田園宏++王歡明

中國(guó)城市水污染長(zhǎng)期得不到根本性逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀促使政策制定者重新審視政策的有效性。水污染治理政策有效性的度量需要依托各種評(píng)價(jià)工具，污水治理績(jī)效是其中重要的一種。文章首先辨析了已有的污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)研究在國(guó)內(nèi)外不同研究地域、具體研究對(duì)象和研究方法等維度存在的差異?？紤]到環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)方法成熟，可持續(xù)性理論體系能夠反映治理的愿景，文章隨后將環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)與水污染治理績(jī)效進(jìn)行對(duì)比研究，以便城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)從中借鑒經(jīng)驗(yàn)。最后，文章探討了可持續(xù)性研究方法與城市污水治理績(jī)效結(jié)合的可能性，并指出未來(lái)城市水污染治理績(jī)效評(píng)價(jià)的三個(gè)細(xì)化研究方向。

城市水污染；污水治理；績(jī)效評(píng)價(jià)；政策實(shí)施

X52；F205A009410

一、 引言

城市水污染是中國(guó)面臨的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題——水污染每年給中國(guó)城市帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2400億元人民幣，2015年度這部分損失占國(guó)民生產(chǎn)總值的0.35%。為了減少水污染的影響，中國(guó)出臺(tái)了多項(xiàng)水污染治理政策，其中不乏《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（“水十條”）和《城市黑臭水體整治工作指南》等極具針對(duì)性的政策。但是密集出臺(tái)的政策與乏力的污水治理效果形成了鮮明對(duì)比，不禁引人思考究竟是中國(guó)的城市污水治理政策目的維度（政策的價(jià)值）還是目標(biāo)維度（政策的行動(dòng)）出了問(wèn)題。政策的價(jià)值評(píng)估和效應(yīng)評(píng)估是政策評(píng)估的基本內(nèi)容，[1]它需要借助工具來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)，績(jī)效評(píng)價(jià)正是其中的一種方法。污水治理績(jī)效是一個(gè)綜合性的評(píng)價(jià)體系，與國(guó)家環(huán)保局?jǐn)?shù)據(jù)中心所公布的水資源酸堿度、氨氮含量、水質(zhì)等級(jí)等簡(jiǎn)單呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)存在本質(zhì)區(qū)別。城市污水治理績(jī)效不僅能夠傳遞當(dāng)前城市污水治理過(guò)程中的信息，而且能夠反映治理方式、治理工具的改善帶來(lái)的治理效果的改進(jìn)。

但是中國(guó)當(dāng)前還沒(méi)有建立一套被廣泛認(rèn)可的城市污水治理評(píng)價(jià)體系。其原因不僅在于污水處理數(shù)據(jù)不公開(kāi)導(dǎo)致數(shù)據(jù)可得性較弱，還在于當(dāng)前的城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)研究多數(shù)探討單個(gè)城市的指標(biāo)如何建立以及其績(jī)效值如何。由于不同城市具有的污水治理主體各異，對(duì)某個(gè)城市使用的污水治理評(píng)價(jià)體系難以成為放之四海而皆準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)，最終導(dǎo)致城市的污水績(jī)效評(píng)價(jià)體系普遍缺失，難以傳遞在此過(guò)程中的信息。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)著重探討如何構(gòu)建城市污水治理績(jī)效方法論體系，以期為各個(gè)城市制定針對(duì)自身的污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系提供參考依據(jù)。

城市污水治理績(jī)效體系的建立應(yīng)當(dāng)從已有的相關(guān)研究中借鑒經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上加以創(chuàng)新。相關(guān)的研究基礎(chǔ)是指：污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)的已有研究，與污水治理績(jī)效最相近的但是起步更早的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)研究，以及為了走出單純就環(huán)境問(wèn)題談?wù)撐廴局卫淼奶茁匪鶓?yīng)當(dāng)借鑒的可持續(xù)發(fā)展相關(guān)理論。

