欄目主持/劉道勤

“罰款經(jīng)濟(jì)”誰在縱容？

欄目主持/劉道勤

老編有曰：兩名河南交通警察搶著開罰單拚業(yè)績(jī)，遭民眾錄像上傳網(wǎng)絡(luò)，警員說因被領(lǐng)導(dǎo)所逼，如果開不來罰單回去則要挨罵。由于吃相難看，警方目前將涉事的兩名警員停職，網(wǎng)絡(luò)上群情沸騰。兩名基層交警作了替罪羊，用以祭旗卸責(zé)。這種“罰款經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象源自領(lǐng)導(dǎo)的不當(dāng)要求，其實(shí)是“貓有貓道，鼠有鼠道”的潛規(guī)則。

摘編相關(guān)文稿絕非在炒冷飯，而是此種亂象禁而不絕。吁請(qǐng)監(jiān)察審計(jì)部門及早插手，以防養(yǎng)癰成患。

誤打誤撞

不少司機(jī)都有一個(gè)感受：一到年末，交警的執(zhí)法力度和罰款數(shù)額都要明顯高于其它月份，關(guān)于交警罰款拿提成的傳聞也會(huì)隨風(fēng)傳播。最近非常火爆的是一則“河南南陽交警搶開罰單”。

視頻一經(jīng)流出，立刻引來了網(wǎng)友的關(guān)注：法律有規(guī)定，任何單位不得給交管部門下達(dá)或者變相下達(dá)罰款指標(biāo)，為何交警還要搶地盤爭(zhēng)罰款？當(dāng)?shù)鼐椒磻?yīng)很迅速，次日晚就出了通報(bào)——當(dāng)事警員“行為失當(dāng)，言語粗俗，表述有誤，引起了群眾的誤解，影響了警隊(duì)形象”，現(xiàn)已停職。

不過，網(wǎng)友對(duì)“誤解”一詞并不買賬，繼續(xù)追問到底有沒有罰款任務(wù)。兩天之后，當(dāng)?shù)鼐讲坏貌辉俅位貞?yīng)，民警口中的“任務(wù)”不是罰款任務(wù)，是工作任務(wù)考核，是競(jìng)賽式的。警方還表示，當(dāng)事人到銀行繳納的罰款全部進(jìn)入了財(cái)政賬戶，交警部門從未見到過錢（罰款），“警員有提成”一說更不可能。然而，蘭州大學(xué)法學(xué)院教授劉德法指出，“罰款任務(wù)”和“績(jī)效考核任務(wù)”在針對(duì)違章車輛的處罰方面內(nèi)容應(yīng)該是一致的，只是叫法不一樣；有網(wǎng)友認(rèn)為，競(jìng)賽式考評(píng)比罰款指標(biāo)更惡劣，指標(biāo)有定數(shù)，競(jìng)賽不封頂，罰得只會(huì)更狠；還有網(wǎng)友繼續(xù)質(zhì)疑，“警員有沒有提成”可放在一邊，但交警部門不可能見不到錢，罰款進(jìn)入地方財(cái)政后，總會(huì)按照一定比例返還。

河南省南陽市警方回應(yīng)積極，卻很難平息網(wǎng)友的質(zhì)疑罰款上繳國(guó)庫(kù)，不能斬?cái)嗬骊P(guān)聯(lián)，交管部門仍有罰款動(dòng)力。網(wǎng)友的質(zhì)疑有沒有道理？當(dāng)然有。罰款按照一定比例返還給交管部門，并非網(wǎng)友的臆想，而是由來已久的制度安排。

《道路交通安全法》規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門依法實(shí)施罰款的行政處罰，應(yīng)當(dāng)收繳分離；罰款和依法沒收的違法所得，全部上繳國(guó)庫(kù)。需要注意的是，國(guó)庫(kù)并不專指中央金庫(kù)，按照我國(guó)法律，縣級(jí)以上各級(jí)政府都要建立國(guó)庫(kù)，庫(kù)款的支配權(quán)屬本級(jí)政府財(cái)政部門。

有曰一：交警爭(zhēng)開罰單，顯然不能只對(duì)涉事交警停職了事，更應(yīng)該深究的是該行為背后的根源，向當(dāng)?shù)亟还懿块T的“罰款經(jīng)濟(jì)”開刀。罰單經(jīng)濟(jì)惹的禍，不開夠罰單就挨領(lǐng)導(dǎo)罵惹的禍。罰單怪圈，大抵如此，又豈能僅對(duì)兩名冤大頭警員處分就能了之？

