(jì)的最后五十多年間，日本住宅建設(shè)取得了世界公認(rèn)的成就。東京的住宅建設(shè)集中反映了日本住宅建設(shè)的發(fā)展和現(xiàn)狀特點，其經(jīng)歷的住宅問題與我國當(dāng)前面臨的住房問題具有很強(qiáng)的共性，對我國制定住宅建設(shè)的政策和措施具有重要意義，也對思考諸如北京、上海等大城市的住房問題具有參考價值。

東京住宅建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)狀、特征與問題

（一）住宅建設(shè)量增長緩慢，既存住宅利用率低

2000年以來，東京住宅年建設(shè)總量長期處于徘徊期，增長極為緩慢。2007年后，建設(shè)量總體呈現(xiàn)負(fù)增長趨勢。一方面，與日本低迷的經(jīng)濟(jì)形勢相對應(yīng)，東京的房地產(chǎn)市場依然疲軟。1991年到2005年，東京住宅地價連續(xù)14年下跌。2006年后曾出現(xiàn)小幅增長，但總體仍然呈現(xiàn)下降趨勢。另一方面，與全國相比，東京存量住宅數(shù)早在1953年就已經(jīng)超過家庭數(shù)。到2008年，東京的存量住宅總數(shù)約為678萬戶，為家庭數(shù)（598萬戶）的1.13倍。住宅供給總體大于需求，基本滿足了本土民眾的需求，保障了社會穩(wěn)定。然而，住宅市場向存積型轉(zhuǎn)變的另一面，是東京既存住宅利用率低以及越來越嚴(yán)重的住房空置問題。東京的空房率呈現(xiàn)逐年增長的趨勢，2008年達(dá)到了11.1%。造成這一現(xiàn)象的原因有很多。泡沫經(jīng)濟(jì)時期，人們對房地產(chǎn)業(yè)過度投資，住宅供過于求。房地產(chǎn)業(yè)存在嚴(yán)重泡沫，遺留下了大量壞賬，房屋空置率大大提高。而日本大力發(fā)展住宅產(chǎn)業(yè)時期建造的大量房屋現(xiàn)在也進(jìn)入了維持更新階段，許多房屋因原所有人去世，繼承人擁有自己的住宅而無需入住或房屋所有人移居別處等，而成為閑置住宅。

針對既存住宅利用率低、住宅空置率高的問題，東京政府將住宅建設(shè)的重心轉(zhuǎn)向?qū)渥≌撵`活使用和維持管理：為空房改造裝修及活用提供資金支持，如補(bǔ)貼空房裝修費用等；開展既存住宅流通市場調(diào)查，制定房屋信息流通和洽談機(jī)制，積極推進(jìn)住宅買賣的信息咨詢與指南服務(wù)；加強(qiáng)市場秩序的維護(hù)監(jiān)管，為消費者提供可靠的改造裝修服務(wù)，消除消費者對既存住宅安全性的疑慮。政府還將“促進(jìn)既存住宅的流通”列入《東京都住宅基本條例》，推進(jìn)各項政策實施。結(jié)合市場化的運作，促進(jìn)空置房的市場流通，提高對空置既存住宅的利用，是東京政府當(dāng)前指導(dǎo)住宅建設(shè)的重點之一。

