文/賈廣葆

土地征收與征用的分析界定

文/賈廣葆

在基層土地管理工作中，經(jīng)常碰到有關(guān)土地征收方面的問題與糾紛。土地征收方面的法律法規(guī)政策往往散見于不同的時(shí)期、不同的文件之中，而各地對土地政策規(guī)定又不同程度地存在“不熟悉、不了解、不能用、不會用、不采用”等問題。本文以現(xiàn)有法律法規(guī)為依據(jù)，結(jié)合土地征收征用實(shí)際工作中容易產(chǎn)生的矛盾問題和模糊認(rèn)識，對土地征收征用相關(guān)概念與問題進(jìn)行了梳理、分析與界定。

一、土地征收

（一）土地征收含義

土地征收是指國家為了公共利益的需要，基于其領(lǐng)域范圍內(nèi)的統(tǒng)一管轄權(quán)，依照法律規(guī)定的程序、批準(zhǔn)權(quán)限和補(bǔ)償方式，將集體所有的土地轉(zhuǎn)為國家所有的土地，并依法給予被征收土地的農(nóng)民集體和個(gè)人合理補(bǔ)償及妥善安置的行為。其功能作用是依照土地管理法律、行政法規(guī)與規(guī)章，調(diào)整國家、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和用地單位的土地利益關(guān)系；其實(shí)質(zhì)是國家強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)，即集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲彝恋厮袡?quán)；其特點(diǎn)是，這是一種國家行為，具有強(qiáng)制性。

（二）土地征收的條件

土地征收必須具備以下條件：

一是土地征收必須“為了社會公共利益”的需要，突出“公共利益”，一切非“公共利益”均不在此列；

二是必須按照法律規(guī)定的審批權(quán)限和程序進(jìn)行；

三是必須由有權(quán)機(jī)構(gòu)作出征收決定，并對被征收的單位和個(gè)人給予公平合理的補(bǔ)償安置；

四是具體征收工作必須由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，其他任何單位機(jī)構(gòu)和個(gè)人無權(quán)組織實(shí)施。

（三）土地征收審批權(quán)限

我國土地征收實(shí)行分段審批制度，即實(shí)行國務(wù)院和省級人民政府兩級審批制度。《土地管理法》第四十五條規(guī)定：征收基本農(nóng)田、征收基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃、征收其他土地超過70公頃的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。征收上述以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國務(wù)院備案。國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織具體實(shí)施。

征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依法先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批。

（四）土地征收手續(xù)

《物權(quán)法》規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的，征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。

（五）當(dāng)前征收土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與方式

1．制定并實(shí)施征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)。在國土資源部組織指導(dǎo)下，各省級人民政府制定了征地統(tǒng)一的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)，并于2010年起在全國實(shí)行。同時(shí)，建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、當(dāng)?shù)厝司杖朐鲩L幅度等情況，每2-3年對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。未及時(shí)調(diào)整的，不予通過用地審查。

2．積極拓展穩(wěn)妥的安置途徑。按照結(jié)合實(shí)際、因地制宜的原則選擇合適的安置方式。例如：在一些通過土地整治增加了耕地以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織預(yù)留機(jī)動(dòng)地較多的農(nóng)村地區(qū)，征地時(shí)應(yīng)優(yōu)先采取農(nóng)業(yè)安置方式；在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)實(shí)施征地，在加強(qiáng)引導(dǎo)和管理的前提下，可采取留地安置方式。

3．將被征地農(nóng)民納入社會保障體系。地方各級人民政府主要負(fù)責(zé)人對被征地農(nóng)民社會保障工作負(fù)總責(zé)，地方政府應(yīng)建立被征地農(nóng)民社會保障制度，按照“誰用地、誰承擔(dān)”的原則落實(shí)社保資金，確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

4．國務(wù)院2004年28號《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定，要完善征地補(bǔ)償辦法?？h級以上地方人民政府要采取切實(shí)措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低。要保證依法足額和及時(shí)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導(dǎo)致無地農(nóng)民社會保障費(fèi)用的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)增加安置補(bǔ)助費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和達(dá)到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a(bǔ)貼。省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)，征地補(bǔ)償做到同地同價(jià)，國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目必須將征地費(fèi)用足額列入概算。大中型水利、水電工程建設(shè)征地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和移民安置辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定。

（六）征收耕地的補(bǔ)償內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)

《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。

1．征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。

2．征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。

3．征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。

4．征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

5．被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

6．征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。

（七）同一地塊涉及國有土地及房屋和集體土地及房屋的征收

在實(shí)際土地征收工作中，常常遇到在同一征收地塊范圍里，既有國有土地及其地上單位和個(gè)人的產(chǎn)權(quán)房屋，也有集體土地及其地上村民住房和“小產(chǎn)權(quán)”房，還有國有土地出讓后所建廠、礦、倉庫和集體土地上興建的村、鄉(xiāng)辦的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”廠房，這在城市郊區(qū)的“城中村”中尤為普遍。

