邱平

高價(jià)訴訟費(fèi)并不是這起公益訴訟的焦點(diǎn)。相關(guān)的立法與支持公益訴訟的機(jī)構(gòu)、資金、政策不到位，才是最大的攔路虎

一片爭議聲中，常州毒地公益訴訟一審落槌。這是“常州毒地事件”發(fā)生后中國第一起環(huán)境公益訴訟。

自然之友、中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（簡稱中國綠發(fā)會(huì)）兩家公益組織訴常州常隆三家污染企業(yè)，要求其承擔(dān)環(huán)境污染的修復(fù)和賠償費(fèi)用，但法院駁回了這一訴訟請(qǐng)求。判決書顯示，法院認(rèn)為被污染土地的主體已經(jīng)變更，政府也已經(jīng)把以上責(zé)任包攬下來。

根據(jù)所訴請(qǐng)的近四億賠償金額，法院計(jì)算出案件受理費(fèi)為人民幣189.18萬元，由原告自然之友和中國綠發(fā)會(huì)共同負(fù)擔(dān)。

百萬訴訟費(fèi)引發(fā)輿論廣泛關(guān)注。這筆費(fèi)用說大并不大，因?yàn)樯姘笜?biāo)的金額巨大，所計(jì)算的方式也有法可依。但說小也不小，近兩百萬的金額，超過了許多小型公益組織一年的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)。

審理此案的常州市中級(jí)人民法院近期回應(yīng)稱，公益組織在遞交起訴書的同時(shí)，還遞交了緩交訴訟費(fèi)用申請(qǐng)書。法院受理案件時(shí)，依照相關(guān)法律，同意了這一申請(qǐng)。截至今日，未收取兩家環(huán)保組織一分錢訴訟費(fèi)用。

自然之友總干事張伯駒告訴記者，高價(jià)訴訟費(fèi)并不是公益訴訟遇到的最主要困難。據(jù)了解，2015年1月1日生效的新《環(huán)保法》首次規(guī)定，符合條件的社會(huì)組織可以就損害公共環(huán)境的問題向法院提起訴訟。然而在具體落實(shí)中，卻面臨許多困難。

“我們都在探索。”張伯駒說，幾家公益組織已經(jīng)就常州毒地案的一審判決提起上訴。

政府承擔(dān)“毒地”治理

常州毒地案不止是一起環(huán)境公益訴訟，其背后還隱藏著復(fù)雜的土地問題。

2015年9月，常州外國語學(xué)校搬入新校址后，學(xué)生們普遍反映環(huán)境中有強(qiáng)烈異味。隨后，有數(shù)百名學(xué)生體檢查出皮炎、濕疹、支氣管炎、血液指標(biāo)異常、白細(xì)胞減少等癥狀。污染事件被媒體報(bào)道后，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。

污染源在離學(xué)校一路之隔的“常隆地塊”，散發(fā)氣味的原因則是政府進(jìn)行的污染治理。據(jù)調(diào)查，由于整治手段欠妥，土地被挖開后，有害物質(zhì)揮發(fā)，嚴(yán)重影響了居民健康。而造成污染的，則是從20世紀(jì)80年代起，就建廠在此地塊的江蘇常隆化工有限公司、常宇化工有限公司、華達(dá)化工集團(tuán)有限公司三家化工企業(yè)。

2016年6月，以自然之友、中國綠發(fā)會(huì)為首的多家公益機(jī)構(gòu)提起訴訟，要求法院判令三個(gè)企業(yè)消除其污染物對(duì)原廠址及周邊區(qū)域土壤、地下水等生態(tài)環(huán)境的影響，承擔(dān)相關(guān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，并向公眾賠禮道歉，承擔(dān)案件受理費(fèi)、調(diào)查評(píng)估相關(guān)費(fèi)用。

