文/嚴榮

美國防止福利陷阱的做法及經(jīng)驗教訓

文/嚴榮

為了緩解城鎮(zhèn)中低收入居民的住房困難，我國在近年來加大了推進住房保障體系建設的力度。一方面，在“十二五”時期，全國共完成城鎮(zhèn)保障性安居工程建設4013萬套，超額完成預定任務；另一方面，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出，城鎮(zhèn)常住人口的保障性住房覆蓋率要由2012年的12.5%增加到2020年的23%以上。隨著住房保障覆蓋面逐步擴大，保障對象的規(guī)模不斷增加，管理和運營問題逐漸凸顯，尤其是如何處理好住房保障和防止福利陷阱的關系，這不僅直接影響到住房保障體系的可持續(xù)性，而且關乎社會的公平正義。

美國的住房保障起步較早，在發(fā)展過程中也曾面臨防止福利陷阱的問題。盡管并未完全處理好這對關系，但其探索過程中的經(jīng)驗和教訓值得了解，可以為我國住房保障管理體系的完善提供參考和借鑒。

一、福利陷阱及其在住房保障中的表現(xiàn)

在社會保障領域，福利陷阱是指各種保障政策和方式對福利接受者的心態(tài)和行為所造成的負面影響。在個體層面，主要表現(xiàn)為過于依賴各種福利保障，缺乏勞動積極性，形成貧困循環(huán)和福利依賴。這種依賴包括直觀的福利依賴以及由此產(chǎn)生的種種弊端，比如福利領取的代際傳遞、貧困陷阱和福利欺詐、福利持續(xù)時間過長等。在公共層面，福利陷阱主要表現(xiàn)為社會保障支出超出公共財政承受能力，社會保障不可持續(xù)，社會資源配置錯位，經(jīng)濟社會發(fā)展的能力和后勁被嚴重削弱。

作為福利國家的四大支柱之一，住房保障與社會保障、醫(yī)療、教育一樣，也會面臨防止福利陷阱的問題。在住房保障領域，對福利陷阱的現(xiàn)有分析主要是利用美國住房保障家庭數(shù)據(jù)，采用實驗、傾向得分匹配和回歸模型等方法展開經(jīng)驗研究。根據(jù)這些研究，住房保障面臨的福利陷阱主要表現(xiàn)為以下三個方面。

1.住房保障對象不積極就業(yè)，既抑制了勞動供給，也降低了保障對象的收入水平。有研究者利用美國國家層面的數(shù)據(jù)，采用傾向得分匹配方法，分析住房保障對勞動供給的影響，發(fā)現(xiàn)與非住房保障家庭相比，住房保障家庭的就業(yè)積極性下降明顯，收入也出現(xiàn)了顯著下降。另有研究者分析了美國芝加哥市住房保障輪候系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)接受住房保障的家庭，就業(yè)率減少了11%，收入下降平均為15%，申請其他社會保障的可能性增加了21%。當然，也有一些研究認為，住房保障對勞動供給和保障家庭的收入沒有顯著影響。但是，研究者普遍同意過于依賴住房保障是有害的，它會侵蝕人們自我支持的動力。在實踐中，這種侵蝕表現(xiàn)為“擠入”和“滯留”等現(xiàn)象。“擠入”是指本來可以通過自身努力實現(xiàn)就業(yè)并提高收入的住房保障申請者為了符合準入條件，在申請前減少就業(yè)，以降低收入水平；“滯留”是指住房保障對象為了避免退出保障體系或減少所享受的住房補助，不積極就業(yè)，以達到長期享受住房保障的目的。