因此，本篇文章安排如下：首先，回溯城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)已有研究成果，并對(duì)比分析國(guó)內(nèi)外學(xué)者在該領(lǐng)域的研究對(duì)象、研究方法上所存在的差異。這種差異表現(xiàn)在：國(guó)外更多關(guān)注單個(gè)水廠的污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)，國(guó)內(nèi)逐漸轉(zhuǎn)向城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)研究。單個(gè)水廠的污水績(jī)效強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)績(jī)效，而城市污水治理績(jī)效開(kāi)始廣泛考慮社會(huì)和環(huán)境績(jī)效；此前的污水治理研究較多采用全生命周期、數(shù)據(jù)包絡(luò)法等環(huán)境評(píng)價(jià)方法，現(xiàn)在已經(jīng)逐步引入PSR（壓力狀態(tài)響應(yīng)）、DPSIR（驅(qū)動(dòng)力、狀態(tài)壓力影響響應(yīng)）等可持續(xù)性評(píng)價(jià)方法。然后從評(píng)估方法、指標(biāo)選取方法、數(shù)據(jù)處理方法和指數(shù)合成方法等維度著手，對(duì)比分析污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)與環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)的異同，并指出污水治理績(jī)效能夠從環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)的研究中借鑒的地方。最后，在剖析可持續(xù)性理論內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，給出城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)深入開(kāi)展的方向：構(gòu)建反映污染治理全過(guò)程的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，全方位分析關(guān)鍵因素對(duì)城市污水治理績(jī)效的影響，將各因素改善的條件下城市污水治理績(jī)效將得到多大程度的提升加以量化。

田園宏等：城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)研究：現(xiàn)狀與展望

二、 污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)及其與環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)研究的對(duì)比

1. 污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建研究回溯

績(jī)效是反應(yīng)政策效應(yīng)的重要指標(biāo)。狹義的治理績(jī)效是評(píng)價(jià)政策目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，更多地考慮的是治理的投入產(chǎn)出回報(bào)率的問(wèn)題；廣義的績(jī)效不僅考慮治理的投入產(chǎn)出問(wèn)題，還有治理帶來(lái)的近期和長(zhǎng)期的影響。評(píng)價(jià)污水治理績(jī)效的根本目的在于度量政府所制定的污水治理政策以及其他利益相關(guān)者如企業(yè)和社會(huì)為了治理污水所做的努力是否達(dá)到了預(yù)期的污水治理效果。

污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)起初的評(píng)價(jià)對(duì)象聚焦在單個(gè)水廠上，較多借助于環(huán)境科學(xué)的研究方法，以水質(zhì)作為評(píng)價(jià)對(duì)象。公共管理學(xué)科的學(xué)者進(jìn)入這一研究領(lǐng)域，并將其研究對(duì)象擴(kuò)大到城市、區(qū)域以至國(guó)家層面。由于研究對(duì)象的不同使國(guó)內(nèi)外研究污水治理績(jī)效的方法也出現(xiàn)了差別，對(duì)水廠污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)的研究主要采用生命周期評(píng)價(jià)[2]、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析[3]和人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)[4]來(lái)評(píng)價(jià)污水處理廠環(huán)境效益。城市水污染治理績(jī)效評(píng)價(jià)常用的是數(shù)據(jù)包絡(luò)分析、PSR模型、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)法、借用IWRM（Integrated Water Resource Management， 水資源一體化管理）的污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[5]、層次分析法[6]等方法。

（1）單個(gè)水廠的污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)

針對(duì)單個(gè)污水廠的水治理績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展時(shí)間較早，目前為止已經(jīng)展開(kāi)了一系列的相關(guān)研究。較多用到的方法有LCA、DEA等。LCA（Life Cycle Analysis）即全生命周期方法，它評(píng)價(jià)的是整個(gè)污水處理過(guò)程中的資源能源消耗以及產(chǎn)生的環(huán)境負(fù)荷[7]。Muoz 等人運(yùn)用LCA方法評(píng)價(jià)了西班牙某水廠的98種常測(cè)污染物的變動(dòng)狀況[2]，Lassaux用LCA方法計(jì)算了比利時(shí)瓦隆區(qū)的100家污水處理廠的N、P、COD等出水水質(zhì)，并運(yùn)用處理率、用電量、氧化鐵含量、高分子聚合物和石灰量等幾個(gè)指標(biāo)來(lái)測(cè)度這些水廠的水污染治理績(jī)效。[8]有學(xué)者運(yùn)用LCA比較不同的污水處理工序?qū)τ谖鬯畯S績(jī)效的影響。[9]也有學(xué)者認(rèn)為單一的LCA法會(huì)低估環(huán)境的效應(yīng)，因此在通常的N、P、COD等反應(yīng)水質(zhì)的指標(biāo)之外，增加了能源消耗量和污水處理率兩個(gè)指標(biāo)合成一個(gè)綜合的污水績(jī)效指標(biāo)值。[10]