經(jīng)過法院調(diào)查，上述三家企業(yè)于2010年之前搬離“常隆地塊”，但2011年3月至5月，因擬對(duì)此地塊進(jìn)行商業(yè)住宅開發(fā)，常州市新北區(qū)政府委托相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)地塊土壤和地下水污染情況進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)確實(shí)污染嚴(yán)重，必須實(shí)施修復(fù)。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受污染土地面積中，常隆公司占4.4萬平方米、常宇公司占1.6萬平方米、華達(dá)公司占0.9萬平方米。在土壤內(nèi)，發(fā)現(xiàn)了酚、鋇、銅、鉛、總石油烴、氯苯、氯代苯、二氯甲烷、氯仿、四氯化碳等化學(xué)物質(zhì)的污染，地下水污染嚴(yán)重，大部分指標(biāo)都超過中國地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的三類標(biāo)準(zhǔn)，含有大量重金屬。

隨后，當(dāng)?shù)卣_展了修復(fù)行動(dòng)。2014年3月，一期污染土壤修復(fù)工程正式實(shí)施。至2015年12月底，已經(jīng)完成一期修復(fù)區(qū)域95%污染土壤的異位資源化利用。之后，因?yàn)樾迯?fù)過程中次生空氣污染，剩下的5%污染土壤未修復(fù)。地下水修復(fù)工程也未開展。

“常外毒地”事件經(jīng)媒體發(fā)酵后，國務(wù)院派出專項(xiàng)督導(dǎo)組，環(huán)保部、衛(wèi)計(jì)委等成立聯(lián)合調(diào)查專家組，赴常州開展督導(dǎo)、調(diào)查和分析研究。然而，調(diào)查組最后發(fā)現(xiàn)，常隆地塊修復(fù)和施工監(jiān)管存在問題，但常州外國語學(xué)校校園環(huán)境安全。

隨后，常州市編制了進(jìn)一步的土地修復(fù)方案，并計(jì)劃于2017年9月完成場地補(bǔ)充調(diào)查野外作業(yè)及相關(guān)實(shí)驗(yàn)檢測、場地調(diào)查評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、地下水模型等技術(shù)報(bào)告編寫。2017年底開始實(shí)施工程措施整治地下水，第一階段，計(jì)劃將污染的地下水抽提到地面進(jìn)行處理，降低污染物總量。

責(zé)任主體難辨

判決書顯示，三個(gè)企業(yè)應(yīng)訴稱，根據(jù)國務(wù)院《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、環(huán)保部《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》等相關(guān)規(guī)定，土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，受讓人是環(huán)境治理、修復(fù)的責(zé)任主體。由于案涉地塊已多次依法轉(zhuǎn)讓，三被告不再是土壤治理、修復(fù)的責(zé)任主體。

法院最終認(rèn)同了這一觀點(diǎn)，并以地塊已經(jīng)轉(zhuǎn)讓，環(huán)境修復(fù)正在進(jìn)行為由，駁回了公益組織要求三被告賠償和賠禮道歉的請(qǐng)求。

在判決書中，法院認(rèn)為，常隆地塊已經(jīng)于2009年由常州市新北國土儲(chǔ)備中心協(xié)議收儲(chǔ)，并實(shí)際交付。而常州市政府及新北區(qū)政府在訴訟開始前，已經(jīng)對(duì)此地塊實(shí)施應(yīng)急處理，并正在組織開展環(huán)境修復(fù)。

根據(jù)環(huán)保部《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》，造成污染的單位已經(jīng)終止、或者由于歷史等原因確實(shí)不能確定造成污染的單位或者個(gè)人的，被污染的土壤或者地下水，由有關(guān)人民政府依法負(fù)責(zé)修復(fù)和治理；該單位享有土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，由土地使用權(quán)受讓人負(fù)責(zé)修復(fù)和治理。