（二）住宅租賃市場健全，民間住宅供應(yīng)大于公共住宅

近年來，日本全國人口呈現(xiàn)負(fù)增長，全國大多數(shù)地區(qū)人口呈現(xiàn)流出狀態(tài)、總數(shù)出現(xiàn)下降趨勢，人口流入東京的趨勢加強(qiáng)。持續(xù)吸納外來人口、滿足外來人口的需要，是一個高度發(fā)展的城市持續(xù)保持經(jīng)濟(jì)活力、吸引經(jīng)濟(jì)活動能力的重要體現(xiàn)。日本總務(wù)省五年一次的統(tǒng)計表明，越是人口密集的大城市，住房自有率越低，相應(yīng)地，在這些城市的租房率就越高。為了解決逾千萬龐大人口的住房問題，政府積極推進(jìn)租賃住宅的市場供給，建立了完善健全的住房市場。2008年，東京租房率仍然與住房自有率基本持平，高出全國租賃住房占比10%以上，租賃住宅是東京住宅建設(shè)供給的主要組成部分。租賃住宅的來源有兩種：公共住宅和民營住宅。政府通過改革租房標(biāo)準(zhǔn)、提供住房補(bǔ)貼、制定市場規(guī)則等措施，有意向地進(jìn)行引導(dǎo)，使東京住宅租賃市場形成了公租房主要面向弱勢群體、私租房更多面向年輕人群的發(fā)展體系。

日本公共住宅供給制度由公營、公團(tuán)（現(xiàn)UR）、公社三大支柱構(gòu)成。最初，公營住宅主要是為低收入群體提供廉價租住住宅使用模式，公團(tuán)提供租賃和分售兩種住宅，公社住宅則以分售為主。近年來公共住宅體系主要提供租賃服務(wù)，分售業(yè)務(wù)逐漸消失。2013年，東京共有各類公共住宅55萬余套。對各類公共住宅都有明確的申請要求和標(biāo)準(zhǔn)，租金也根據(jù)公租房類型、面積、收入情況等因素而異。

都營住宅為東京都政府所有，是東京公共住宅的主體，中央政府對其進(jìn)行建設(shè)費用和租金差額補(bǔ)貼。都營住宅價格由政府確定，受房地產(chǎn)市場的影響較小，其租金水平大大低于市場價，是東京公租房中租金相對最低的一類。如在東京練馬區(qū)的一處都營住宅內(nèi)，一套36平方米左右的房屋，月租金在4萬日元以內(nèi)。而同樣在該區(qū)，一間20平方米左右的房屋，市場租金就可以達(dá)到每月10萬－12萬日元。都營住宅主要為家庭收入水平處于全社會后25%的低收入人群提供住房保障，如兩人家庭的年收入一般標(biāo)準(zhǔn)是227萬日元以下。都市機(jī)構(gòu)出租住宅和公社出租住宅則是面向工薪階級等中等收入人群的一類良好住宅，租金相對市場價略低或相當(dāng)。此外，都民住宅也是日本公共住宅政策的一項重要內(nèi)容，是東京公共住宅供給的補(bǔ)充來源。由民間土地所有者建設(shè)優(yōu)良住宅，地方政府、地方住宅供給公社和民間事業(yè)者提供建設(shè)補(bǔ)助。地方政府和公共團(tuán)體購買或征借這些住宅作為公共住宅，租賃給中等收入群體居住，向其提供房租補(bǔ)貼。都營住宅、都民住宅等由于房租低廉，申請入住者較多，經(jīng)常供不應(yīng)求。

對優(yōu)質(zhì)民間租賃住宅有非常明確的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，如設(shè)有無障礙入口、為使用面積50平方米以上的家庭型住宅等。對優(yōu)質(zhì)租賃住宅的住宅所有者，政府會給予一定建房補(bǔ)貼。在這些措施作用下，東京的民間租賃住宅更多地面向年輕人或者中等以上收入群體。2008年，東京民營租賃住宅占住宅總量的比例為39.7%，占租賃住宅總量的80%以上。