1.就法律法規(guī)來說，按照法律法規(guī)的規(guī)定，國有土地上的房屋征收由行政法規(guī)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定實(shí)施，集體土地由于其歸農(nóng)村集體所有，其土地及地上房屋的征收按《土地管理法》規(guī)定的條件和審批程序?qū)嵤?，二者不能混為一談，集體土地及地上房屋不能用行政法規(guī)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》來征收。《土地管理法》第四十五至四十七條詳細(xì)規(guī)定了征收集體土地的法定內(nèi)容、法定程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，第七十八至八十條規(guī)定了無權(quán)批準(zhǔn)征收的情況及使用集體土地的范圍內(nèi)容、法律責(zé)任和賠償責(zé)任。

2.就土地性質(zhì)來說，同一地塊的國有土地及房屋和集體土地及房屋的征收，應(yīng)首先明確區(qū)分土地性質(zhì)，在土地性質(zhì)明確區(qū)分的基礎(chǔ)上，審核其中的農(nóng)村集體土地是否由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府作出了征收決定，審查是否已對集體土地進(jìn)行了征收，若沒有進(jìn)行征收或征收沒有完成，則土地性質(zhì)仍然被認(rèn)定為集體土地。

3.就土地征收補(bǔ)償和范圍來說，只有完全徹底補(bǔ)償?shù)轿换驅(qū)⒄魇昭a(bǔ)償款支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人，才能認(rèn)定為完成土地征收決定，土地征收補(bǔ)償?shù)轿弧?/p>

4.就從法定職權(quán)來說，征收國有土地及其房屋和征收集體土地及其房屋依照的是兩種不同的法律法規(guī)，前者是依據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，后者則依據(jù)《土地管理法》，它們具有不同的法定職權(quán)。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四、八條規(guī)定，國有土地上房屋征收與補(bǔ)償工作具有征收決定的法定職權(quán)，具有組織實(shí)施的法定職責(zé)。而根據(jù)《土地管理法》第四十五、四十六條規(guī)定，征收集體土地由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國務(wù)院備案，按照法定程序批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府予以公告并由國土部門具體組織實(shí)施，任何超越法定職權(quán)和法定職責(zé)的征收行為，都是無效非法的。

5.就從法定程序來說，征收國有土地上房屋與集體土地上房屋的征收程序不同。國有土地上房屋征收程序是按照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十至十五條規(guī)定實(shí)施的。而集體土地上房屋征收程序則是由《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》等法規(guī)中詳細(xì)規(guī)定的有關(guān)集體土地征收的法定程序，二者不可混淆。

6.就從法律適用來說，同一地塊上的國有土地上房屋和集體土地上房屋征收的法律適用各不相同，前者適用的法律是《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二條的規(guī)定，而后者不能參照國有土地上房屋進(jìn)行征收補(bǔ)償與安置的方法，二者混淆實(shí)施就會違反了《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》等法律、法規(guī)中對農(nóng)村集體土地征收與補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定，導(dǎo)致法律適用錯(cuò)誤。

（八）征收土地公告程序

土地征收是一項(xiàng)程序性強(qiáng)的國土業(yè)務(wù)，法律規(guī)定了征收土地的公告行為?！锻恋毓芾矸ā返谒氖鶙l規(guī)定，國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定，征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號，征收土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告?！锻恋毓芾矸ā返谒氖藯l規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。

（九）征地公告的內(nèi)容

2001年國土資源部出臺的《征收土地公告辦法》詳細(xì)規(guī)定了征地公告每個(gè)環(huán)節(jié)的主體、內(nèi)容、程序、時(shí)間、地點(diǎn)和相應(yīng)的權(quán)利責(zé)任人及公告的張貼。為確保征地公告的權(quán)威性、規(guī)范性、嚴(yán)肅性和有效性，一般應(yīng)掌握以下三點(diǎn)：

一是明確公告內(nèi)容。內(nèi)容是征地公告最為重要的部分，應(yīng)明確征收土地的具體項(xiàng)目名稱、地點(diǎn)以及征地機(jī)構(gòu)，說明土地征收公共利益的具體內(nèi)容，說明被征收土地的數(shù)量、范圍并附詳細(xì)地圖，說明征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置辦法途徑以及時(shí)限，告知被征土地的用途、詳規(guī)，明確征地是否符合土地利用總體規(guī)劃，載明征地公告的期限以及被征地人的權(quán)利救濟(jì)途徑方法等。