法院認(rèn)為，常州市政府的修復(fù)行為符合上述規(guī)定的要求。上述三個(gè)企業(yè)無法取代政府實(shí)施修復(fù)行為。

“案涉地塊環(huán)境污染系數(shù)十年來化工生產(chǎn)積累疊加而成，原告未提交可以清晰界定三被告與改制前各個(gè)階段生產(chǎn)企業(yè)各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任范圍、責(zé)任形式、責(zé)任份額以及責(zé)任金額的證據(jù)?！迸袥Q書寫道。

此外，法院認(rèn)為，在政府開展修復(fù)的過程中，公益組織提請(qǐng)維護(hù)公共利益的訴訟目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。

“案涉地塊環(huán)境污染損害修復(fù)工程已由政府依法組織開展，環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)得到有效控制，后續(xù)的環(huán)境污染檢測、修復(fù)工作正在實(shí)施，兩原告提起本案公益訴訟維護(hù)社會(huì)環(huán)境公共利益的訴訟目的已在逐步實(shí)現(xiàn)。”判決書寫道。

不合法理之處

從20世紀(jì)70年代起，常隆地塊上的工廠就開始從事化工產(chǎn)品生產(chǎn)，此后，這些生產(chǎn)企業(yè)歷經(jīng)國有、集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、中外合資等復(fù)雜變遷。

法院認(rèn)為，這正符合“由于歷史等原因確實(shí)不能確定造成污染的單位或個(gè)人”的情況，因此由政府承擔(dān)修復(fù)責(zé)任是合理的。

這一判決結(jié)果在法律界引發(fā)爭議。有專家指出，“常隆地塊”上的企業(yè)雖然性質(zhì)多次轉(zhuǎn)變，但其主體一直未變，那么，為何本應(yīng)向造成污染者追討的修復(fù)責(zé)任，卻由政府“順理成章”地?fù)?dān)負(fù)呢？

一直關(guān)注此案的律師夏軍并不認(rèn)同判決書上的“主體變更”，他認(rèn)為，盡管歷史上企業(yè)的股東、股權(quán)結(jié)構(gòu)都有變化，但是企業(yè)主體是一直存在的。

夏軍指出，土壤污染屬于環(huán)境侵權(quán)行為。我國民法通則規(guī)定，公民法人由于過錯(cuò)侵害國家的、集體的財(cái)產(chǎn)，侵害他人財(cái)產(chǎn)、人身的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。因此，土壤污染民事責(zé)任是指土壤污染行為的行為人，因其污染土壤的侵權(quán)行為所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的對(duì)其不利的民事法律后果。

這就是俗話所稱的“誰污染，誰治理”原則。按照法理，應(yīng)當(dāng)由企業(yè)承擔(dān)修復(fù)的責(zé)任。“政府可以適當(dāng)?shù)匮a(bǔ)一點(diǎn)錢，但是我們現(xiàn)在看到的情況是，本來屬于污染企業(yè)的責(zé)任，全部轉(zhuǎn)移給政府了，而政府治理的費(fèi)用很有可能由我們納稅人來承擔(dān)?！毕能娬f。

為何政府對(duì)企業(yè)污染責(zé)任并不追究？夏軍透露，這背后另有內(nèi)情，涉及企業(yè)搬遷和政府收購過程。

據(jù)稱，2000年后，常隆地塊的集體用地，因政府規(guī)劃將其轉(zhuǎn)為商業(yè)用地，由開發(fā)商興建樓盤，其上企業(yè)陸續(xù)搬出。據(jù)企業(yè)相關(guān)人員透露，政府在收儲(chǔ)土地時(shí)，并沒有對(duì)企業(yè)進(jìn)行任何經(jīng)濟(jì)損失的賠償。

“如果政府是為了把土地出讓給下家，而投入了修復(fù)的成本，那么這筆錢出讓之后是能夠收回來的。”夏軍說。

于是，就出現(xiàn)了政府不要求污染企業(yè)進(jìn)行治理的亂象?！白屓思野嶙叩臅r(shí)候就沒給錢，現(xiàn)在再讓企業(yè)掏錢治理，企業(yè)肯定不愿意?！币晃幌嚓P(guān)知情人士表示。

