科學(xué)配置機(jī)構(gòu)編制資源，不僅關(guān)系到政府組織的科學(xué)架構(gòu)、政府職能的正確履行、財(cái)政供養(yǎng)人員的合理規(guī)模、執(zhí)政方式的改進(jìn)，也直接影響黨和政府在群眾心目中的形象。在財(cái)政供養(yǎng)的人員只減不增的要求下，如何更好地管理機(jī)構(gòu)編制，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，成為各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門(mén)的重要課題。其中，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)就是當(dāng)前應(yīng)該著重加以推進(jìn)的一項(xiàng)工作。

一、機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的必要性

建立健全機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)體系，是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化精神的必然要求，是科學(xué)配置機(jī)構(gòu)編制資源的重要舉措。

從現(xiàn)狀來(lái)看，目前機(jī)構(gòu)編制工作已進(jìn)入了行政體制改革的攻堅(jiān)期、機(jī)構(gòu)編制管理的換擋期、工作方式方法的轉(zhuǎn)換期“三期疊加”的新階段。財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增是機(jī)構(gòu)編制管理的長(zhǎng)期目標(biāo)和硬約束。機(jī)構(gòu)編制審批已由過(guò)去的“高擋位”運(yùn)行調(diào)整為今后的“低擋位”釋壓。這兩年，各級(jí)各部門(mén)要求增設(shè)機(jī)構(gòu)、提高規(guī)格、增加人員編制的事項(xiàng)仍然很多。編制管理水平好不好，不僅體現(xiàn)在能不能控住總量，還將更多體現(xiàn)在能不能實(shí)現(xiàn)順暢換擋。通過(guò)創(chuàng)新管理方式盤(pán)活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，保障重點(diǎn)工作需求，這些都需要通過(guò)機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行科學(xué)化地配置才能解決，而制定機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制資源科學(xué)化配置的一個(gè)重要前提條件。

一個(gè)部門(mén)的編制總額的確立依據(jù)，以及各類(lèi)因素在整個(gè)評(píng)估體系中究竟如何衡量，都需要加以合理確定。對(duì)一個(gè)市、縣來(lái)說(shuō)，該地區(qū)的機(jī)構(gòu)編制總量的核定也需要逐步建立起套科學(xué)、合理的標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)。特別是當(dāng)前，由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致了大規(guī)模的人員流動(dòng)，對(duì)流入地和流出地的政府機(jī)構(gòu)編制調(diào)控也缺乏動(dòng)態(tài)的考量。較為發(fā)達(dá)的地區(qū)和較為落后的地區(qū)在社會(huì)管理和公共服務(wù)職能方面需求不同，如何根據(jù)不同的情況確立機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)，需要進(jìn)一步深入研究。

二、機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)存在的不足

近年來(lái)，機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，特別是事業(yè)單位編制標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，取得了一系列的成績(jī)，機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)取得新成就，但仍然存在一些問(wèn)題。

一是行政編制標(biāo)準(zhǔn)有待于修訂完善。當(dāng)前，機(jī)構(gòu)編制部門(mén)制定編制標(biāo)準(zhǔn)，一般是根據(jù)不同行業(yè)、不同類(lèi)型單位的特點(diǎn)，選擇不同的參照依據(jù)。從目前己頒布的編制標(biāo)準(zhǔn)看，各級(jí)地方政府使用的行政編制均是按照上世紀(jì)90年代中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)核定并下達(dá)到市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)的行政編制標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的。對(duì)于省級(jí)政府的人員編制標(biāo)準(zhǔn)，目前執(zhí)行的是1993年中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)發(fā)布的《關(guān)于地方各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置的意見(jiàn)》中的有關(guān)規(guī)定，即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口眾多的省、自治區(qū)的黨政機(jī)關(guān)人員編制，控制在6500-7500人之間，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、人口比較多的省、自治區(qū)，控制在5000-6500人之間；經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)、人口較少的省、自治區(qū)，控制在3000-4000人之間。對(duì)于地方市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的編制標(biāo)準(zhǔn)，目前執(zhí)行的是中央機(jī)構(gòu)編制委員于1992年頒布的《關(guān)于印發(fā)市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》中的規(guī)定。從90年代到現(xiàn)在，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，同時(shí)，城市化過(guò)程推進(jìn)速度也很快，公共管理的對(duì)象與環(huán)境發(fā)生了巨大變化，在公共服務(wù)、社會(huì)管理領(lǐng)域需要政府職能發(fā)揮的要求也越來(lái)越高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展對(duì)機(jī)構(gòu)編制的標(biāo)準(zhǔn)化提出了新的要求。

二是事業(yè)單位編制標(biāo)準(zhǔn)尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋。目前，在事業(yè)編制方面，機(jī)構(gòu)編制部門(mén)在日常依法管理機(jī)構(gòu)編制過(guò)程中，在一些領(lǐng)域，仍然缺少可操作的行業(yè)量化標(biāo)準(zhǔn)。目前除醫(yī)療、教育、文化、環(huán)境保護(hù)等系統(tǒng)有比較明確的編制配備標(biāo)準(zhǔn)外，其他事業(yè)機(jī)構(gòu)方面編制怎么核、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)怎么設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)怎么配仍然缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。機(jī)構(gòu)編制部門(mén)在工作中，主要還是靠經(jīng)驗(yàn)、靠比較，在某種程度上說(shuō)，缺乏科學(xué)性、準(zhǔn)確性和說(shuō)服力。