2.住房保障對象出現(xiàn)代際傳遞現(xiàn)象，既抑制了個體成長，也不利于社會流動。住房保障制度設計的出發(fā)點是要改善中低收入家庭的住房狀況，提高居住條件，促進社會公平與發(fā)展。但由于政策設計和保障方式等方面存在不足或缺陷，使得部分住房保障對象出現(xiàn)了代際傳遞現(xiàn)象。有研究者認為，住房保障政策的實施對美國貧困群體的代際傳遞產(chǎn)生了重要影響：一方面，貧困父母只能居住在相對貧窮的區(qū)域；另一方面，部分住房保障對象不積極就業(yè)，難以通過提高收入改善居住條件。如果大量中低收入的住房保障對象聚居在城市邊緣區(qū)域，不僅容易加重居住者的底層心態(tài)，而且會通過傳遞效應和鄰里效應影響下一代的成長。大衛(wèi)·哈維曾提出：“一個白領勞動力在白領的鄰里被‘再生產(chǎn)’出來，一個藍領勞動力在藍領的鄰里內(nèi)被‘再生產(chǎn)’出來。”更加嚴重的是，這種聚居和“再生產(chǎn)”還會對社會管理帶來巨大挑戰(zhàn)。黃文興等研究者曾觀察到，“在歐美發(fā)達國家，由于低收入人群聚居在一起，相應的生活、教育等配套設施的缺乏，生活不如意，子女的教育缺乏，與其他階層交流的匱乏等原因的積累，會助長這些無助、失望的情緒，促使仇富心理滋生，導致社會的分裂以及偷盜、吸毒等犯罪行為的產(chǎn)生?！?/p>

3.住房保障支出超出公共財政承受能力，既造成保障資源浪費，也削弱經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的能力。這種住房保障福利陷阱的表現(xiàn)在美國并不突出，但在20世紀80年代也曾引起過熱烈爭論。在住房存量缺口較大的時期，美國主要采取了大規(guī)模興建公共住房的應對方式。但隨著時代的發(fā)展，公共住房建設不僅需要大量財政投入，而且會帶來許多問題，比如貧困家庭聚居、公共住房破敗、維修養(yǎng)護成本高等。姚玲珍認為：“由于低收入家庭占家庭總數(shù)的18%，致使美國政府每年用于住房維修建設與租金補貼的財政支出都超過100億美元，加之70年代末美國經(jīng)濟的下滑，大大加重了美國聯(lián)邦政府的經(jīng)濟負擔?！泵绹?981年成立了一個由30人組成的“住房問題研究委員會”，專門探討美國住房保障政策的改革與發(fā)展問題。該委員會在后來的咨詢報告中提議逐步停止對公共住房建設的補貼。隨后，美國的住房保障轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽績纱箜椖浚汗┙o端的政府參與和市場主導的低收入家庭住房建設稅收額度抵免項目（Low-Income Housing Tax Credit, LIHTC），需求端的租房券項目（Housing Choice Voucher Programme, HCVP）。近年來，美國住房保障支出占聯(lián)邦總支出的比重呈逐年下降態(tài)勢，住房補貼占各類社會保障支出的比重也回落至7%左右，而在1985年，該比重曾高達27%。

二、美國防止福利陷阱的主要做法

為了促進住房保障對象積極就業(yè)，減少其福利依賴程度，增強保障體系的可持續(xù)性，美國在20世紀80年代以后對住房保障制度實施了一系列改革和調(diào)整措施，試圖在提供住房保障與防止福利陷阱之間取得平衡。

1.減少公共住房建設量，提高貨幣化補貼的比重。在彌補了存量保障性住房的缺口后，美國的公共住房建設所帶來的一些負面效應也在逐步顯現(xiàn)，比如貧困家庭聚居、居住空間分異、財政負擔加重、保障對象為滿足公共住房的準入條件而放棄就業(yè)等。為了有效改變這種情形，美國在20世紀80年代大幅減少了公共住房的建設量，甚至在有些年份將部分公共住房出售，轉(zhuǎn)而采用主要依靠貨幣化補貼的住房保障模式。1980年，美國公共住房的開工量是2.04萬套，占各類住房新開工量的1.6%左右，到了1986年，開工量降至0.17萬套，占各類住房新開工量的比例也降至0.14%。到了1996年之后，美國公共住房的總量逐漸遞減。阿列克斯·施瓦茨在著作中寫道：“公共住房的數(shù)量在1994年達到了頂峰，共計140萬個單元。但是，到2008年，公共住房數(shù)量減少了27萬個單元，下跌19%。”