DEA（Data Envelop Analysis）即數(shù)據(jù)包絡(luò)分析，是一種非參數(shù)效率估算方法，它可以在不設(shè)定因變量的具體函數(shù)形式的條件下計(jì)算多投入多產(chǎn)出狀況下的水污染治理效率。其計(jì)算步驟是首先確定投入最少但是產(chǎn)出最大的生產(chǎn)前沿面，在這里生產(chǎn)是最有效率的；然后將每個(gè)單元自身若達(dá)到最優(yōu)生產(chǎn)前沿面需要減少相對(duì)于最大投入項(xiàng)的投入量與其相除[11]。Francesc等人運(yùn)用DEA方法計(jì)算了西班牙巴倫西亞市的338個(gè)污水處理廠的污水處理效率，投入項(xiàng)選取了能源花費(fèi)、勞動(dòng)力花費(fèi)、維護(hù)費(fèi)用、污染管理費(fèi)用以及其他費(fèi)用，產(chǎn)出項(xiàng)是污染物去除率，發(fā)現(xiàn)大部分污水處理廠處于低效狀態(tài)。進(jìn)一步分析不同污水廠運(yùn)營(yíng)方式的影響，發(fā)現(xiàn)維護(hù)和廢棄物治理花費(fèi)是造成不同的污水廠處理效率差異的原因。[12]

除了上述兩種計(jì)算方法外，環(huán)境影響量化方法和水足跡值法、人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法、歷史比較法等也曾經(jīng)被用作計(jì)算單個(gè)污水處理廠的績(jī)效值。Teodosiu等人介紹了運(yùn)用環(huán)境影響量化方法（EIQ）和水足跡值等度量可持續(xù)性的工具與污染排放治理結(jié)合來(lái)度量污水治理績(jī)效[13]。他們的研究發(fā)現(xiàn)單個(gè)污水處理廠的績(jī)效跟入水的類(lèi)型、初始的污染物狀況，治污技術(shù)和所要求的出水質(zhì)量等有關(guān)系[13]。Cinar等人運(yùn)用人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法測(cè)算影響水中BOD、總懸浮顆粒物和大腸桿菌等物質(zhì)聚集的原因，發(fā)現(xiàn)生物反應(yīng)器酸堿度和較高的滯留時(shí)間是造成上述物質(zhì)聚集的原因。與前述研究類(lèi)似的是，也有研究者直接用污水中廢棄物的去除率來(lái)反應(yīng)污水治理績(jī)效值。[14]Hanbay等人運(yùn)用人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法，借用污水處理廠每天的污水治理數(shù)據(jù)來(lái)研究污水廠的治理績(jī)效，成功構(gòu)建了能夠預(yù)測(cè)水廠總懸浮顆粒物的模型，并且模擬結(jié)果也比較理想。[4]耶魯大學(xué)的EPI（Environmental Performance Indicator）編制包括了污水處理績(jī)效的衡量，列舉了污水治理績(jī)效，并給出當(dāng)年的績(jī)效相對(duì)于上一年的改進(jìn)比率，正是采用的歷史比較法。[15]

（2）城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)

測(cè)量城市、省級(jí)行政單位、區(qū)域的污水治理績(jī)效使用的方法有DEA方法、PSR（PressureStateResponse）模型、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)法IWRM污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、模糊層次分析法、層次分析法等。