三是編制標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制尚未建立。除此之外，有的領(lǐng)域雖然制定了編制標(biāo)準(zhǔn)，但標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。例如城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制標(biāo)準(zhǔn)的是2006年由中央編辦、衛(wèi)生部、財(cái)政部、民政部共同出臺(tái)的編制標(biāo)準(zhǔn)，在當(dāng)前我國(guó)大力發(fā)展城區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的大環(huán)境下，再依據(jù)2006年制定的機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)核定機(jī)構(gòu)和編制顯然跟不上時(shí)代發(fā)展的步伐，需要及時(shí)加以修訂。

三、加快機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的建議

面對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理對(duì)象門(mén)類(lèi)廣、單位多、情況復(fù)雜、差別大的情況，建議機(jī)構(gòu)編制部門(mén)創(chuàng)新工作理念，加大工作力度，加快機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。

一是積極探索推進(jìn)行政編制標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作。目前，行政部門(mén)編制方面還缺少較為明確、具體的標(biāo)準(zhǔn)。研究發(fā)現(xiàn)，個(gè)別行政部門(mén)承擔(dān)同樣的職能，但是在副省級(jí)城市的該部門(mén)比在其他地級(jí)市的部門(mén)的行政編制多出了三倍。地區(qū)之間機(jī)構(gòu)編制不均衡的現(xiàn)象還比較突出。因此，探索行政編制標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)十分必要。下一步，建議參照事業(yè)單位分領(lǐng)域制定出臺(tái)編制標(biāo)準(zhǔn)的做法，以系統(tǒng)為單位開(kāi)展行政部門(mén)編制標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)試點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上，逐一研究提出行政部門(mén)的編制標(biāo)準(zhǔn)。以審計(jì)部門(mén)為例，機(jī)構(gòu)編制部門(mén)可以通過(guò)研究各層級(jí)、各區(qū)域?qū)徲?jì)部門(mén)的審計(jì)工作量，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素，確定各級(jí)審計(jì)部門(mén)的編制參考標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)地區(qū)間機(jī)構(gòu)編制資源配置的科學(xué)性。

在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，研究各系統(tǒng)編制標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合各地的地域面積、經(jīng)濟(jì)總量、人口數(shù)、行政區(qū)劃數(shù)、財(cái)政收入、稅收、經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體狀況等因素，科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)編制配置指標(biāo)體系，制定合理的行政機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)體系。

二是積極推進(jìn)事業(yè)單位編制標(biāo)準(zhǔn)全覆蓋。針對(duì)目前部分事業(yè)單位行業(yè)和領(lǐng)域仍然缺少編制標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀，《中央編辦關(guān)于印發(fā)建立健全事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)體系意見(jiàn)的通知》（中央編辦發(fā)〔2016〕83號(hào)）指出，要圍繞“十三五”時(shí)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，按照保基本、強(qiáng)基層的原則，重點(diǎn)制定一批符合當(dāng)前改革需要、均等化要求較高的基本公共服務(wù)領(lǐng)域事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)，為建立健全事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)體系奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。下一步，建議機(jī)構(gòu)編制部門(mén)加大編制標(biāo)準(zhǔn)制定的力度，爭(zhēng)取盡快實(shí)現(xiàn)事業(yè)編制標(biāo)準(zhǔn)全覆蓋。抓緊制定?；敬侔l(fā)展領(lǐng)域事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)。在制定編制標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中，把涉及基本公共服務(wù)、保障有關(guān)改革任務(wù)、關(guān)系國(guó)計(jì)民生的行業(yè)和領(lǐng)域作為重點(diǎn)，切實(shí)制定好基本公共服務(wù)領(lǐng)域和其他亟需服務(wù)領(lǐng)域的公益事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)。

三是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施評(píng)估。機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)實(shí)施之前，須對(duì)實(shí)施情況進(jìn)行預(yù)評(píng)估，對(duì)編制增減進(jìn)行測(cè)算并研究制定相應(yīng)措施辦法，充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)在優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制資源科學(xué)化配置中的作用。機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)實(shí)施后，需要加強(qiáng)跟蹤了解，及時(shí)開(kāi)展實(shí)施效果評(píng)估，及時(shí)修訂完善。對(duì)有些情況比較復(fù)雜的領(lǐng)域，可以先制定試行標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)試行情況修訂完善后，再出臺(tái)正式標(biāo)準(zhǔn)。

四是探索機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。當(dāng)前，機(jī)構(gòu)編制部門(mén)積極探索，出臺(tái)了一些機(jī)構(gòu)編制配置標(biāo)準(zhǔn)。但是，標(biāo)準(zhǔn)并不是一成不變的，我們要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r，建立科學(xué)的機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。當(dāng)通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的某編制標(biāo)準(zhǔn)體系不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀的時(shí)候，就要適時(shí)啟動(dòng)機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)修改完善程序。只有針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況不斷更新編制標(biāo)準(zhǔn)積極作用，才能做到精準(zhǔn)化配置機(jī)構(gòu)編制資源，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制資源效益的最大化?！醣疚臑樯綎|省行政管理科學(xué)研究所承擔(dān)的2015年度山東省人文社會(huì)科學(xué)課題“山東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展課題”重大項(xiàng)目《機(jī)構(gòu)編制資源配置科學(xué)化研究》（項(xiàng)目編號(hào)：15-JS-ZD-04）階段性研究成果。 執(zhí)筆人：田超 曹水清 岳文靜 E：CSQ

關(guān)鍵詞：機(jī)構(gòu)編制資源 編制標(biāo)準(zhǔn) 體系建設(shè)