在減少實物保障數(shù)量的同時，美國大幅提高了住房保障貨幣化補貼的比重。以租房券為例，該項目在1974年啟動以后得到快速發(fā)展。該項目的具體操作方式為，是補貼符合條件家庭收入的30%與公平市場租金之間的差額，但所承租住房必須在建筑質(zhì)量和面積方面符合相應的規(guī)定。這種補貼既給予保障對象更多的選擇，也能避免貧困家庭相對集中居住所帶來的問題。截至2009年，享受租房券補貼的家庭超過220萬戶，租房券成為了美國規(guī)模最大的住房保障項目。在美國聯(lián)邦政府資助的住房保障家庭中，租金券項目資助的家庭戶數(shù)所占比例從1993年的34%上升到2008年的42%。

2.減少政府直接提供保障的力度，提高社會化和市場化程度。要處理好住房保障與防止福利陷阱之間的關系，就必須正確處理好政府與市場的關系。美國在推進住房保障體系發(fā)展的過程中，比較注重鼓勵社會組織和市場力量參與保障性住房的建設和運營管理。比如，在逐步減少運用公共財政資金直接建設公共住房的規(guī)模后，美國于1986年在《稅收改革法》中設立了“低收入家庭住房建設稅收額度抵免項目”，主要為投資低收入家庭租賃住房建設的社會組織和市場主體提供融資支持，以此吸引社會力量參與保障性住房的建設。在具體操作方式上，美國國內(nèi)稅務總局每年根據(jù)各州人口規(guī)模統(tǒng)籌制訂稅收抵免分配計劃，將稅收抵免額度下達各州，各州的住房信貸管理局（State Housing Credit Agency）負責制訂稅收抵免年度資質(zhì)分配計劃，明確符合條件的住房建設項目申請要求及評審依據(jù)等實施細則，然后向社會招標。符合條件且競標成功的市場主體（主要是開發(fā)企業(yè)）獲得稅收抵免權利，可以將抵免額度自用，但在更多情況下，開發(fā)企業(yè)會通過資產(chǎn)證券化將其稅收抵免額度打包出售給基金機構，后者則可通過融資吸納社會閑散資金，而提供資金的投資者可以享受稅收抵免權利，從而能相應地減少其應納稅款。這種模式一方面為保障性住房建設提供了融資，減輕了財政投入的壓力，另一方面又吸納了社會流動性，減少了其投資沖動對住房市場的干擾。設立以來的20多年里，該項目平均每年完成住房建設工程1500個，累計開發(fā)了160多萬個住房單元，其中保障性住房占比達到95%。

3.減少保障對象依賴程度，提高其勞動參與的積極性。針對公共住房運行中較為突出的問題，美國在1998年頒布了《品質(zhì)住房和工作責任法案》（Quality Housing and Working Responsibility Act）。該法案既是美國整個社會保障制度改革的一部分，又是推動住房保障制度改革的重要指導。該法案的主要目的在于減少居住于公共住房的貧困家庭過于集中、支持住房保障家庭從依賴福利走向工作獨立、激勵公共住房管理機構提高工作績效等。其中，為了增強住房保障家庭的社區(qū)融入感和個人責任感，規(guī)定符合條件的公共住房居民每月至少參與8小時的社區(qū)服務（community service）或經(jīng)濟自立（economic selfsufficiency）活動。具體操作方式為，各個城市的公共住房管理機構每年向轄區(qū)內(nèi)所有公共住房居民發(fā)放社區(qū)服務記錄卡，符合條件申請豁免（如未成年人、老人、殘障人士、正常就業(yè)者等）或抵消（如服兵役者、居民協(xié)會辦事員、因患病或被監(jiān)禁或懷孕而無法工作者等）的居民需提交申請和證明材料，其他居民需自行或通過社會服務機構尋找社區(qū)服務或經(jīng)濟自立工作機會。社區(qū)服務工作主要是各類公益活動，包括社區(qū)清掃、社區(qū)環(huán)境整治、社區(qū)值勤、敬老愛幼服務等，而經(jīng)濟自立活動主要是各類能提升居民就業(yè)能力的活動，如學徒項目、各類學歷教育、學習英語的課程、職業(yè)輔導、崗前培訓等。公共住房管理機構每年要開展達標考核，居民需將記錄全年96小時社區(qū)服務情況的記錄卡上交，接受達標考核；考核未通過的居民要被約談，不符合法定豁免或抵消條件且不滿足達標要求的居民將在租約期滿后被拒絕續(xù)約，即終止公共住房的租約。根據(jù)2015年美國住房和城市發(fā)展部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，參與社區(qū)服務的家庭戶數(shù)約為55萬戶，占所有公共住房家庭戶數(shù)（約106.5萬戶）的比重在52%左右，這意味著一半左右的公共住房家庭需參加社區(qū)服務或經(jīng)濟自立活動。