（三）公共住宅建設(shè)進(jìn)入維持更新期，以內(nèi)部改造為主

自戰(zhàn)后政府建立“公營公團(tuán)公社”住宅體系以來，公共住宅在日本住宅嚴(yán)重短缺的年代發(fā)揮了巨大的作用。1965-1974年是東京公共住宅建設(shè)的高峰期，單都營住宅的年建設(shè)量就基本維持在1萬-1.5萬戶左右。但是，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，東京公共住宅建設(shè)發(fā)展面臨著一系列問題。首先，既有的公共住宅逐漸老化，轉(zhuǎn)向改造更新階段。截止到2013年3月，東京26萬戶都營住宅中，約有11萬戶是1965年前建設(shè)的。在近17萬都市機(jī)構(gòu)租賃住宅和6萬公社一般出租住宅中，分別有大約7.7萬戶和4.5萬戶是1965年前建設(shè)的。其次，公共住宅供應(yīng)增加量逐年減少，且每年建造的房屋中，較大一部分為改建。主要原因有兩方面：一方面，日本是土地私有制國家，公有土地面積有限。隨著公地減少，可支配的建設(shè)用地越來越少；另一方面，近年政府財政緊縮，對公共住宅事業(yè)的投入資金減少。

都市再生機(jī)構(gòu)是日本開展城市復(fù)興事業(yè)的重要機(jī)構(gòu)。改造主要在三個方面進(jìn)行：

一是提高公有土地的利用率和公共住宅的容積率。主要措施有：整合公共用地，推進(jìn)對重組產(chǎn)生的創(chuàng)出用地的利用；拆除老舊公共住宅進(jìn)行開發(fā)重建，對一些項目放松建筑容積率的限制，原有的多層住宅向高層轉(zhuǎn)變；促進(jìn)共同住宅等民間項目的建設(shè)。

二是積極針對少子高齡化進(jìn)行設(shè)施配建。2001年、2003年和2005年，東京都的合計特殊出生率（指一個育齡婦女在其可生育的年齡即15歲至49歲之間，所生子女?dāng)?shù)量的平均數(shù)）均為1，達(dá)到歷史最低值。2010年，東京65歲以上的老年人口數(shù)達(dá)到總?cè)丝诘?0%。面對越來越嚴(yán)重的少子高齡化問題，東京積極推進(jìn)住宅建設(shè)的改造。一方面推行住宅無障礙化，建造高齡者交流場所、園藝區(qū)、便利店、健身房等；另一方面，政府采取資助建設(shè)費或改造費補(bǔ)助政策，大力推行“服務(wù)型高齡者住宅”，引導(dǎo)養(yǎng)老房地產(chǎn)的發(fā)展，推進(jìn)住宅適老化。

三是對既存公共住宅進(jìn)行更新改造。包括從防火、耐震等防災(zāi)需要出發(fā)進(jìn)行改造，主要措施有：對老化木質(zhì)住宅進(jìn)行木結(jié)構(gòu)向非木造結(jié)構(gòu)改造；保留原有木質(zhì)結(jié)構(gòu)，采用現(xiàn)代建筑技術(shù)和材料等元素進(jìn)行改造；對非木造高齡住宅進(jìn)行修繕和重建。2012年，東京都都市整備局制定了東京都耐震改修促進(jìn)計劃，對住宅進(jìn)行耐震整修。根據(jù)改造計劃，2015年，東京都都營住宅達(dá)到抗震標(biāo)準(zhǔn)的比例將從2011年的69%提高到90%以上。

（四）引導(dǎo)住宅布局，提升住宅區(qū)設(shè)施配套

公共住宅的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性和福利性決定了其租賃和購買的成本不能超過中低收入家庭的承受水平，直接導(dǎo)致了其經(jīng)濟(jì)效益的不顯著。根據(jù)土地成本理論，公共住宅的布局在空間上必然會向近、遠(yuǎn)郊發(fā)展。然而，東京的公共租賃住宅并不完全符合這一規(guī)律，區(qū)部的公共租賃住宅總量和密度均高于市部。政府充分利用城市中心區(qū)的公有土地，改造和新建公共住宅，確保城區(qū)一定數(shù)量職居相近、服務(wù)弱勢群體的租賃住宅供應(yīng)。政府還通過財政補(bǔ)貼、放寬容積率等政策性手段鼓勵私人土地所有者在中心區(qū)建設(shè)符合一定居住標(biāo)準(zhǔn)且租金合理的民營租賃住宅。這些舉措一定程度上引導(dǎo)了東京住宅的空間分布，滿足了中低收入人群的住房需要。