二是規(guī)范公告程序。程序合法規(guī)范是征地公告行為的重要環(huán)節(jié)。首先由具體組織實(shí)施征地的市、縣國土部門委托被征收土地所在地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織召開村民代表會議或村民小組成員會議，在會上公告征地方案，要求參會人員簽到并作會議記錄；然后依法在鄉(xiāng)、村、組一一張貼征地公告，同時(shí)依據(jù)《政府信息公開條例》規(guī)定，以政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、當(dāng)?shù)貓?bào)紙等便于公眾知曉的渠道公開征地公告內(nèi)容。

三是注重公告證據(jù)收集。主要收集征地公告張貼的時(shí)間、地點(diǎn)以及公告全文，可采取照相、錄像等方法，同時(shí)市、縣國土部門應(yīng)制作“公告張貼登記簿”，將公告的名稱、文號、土地征收上級部門的批復(fù)文號及張貼的時(shí)間、地點(diǎn)、經(jīng)辦人員等內(nèi)容一一予以登記，并由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組負(fù)責(zé)人簽字，加蓋農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織公章，以存檔備查。

二、土地征用

（一）土地征用含義

土地征用是指國家為了公共利益的需要，依法強(qiáng)制使用集體土地，而在使用完畢后再將土地歸還給集體的一種行為。其功能作用是依照土地管理法律、行政法規(guī)與規(guī)章，調(diào)整國家、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村和用地單位的土地使用以及相互利益關(guān)系；其實(shí)質(zhì)是征用土地不改變土地所有權(quán)性質(zhì)，土地所有權(quán)仍歸農(nóng)民集體所有；其特點(diǎn)是一種國家行為，具有強(qiáng)制性。

（二）土地征用的條件

土地征用必須具備以下條件：

一是土地征用必須“為了社會公共利益”的需要，突出“公共利益”。

二是必須依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征用。

三是必須由有權(quán)機(jī)關(guān)作出征用決定，被征用的土地使用完畢后，應(yīng)返還被征用人，而對征用后毀損、滅失的財(cái)物，應(yīng)給予被征用人補(bǔ)償。《物權(quán)法》第四十四條規(guī)定：因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)。被征用的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)使用后，應(yīng)當(dāng)返還被征用人。單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。

三、土地征收與土地征用的異同

（一）土地征收與土地征用的相同點(diǎn)

一是具有充分的強(qiáng)制性。政府依法作出的征收、征用令可發(fā)揮充分的強(qiáng)制作用。

二是要求完全的服從性。征收、征用土地?zé)o須征得被征收、征用單位、組織和個(gè)人的批準(zhǔn)同意。

三是具有充分的國家行為性。它們都是國家為了公共利益的需要，運(yùn)用國家行為的強(qiáng)制力而對單位和個(gè)人的土地權(quán)利進(jìn)行限制。

四是具有充分的程序合法性。它們都是依照法律規(guī)定的程序和批準(zhǔn)權(quán)限進(jìn)行的。

五是具有充分的補(bǔ)償性。它們都要依法給予被征收、征用單位和個(gè)人公平合理的補(bǔ)償。

（二）土地征收與土地征用的不同點(diǎn)

一是性質(zhì)不同。土地征收的本質(zhì)是國家強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)，表明存在土地所有權(quán)的改變，即國家土地所有權(quán)取代農(nóng)村集體所有權(quán)。而土地征用則不需改變其土地所有權(quán)性質(zhì)，僅僅是土地的一種臨時(shí)征用、土地使用權(quán)的一種臨時(shí)改變。

二是補(bǔ)償條件不同。土地征收把公平合理的補(bǔ)償安置作為一個(gè)必備條件，而土地征用則是國家為了公共利益需要，依法強(qiáng)制使用集體土地，完畢后再將土地歸還給集體的一種行為，僅僅在標(biāo)的物征用后存在毀損、滅失的情況下給予一定的補(bǔ)償，若標(biāo)的物沒有毀損、滅失，則只需返還原物，土地征收則不存在土地返還問題。

三是適用條件不同。土地征收是按照事先確定的土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、計(jì)劃指標(biāo)以及公共利益的實(shí)際需要而實(shí)施的；土地征用一般適用于緊急性、臨時(shí)性的應(yīng)急狀態(tài)，比如因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要而征用單位和個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)。

四是適用程序不同。由于土地征收會導(dǎo)致土地性質(zhì)的變化，即土地所有權(quán)會出現(xiàn)轉(zhuǎn)移，這決定了土地征收程序的規(guī)范、嚴(yán)格、復(fù)雜；而土地征用不改變土地所有權(quán)性質(zhì)，僅僅是土地使用權(quán)的一種臨時(shí)性改變，而且被征用的土地用完后會返還被征用單位或個(gè)人，因而其程序比土地征收更簡單。

五是補(bǔ)償內(nèi)容不同。土地征收補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容多，《土地管理法》規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位要按照國家規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。而土地征用的補(bǔ)償內(nèi)容少得多，僅僅對單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征用后毀損、滅失的給予補(bǔ)償。

(作者單位：大連市房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)會)