三、美國防止福利陷阱的經(jīng)驗和教訓

美國在推進住房保障體系建設的過程中，為了防止福利陷阱，作出了不少探索，有一些經(jīng)驗值得中國借鑒。但是，也應該看到，時至今日，美國并未完全避免住房保障中出現(xiàn)福利陷阱的現(xiàn)象，因而也有不少教訓值得反思。

（一）主要經(jīng)驗

1.根據(jù)住房發(fā)展階段適時調(diào)整住房保障模式。受制于宏觀經(jīng)濟、社會因素的影響，不同國家在住房領域所處的發(fā)展階段會有所差異，同一國家在不同歷史階段所面臨的住房矛盾也會有所變化，因而住房保障模式的構建應因地制宜，因時調(diào)整。美國在存量保障性住房缺口較大的時期，選擇了大規(guī)模建設公共住房，而在存量住房相對充裕后，主要依靠租賃補貼，并且實施了較多金融和稅收方面的配套措施，這種政策調(diào)整大致出現(xiàn)在20世紀70年代末和80年代初，當時美國人均GDP在10000美元左右，城鎮(zhèn)化率大約為70%，住房總套數(shù)與家庭戶數(shù)之比接近1:1，保障性住房占所有住房的比重約為5%。相比美國在這個時期的相關指標，當前中國的人均GDP和城鎮(zhèn)化率更低，但中國的城鎮(zhèn)住宅總量已超過200億平方米，住房總套數(shù)與家庭戶數(shù)之比已超過1，保障性住房占所有住房的比重超過了15%。這意味著，我國經(jīng)濟發(fā)展程度和城鎮(zhèn)化率都處于中等水平，但我國的保障性住房所占比重已偏高。有媒體曾報道，我國5個省份被查出已建成的5.75萬套保障性住房閑置。也有研究者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，北京、西安、太原三個城市經(jīng)濟適用房的自用率平均只有70.29%。這些現(xiàn)象都說明，中國應該對大規(guī)模建設保障性住房的方式進行調(diào)整，避免住房保障資源浪費，提高住房保障支出的績效。

2.鼓勵社會資金全面參與住房保障的建設和運營管理。向居住困難的群體提供住房保障是政府應盡的責任，但僅靠政府這單一主體是難以做好住房保障工作的。美國的住房保障制度在各個發(fā)展階段，都比較重視鼓勵和吸引社會力量參與。尤其在20世紀80年代以后，通過金融和稅收制度的改革與創(chuàng)新，各種社會力量全面地參與住房保障的各個環(huán)節(jié)，既包括房源建設和籌措，也涉及運營和管理。與此相比，我國的住房保障主要還是依靠政府。不僅保障房的建設投入，而且在后續(xù)管理方面，社會力量參與都不深。有研究者估算過，為了完成保障性住房的建設任務，僅2012年至2014年的3年間，地方政府在充分運用財政資金的直接投入（包括中央財政撥款和土地出讓金）外，還有將近1.3萬億元的資金缺口。為了彌補這些資金缺口，地方政府要么利用地方融資平臺舉債，要么依靠土地財政。前者可能引發(fā)債務風險，后者容易抬高地價，從而引起房價快速上漲，繼而使住房保障對象規(guī)模擴大，又增加了社會對住房保障的需求。面對這種情形，必須出臺措施鼓勵社會資金全面且深入地參與住房保障，緩解過于依賴政府投入的局面，增強住房保障的可持續(xù)性。