交通警察的全部執(zhí)法要義是維護(hù)道路交通安全與秩序。顯然，所謂的“罰單經(jīng)濟(jì)”就與交通安全與交通秩序格格不入。換言之，車主違反交通安全與交通秩序之“罪”，罰款只是形式。是讓車主以接受經(jīng)濟(jì)懲罰的形式更好的長(zhǎng)長(zhǎng)記性，牢記交規(guī)，杜絕事故，文明駕車。而達(dá)到交通安全與秩序之目的才是罰款的根本宗旨。爭(zhēng)開罰單本來就不是以執(zhí)法為目的，而是以罰款為目的。

有錢能使

視頻曝光后，對(duì)交管部門罰款經(jīng)濟(jì)的質(zhì)疑是主流，但也有一種聲音不甘寂寞——“你既然違規(guī)，就該受到處罰，好好開車沒人罰你?！?/p>

這種說法固然有理，但忽略了現(xiàn)實(shí)情況。2012年，公安部頒布了《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》，被稱為“史上最嚴(yán)交規(guī)”。它的一大特點(diǎn)就是罰款規(guī)定隨處可見，卻沒有國(guó)外交警常用的口頭警告。有學(xué)者指出，如果把新交規(guī)中直接規(guī)定罰款的和間接規(guī)定罰款（清除記分也需要繳納罰款）的項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)一下，就會(huì)發(fā)現(xiàn)涉及罰款的項(xiàng)目有170項(xiàng)之多。

網(wǎng)友質(zhì)疑的背后，亦有對(duì)交警動(dòng)輒罰款卻申訴無門的不滿。

在我國(guó)，對(duì)交警處罰不滿，可以提起行政復(fù)議和行政訴訟，但這兩條路都太難走。2014年，最高法行政審判庭副庭長(zhǎng)王振宇坦承，10年前，民告官的原告勝訴率為30%左右，近年來下降到10%以下，有一些省份甚至只有2%。而行政復(fù)議需要申請(qǐng)人向地方政府或上一級(jí)主管部門提起，復(fù)議結(jié)果基本上是領(lǐng)導(dǎo)說了算，成功率可想而知。

盡管不少地區(qū)的“罰款經(jīng)濟(jì)”一再被曝光，一再被批評(píng)，《道路交通安全法》也明確規(guī)定，“任何單位不得給公安機(jī)關(guān)交通管理部門下達(dá)或者變相下達(dá)罰款指標(biāo)；公安機(jī)關(guān)交通管理部門不得以罰款數(shù)額作為考核交通警察的標(biāo)準(zhǔn)?！笨杉幢闳绱?，當(dāng)?shù)厝匀恢梅煞ㄒ?guī)于不顧，明知違規(guī)，故意為之，被曝光后還認(rèn)識(shí)不清核心問題所在，著急通過停職涉事警員來平息輿論，真是何其荒謬！

有關(guān)部門的處分公文如是說：當(dāng)事警員行為失當(dāng)，言語粗俗，表述有誤，引起了群眾的誤解，影響了警隊(duì)形象。警員表述無誤，用的是方言俗語，說的是淺顯道理，指向的是不罰夠就開罵的領(lǐng)導(dǎo)。要說誤解，是有交通執(zhí)法者有意識(shí)的“誤解”了交通法規(guī)與宗旨，將好好的維護(hù)交通秩序的罰單執(zhí)法，變成了鉆死胡同一般的“罰單經(jīng)濟(jì)”。至于影響了警隊(duì)形象，不僅是這兩名警察，而是執(zhí)“罰款經(jīng)濟(jì)”之法的交警領(lǐng)導(dǎo)與機(jī)構(gòu)。

有曰二：毋庸置疑，“罰款經(jīng)濟(jì)”是個(gè)“壞經(jīng)濟(jì)”，它能讓執(zhí)法者“變壞”——執(zhí)法者成為“釣魚翁”；讓執(zhí)法“跑偏”——罰款是目的，執(zhí)法是手段，典型的本末倒置。我國(guó)行政執(zhí)法和司法部門收費(fèi)不僅收費(fèi)規(guī)模龐大，收費(fèi)機(jī)構(gòu)也越來越多，有的城市執(zhí)法收費(fèi)和罰款的機(jī)構(gòu)多達(dá)三十多個(gè)。