東京住宅建設(shè)對我國解決住房問題的啟示

（一）政府參與住宅建設(shè)的角色定位

日本住宅建設(shè)發(fā)生了從政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，政府介入住宅建設(shè)的方式和程度也隨國情變化而逐漸調(diào)整。在過去住宅需求量矛盾突出的情況下，日本政府直接參與住宅建設(shè)的融資、供給、買賣等環(huán)節(jié)。此后，政府更多地以提供良好融資環(huán)境、促進(jìn)市場化和公私合作、引導(dǎo)住宅布局等方式間接介入住宅建設(shè)，充當(dāng)著參與者、引導(dǎo)者和組織者的多重角色。而在公共住宅的建設(shè)開發(fā)上，政府逐漸減弱公共金融介入的力度，鼓勵和利用民營金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，引導(dǎo)了住宅金融市場化的運行，形成了社會保障和市場化雙重運行機(jī)制。在開發(fā)建設(shè)的主體上，由最初政府大規(guī)模直接投資轉(zhuǎn)向?qū)γ駹I企業(yè)的利用、與民間項目和市場的合作，擴(kuò)大了住宅供給和融資的渠道。

這對解決我國住房問題尤其是公共住宅建設(shè)問題具有啟示意義。一是政府在保障性住宅建設(shè)中必須處于主導(dǎo)地位。我國現(xiàn)行的土地財政以市場機(jī)制為主導(dǎo)，使得真正面向中低收入群體的保障性住房供應(yīng)存在巨大的缺口。二是政府應(yīng)當(dāng)改革公共住宅建設(shè)開發(fā)方式。在我國，尤其是大城市，由政府直接投資建設(shè)的保障性住房還在大規(guī)模增長。保障性住房建設(shè)過分依賴財政劃撥等純政策性的公共財政投入，地方的財政負(fù)擔(dān)較重。日本東京都營住宅也遭遇過類似的問題。在財政緊縮、對公共住宅的財政投入力度減弱的情況下，公共住宅的供給如何保障？政府適當(dāng)退出公共住宅的建設(shè)，結(jié)合市場化的金融支持和運作，發(fā)揮社會資本和民間力量的作用，可能是未來政府引導(dǎo)住宅建設(shè)的趨勢。如在保障性住宅房源機(jī)制中，改變以大規(guī)模直接投資建設(shè)為主的方式，結(jié)合收購或征借民間住宅、補(bǔ)貼政策等方式，確保住宅增量能夠滿足中低收入和弱勢群體的需求。在公共住宅管理機(jī)構(gòu)中，可以建立介于政府和私人部門之間的專門機(jī)構(gòu)，在間接介入住宅市場化活動的同時保證政府政策和計劃的貫徹。三是政府應(yīng)發(fā)揮在舊住宅更新改造中的作用。上世紀(jì)六七十年代以來，我國經(jīng)歷了城市住宅大規(guī)模新建的發(fā)展階段。經(jīng)過幾十年的城市建設(shè)，當(dāng)前以上海為代表的一些大城市已經(jīng)步入住宅新建和改造更新并存的新時期。不久的將來，我國許多的城市也將迎來高齡住宅區(qū)改造的高峰期，公共住宅是改造重點。政府應(yīng)主導(dǎo)老舊公有住房的更新改造，將其作為住宅市場的補(bǔ)充之一，充分利用和發(fā)揮公有住宅的職能作用。改造更要注重完善設(shè)施的配套、提升居住環(huán)境，建設(shè)通勤便捷、生活便利的現(xiàn)代城市綜合住宅社區(qū)?？梢越梃b日本都市再生機(jī)構(gòu)與地方公共團(tuán)體、民營企業(yè)家、公眾共同合作下的住宅更新實踐。