3.促使住房保障對象通過積極就業(yè)增強自主能力。要防止住房保障中的福利陷阱，除了需要調(diào)整保障政策和方式、為保障對象的積極就業(yè)創(chuàng)造環(huán)境和條件，更重要的還在于激發(fā)保障對象的主觀能動性，使其從認識和觀念上擺脫對住房保障的依賴。美國出臺法案要求所有符合條件的公共住房居民必須參加社區(qū)服務或經(jīng)濟自立活動，就是通過強制性的規(guī)定使這部分住房保障對象培育積極向上和承擔責任的心態(tài)，使福利接受者通過自己的行動擺脫被孤立和污名化的困境。有研究者對中國典型城市住房保障家庭的數(shù)據(jù)開展了實證分析，認為我國的廉租住房領域已經(jīng)出現(xiàn)了福利陷阱的現(xiàn)象，不僅一部分家庭青壯年就業(yè)人口本可以通過就業(yè)提高收入?yún)s不工作，而且住房保障補貼數(shù)額越大的家庭退出保障體系的可能性越小。另有研究發(fā)現(xiàn)，中國保障房社區(qū)的管理面臨較多矛盾，其中就包括保障對象參與社區(qū)管理的積極性不高，有40%的保障房社區(qū)居民不了解社區(qū)物業(yè)服務，僅有2%的居民表示參與了業(yè)主委員會的選舉工作，有超過40%的居民不知道所在保障房社區(qū)有業(yè)主委員會。隨著住房保障對象規(guī)模逐年增加，這種矛盾會愈加凸顯。因此，應該探索激發(fā)保障對象參與就業(yè)和社區(qū)管理積極性的方法，既減少福利依賴，又改善保障房社區(qū)的運行管理。

（二）主要教訓

1.參加社區(qū)服務的住房保障對象覆蓋面過窄。根據(jù)美國1998年的法案，只有符合條件的公共住房居民才必須參加社區(qū)服務或經(jīng)濟自立活動。但是，20世紀80年代以后，公共住房在美國住房保障體系中的比重不斷下降，越來越多的住房保障對象獲得的是租金補貼、金融扶持或稅收優(yōu)惠，因而被強制要求參加社區(qū)服務或經(jīng)濟自立活動的保障對象覆蓋面較窄。而且這種規(guī)定會引發(fā)“政策是否公平”的爭論：既然都是享受住房保障服務的對象，為什么只有公共住房居民需要參加此類活動？為此，有美國國會議員提議，或者廢除該規(guī)定，或者將該規(guī)定拓展至所有享受住房保障服務的對象。這種教訓值得引起注意：如果政策制定只針對住房保障對象中的特定群體，不僅有失公平，而且不利于執(zhí)行?？紤]到我國的住房保障也包括多類不同的方式，既有租賃型，也有出售型，既有實物保障，又有貨幣補貼，因而在出臺相應規(guī)定時應遵循公平和易執(zhí)行等原則。

2.政策措施的有效銜接不夠，政策執(zhí)行中出現(xiàn)了偏離和扭曲。盡管為了減少住房保障中的福利陷阱，美國已開展了近30年的探索，但各種措施之間的有效銜接仍然不夠，政策之間的縫隙給政策執(zhí)行留下了較多模糊空間，以致出現(xiàn)偏離和扭曲現(xiàn)象。比如，1998年法案在實施初期未給地方政府的公共住房管理機構提供資源，但卻要求這些機構為公共住房居民參加社區(qū)服務提供相應工作機會，使得有些機構或者只安排有就業(yè)能力的保障對象入住公共住房，或者放松轄區(qū)內(nèi)公共住房居民年度社區(qū)服務記錄的考核標準。這些做法不僅違背了法案的初衷，而且破壞了政策規(guī)定的公信力。另外，公共住房、租金券、LIHTC等不同保障方式之間對促進就業(yè)和經(jīng)濟自立的要求和導向都不一樣，整個住房保障體系在防止福利陷阱方面缺乏協(xié)調(diào)性。相比美國，我國的住房保障工作仍在快速發(fā)展階段，不僅尚缺乏效力層次較高的法律法規(guī)，而且保障模式也亟待完善。因而，在建立健全住房保障體系的過程中，有必要吸取美國的教訓，加強住房保障制度的頂層設計，增強整個體系的協(xié)調(diào)性，減少政策執(zhí)行中的偏離和扭曲現(xiàn)象。

（作者單位：上海市房地產(chǎn)科學研究院）