“罰款經(jīng)濟(jì)”已嚴(yán)重威脅著執(zhí)法的公正性，嚴(yán)重影響了執(zhí)法的公信力。分析成因，“罰款經(jīng)濟(jì)”寄生在執(zhí)法權(quán)異化的土壤上，在經(jīng)濟(jì)利益的“澆灌”下成長(zhǎng)，通常采取亂罰款、亂收費(fèi)等途徑來增加“營(yíng)養(yǎng)”。它是濫用職權(quán)、權(quán)為己（部門或個(gè)人）所用的產(chǎn)物。

執(zhí)罰之禍

這些年來，執(zhí)法部門將罰款作為必須完成的任務(wù)，何止南陽交警部門？屢有爆料稱，一些地方的交通、城管、工商、環(huán)保、稅務(wù)等部門單純地將執(zhí)法變成“執(zhí)罰”，層層下達(dá)罰沒任務(wù)指標(biāo)，并將指標(biāo)分解給每個(gè)執(zhí)法者以及協(xié)警、協(xié)管等協(xié)助執(zhí)法人員，甚至制定了年度罰款創(chuàng)收任務(wù)，且和年終獎(jiǎng)懲掛鉤。在罰款任務(wù)高壓下——完不成任務(wù)輕則挨罵，重則扣除工資資金，出現(xiàn)交警搶開罰單的奇聞也就不足為奇了。

當(dāng)執(zhí)法變成為完成任務(wù)而“執(zhí)罰”，執(zhí)法者極可能背負(fù)壓力，從部門或個(gè)人利益出發(fā)，四處湊任務(wù)，從而亂執(zhí)法、亂打擊，甚至于違法執(zhí)法，侵害相關(guān)自然人或法人的正當(dāng)權(quán)益。同時(shí)，對(duì)有利于完成罰款指標(biāo)的事項(xiàng)則狂飆突進(jìn)，極盡超標(biāo)完成之能事，對(duì)無多少油水的事項(xiàng)則愛管不管，從而出現(xiàn)選擇性執(zhí)法。有時(shí)還“放水養(yǎng)魚”，坐等某種違法現(xiàn)象泛濫成災(zāi)，再“統(tǒng)一收網(wǎng)”，進(jìn)一步惡化某種違法現(xiàn)象而積重難返。

將執(zhí)法變成“執(zhí)罰”，還會(huì)加重相關(guān)行業(yè)負(fù)擔(dān)，消減民生利益。一些運(yùn)輸企業(yè)飽受“執(zhí)罰”困擾，為追求利潤(rùn)不得不超載超速、多拉快跑，威脅民眾安全之時(shí)，運(yùn)輸市場(chǎng)也形成惡性循環(huán)。諸如公路“三亂”問題（亂設(shè)站卡、亂罰款、亂收費(fèi)）仍在不少地方長(zhǎng)期存在，不僅導(dǎo)致貿(mào)易、運(yùn)輸?shù)绕髽I(yè)成本大大增加，還會(huì)推高物流成本，物流成本大大增加，勢(shì)必推高消費(fèi)品價(jià)格，“三亂”罰款或收費(fèi)最終由消費(fèi)者埋了單。

有曰三：“罰款經(jīng)濟(jì)”積重難返。“罰款”很大程度上已經(jīng)變成一種“創(chuàng)收”的手段，所謂的“違規(guī)”也變成一種“資源”，諸多利益依賴于“罰款經(jīng)濟(jì)”之上，并由此引申“釣魚執(zhí)法”更是“罰款經(jīng)濟(jì)”的變種與升級(jí)……

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，“罰款經(jīng)濟(jì)”與法治社會(huì)相左，與社會(huì)公平正義背道而馳。要走出“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”的誤區(qū)，監(jiān)督機(jī)制上的創(chuàng)新與執(zhí)法者觀念上的改變都不可或缺。只有讓“執(zhí)法”、“罰款”從“經(jīng)濟(jì)”中剝離出來，才能更好實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的要義和罰款的目的。

可見，唯有從根上斬?cái)嘟还懿块T和地方財(cái)政的利益紐帶，才能讓地方交管部門一勞永逸地?cái)[脫“借公肥私”的執(zhí)法沖動(dòng)與質(zhì)疑。（本刊整合）