（二）租賃市場的健全發(fā)展與國民住房理念轉(zhuǎn)變

我國的公共租賃型住宅發(fā)展起步較晚，公共住房政策以“只售不租”的經(jīng)濟(jì)適用房為主，過分強(qiáng)調(diào)商品房的“出售”，忽視公共出租住房的建設(shè)，公共住宅資源分配不公，中高檔住宅供應(yīng)過量、對中低收入人群和農(nóng)民工等弱勢群體的關(guān)注不夠。同時，我國保障性公共住房的建設(shè)與東京的情況又有所差異。東京的公共租賃住宅主要針對老年人、育子家庭、低收入群體的住房需求。我國，尤其是上海、北京等大城市，青壯年勞動力如農(nóng)民工、中低收入的年輕上班族群體是租賃住宅的主要受眾，住宅需求巨大。然而，我國廉租房的覆蓋范圍非常有限，這些青壯年勞動力群體成為公共住宅服務(wù)的“盲區(qū)”。而市場上正規(guī)優(yōu)質(zhì)、價格低廉的民間租賃住宅也存在供應(yīng)缺口。因此，政府應(yīng)重視住宅市場中租賃住宅這一重要組成成分，優(yōu)化住宅市場的結(jié)構(gòu)。首先要改革公共保障住房的供給結(jié)構(gòu)和制度，適當(dāng)削減銷售型經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)量。其次，擴(kuò)大廉租房的供應(yīng)范圍，向城市中買不起經(jīng)濟(jì)適用房又不是廉租房覆蓋對象的“夾心層”和流動人口提供租賃住房。此外，很多城市，尤其是上海、北京等一線城市，外來人口眾多，單純公租房的供應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了住房需求，因而在發(fā)展公共租賃住房的同時，要建立健全民間租賃住宅市場，促進(jìn)其正規(guī)化、產(chǎn)業(yè)化。

受住房租賃市場發(fā)展滯后及“居必買房”、“落葉歸根”傳統(tǒng)思想等因素的影響，產(chǎn)權(quán)型住房仍然是我國居民住房的主體需求。解決我國住房短缺的問題，也需要引導(dǎo)國民轉(zhuǎn)變住房理念，在房價攀升、樓市過熱的情況下增進(jìn)國民對租賃住宅的接受度與認(rèn)知度。

（三）租賃住宅的空間布局與基礎(chǔ)設(shè)施配建

在我國，由于缺乏政府的調(diào)控和引導(dǎo)，非營利性質(zhì)的公租房大多位于遠(yuǎn)離城市中心，甚至地處交通不便、設(shè)施落后、非常偏僻的遠(yuǎn)郊區(qū)和城市周邊區(qū)。中低收入者及老人、困難人群，為了減少租房成本，只能傾向于選擇距離市區(qū)較遠(yuǎn)的住房，從而使得這些在經(jīng)濟(jì)能力上處于弱勢的人群，在居住地的交通便捷性、生活便捷性、職住關(guān)系、就業(yè)機(jī)會上也處于弱勢。租賃型住宅的布局必須結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配備，增加這些在布局上處于相對弱勢的公租房的吸引力，鼓勵更多存在住房困難的弱勢人群申請居住。而對民間租賃市場，可以采取優(yōu)惠補(bǔ)貼等政策措施，鼓勵開發(fā)商和民間團(tuán)體在城市中心以及靠近中心的地域建設(shè)面向中低收入等人群的價格相對低廉的住宅。

（作者唐露園系華東師范大學(xué)城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院碩士研究生，作者何丹系華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心副教授 原題為“日本東京住宅建設(shè)發(fā)展新特征及評述”，載于2016年11月29日《東方早報·上海經(jīng)濟(jì)評論》，有刪節(jié)）