上述知情人士說，按照常理，治理修復(fù)成本應(yīng)該是企業(yè)和開發(fā)商之間協(xié)調(diào)承擔(dān)，政府作為監(jiān)督者，現(xiàn)在反而是作為中間鏈條的政府承擔(dān)了修復(fù)責(zé)任，“很別扭?！?/p>

公益訴訟蹣跚起步

夏軍認(rèn)為，高額訴訟費(fèi)并不是常州毒地案判決的焦點(diǎn)。真正值得關(guān)注的問題是，公益組織能不能幫政府向企業(yè)索賠？

“再換個(gè)角度說，如果政府就各種原因不跟污染企業(yè)或者侵權(quán)行為人要這筆錢，那么環(huán)保組織能不能替政府要這些錢？司法規(guī)定還是空白?！毕能娬f。

2015年1月1日新《環(huán)保法》實(shí)施，令環(huán)境公益訴訟“破冰”。環(huán)保法首次作出規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為，符合條件的社會(huì)組織可向法院提起訴訟。

2015年1月7日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中提到，對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為，原告可以請(qǐng)求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任。

但以此案為例，毒地盡管正在“恢復(fù)原狀”，但這其中卻存在責(zé)任不明確的隱患?！坝绕涫巧婕板X的，環(huán)保組織能不能要求責(zé)任主體把錢掏出來，關(guān)系到能不能履行監(jiān)督的權(quán)力?！毕能娬f。

張伯駒告訴記者，此次提起常州毒地案相關(guān)訴訟，所謂天價(jià)訴訟費(fèi)并不是最大的困難?！拔覀?cè)谔剿骱屯苿?dòng)公益訴訟的實(shí)踐?！彼f。

張伯駒介紹，高額費(fèi)用只存在于個(gè)別案例中。在自然之友資助的超過30個(gè)公益訴訟案件中，大多數(shù)成本都并不高，每一個(gè)在10萬元左右。但也有極端情況。“其實(shí)189萬不是多大的數(shù)，之前我們有一個(gè)案子，土壤污染的鑒定費(fèi)用就超過300萬?！?/p>

張伯駒說，對(duì)于土地污染類訴訟，鑒定費(fèi)、訴訟費(fèi)會(huì)比較高，但這些都是合乎法律的。相關(guān)的立法與支持公益訴訟的機(jī)構(gòu)、資金、政策都不到位，才是最大的攔路虎。

社會(huì)的法律觀念也很重要，他希望人們?cè)诃h(huán)境受到污染時(shí)，能拿起法律武器進(jìn)行捍衛(wèi)?！昂芏嗳苏J(rèn)為，惹什么別惹上官司，這種傳統(tǒng)觀念需要改變，因?yàn)橹挥心闳ピV訟了，對(duì)一些行為才有震懾力?！?/p>

整體法律體系也有待完善。“中國現(xiàn)在其實(shí)整個(gè)和環(huán)境公益訴訟有關(guān)的法律只有《民事訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》和《海洋環(huán)境法》的一些條款，體系還不是非常健全，還需要很多探討，包括如何向政府提起行政訴訟?！?/p>

而公益訴訟費(fèi)也可以進(jìn)行討論?！叭绻凑掌胀ǖ拿袷略V訟標(biāo)準(zhǔn)來算，現(xiàn)在一個(gè)涉及土壤的案子，算出幾百萬，未來如果是海洋漏油，標(biāo)的50億怎么辦？完全就無法參與了?！?/p>

“好政策的落實(shí)是需要時(shí)間的，有時(shí)候太著急不一定是好事。” 張伯駒指出，目前，相關(guān)法律和政策的制定和落實(shí)還不能操之過急。他透露，2017年兩會(huì)，或許將對(duì)《土壤污染防治法》進(jìn)行審議，一旦相關(guān)立法更加健全，有關(guān)“毒地”污染的訴訟也將更加有法可依。