除了用于評(píng)價(jià)單個(gè)水廠的污水治理績(jī)效值，DEA方法也在城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)揮了作用。胡曉波等分別以工業(yè)污染源廢水治理完成投資、城市環(huán)境基礎(chǔ)建設(shè)污水處理投資和廢水處理設(shè)施運(yùn)行費(fèi)用等作為投入項(xiàng)，以城市污水處理廠廢水處理量、工業(yè)廢水COD去除量和工業(yè)用水重復(fù)利用量作為產(chǎn)出項(xiàng)，估算了湖北省20032010年間的廢水治理效率，發(fā)現(xiàn)該省污水治理績(jī)效提升的原因在于優(yōu)化了廢水投入產(chǎn)出配置。[3]俞雅乖等人運(yùn)用PSR模型，從壓力、狀態(tài)、相應(yīng)端選取指標(biāo)構(gòu)建了城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，運(yùn)用層次分析法確定各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重并運(yùn)用這一體系評(píng)價(jià)了某城市的城市污水績(jī)效值。[16]Aymen等人將污水治理利益相關(guān)者之間的關(guān)系用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖繪制出來(lái)，以密度、距離和集群系數(shù)來(lái)度量社會(huì)合作網(wǎng)絡(luò)密度，并借此社會(huì)合作網(wǎng)絡(luò)密度與污水治理的績(jī)效之間的關(guān)系，研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)相互之間交流密切的地區(qū)污水治理績(jī)效比較高。繪制這種圖的理念不是糾結(jié)于整體或者一部分的功能，而是著重考察不同部分之間的關(guān)系。[17]潘護(hù)林借用了IWRM所設(shè)計(jì)的污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系，這一體系包括污水治理的環(huán)境績(jī)效、社會(huì)績(jī)效和經(jīng)濟(jì)績(jī)效三個(gè)維度的內(nèi)容，在每一個(gè)維度又有子指標(biāo)。隨后采用專(zhuān)家打分法來(lái)給每項(xiàng)指標(biāo)賦予權(quán)重，最后得到一個(gè)綜合的污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系。[5]宋國(guó)君等從污水排放、收集、處理效果、效率及公平性的角度構(gòu)建評(píng)價(jià)體系，對(duì)H省的城市生活污水治理績(jī)效進(jìn)行了評(píng)估。[6]詹韌把城市污水治理作為一個(gè)項(xiàng)目整體，對(duì)城市污水治理進(jìn)行了評(píng)價(jià)。他首先將這一項(xiàng)目的評(píng)價(jià)指標(biāo)細(xì)分為業(yè)務(wù)指標(biāo)和財(cái)務(wù)指標(biāo)，然后又進(jìn)一步細(xì)分為九個(gè)子項(xiàng)指標(biāo)，分別是：目標(biāo)設(shè)定情況、目標(biāo)完成程度、組織管理水平、項(xiàng)目實(shí)施效益、項(xiàng)目實(shí)施公平性、資金落實(shí)情況、實(shí)際支出情況、財(cái)務(wù)管理狀況和資產(chǎn)管理及使用狀況，然后用專(zhuān)家打分的方法確定了每項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重。

與其他的治理研究不同的是，中國(guó)的城市污水治理研究在研究對(duì)象和研究方法上沒(méi)有簡(jiǎn)單承襲國(guó)外的模式，而是出現(xiàn)了自身的特點(diǎn)。因?yàn)閲?guó)外的城市污水治理研究聚焦于單個(gè)水廠，但是中國(guó)較多以一個(gè)綜合性的評(píng)價(jià)體系的形式出現(xiàn)，并且評(píng)價(jià)的對(duì)象聚焦在城市或者區(qū)域?qū)用娴奈鬯卫砜?jī)效值上[18]。這不僅是因?yàn)閲?guó)內(nèi)的單個(gè)水廠層面的污水處理數(shù)據(jù)可獲性差，更是因?yàn)橹袊?guó)城市層面的水污染尚且沒(méi)有得到根本遏制，宏觀層面的水污染矛盾還沒(méi)有得到解決，不具備從污水廠等微觀層面細(xì)分探討提升水污染治理績(jī)效的條件。

城市污水治理不同于一個(gè)污水處理廠的治理，因?yàn)樗懈蟮姆秶虼藭?huì)存在多種治理主體、多種治理方式共存的治理形態(tài)。但是它也不同于流域或者區(qū)域的水污染治理，后者需要不同政府之間的廣泛合作。因此，它可能是在單一體制的政府機(jī)構(gòu)管制下實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和公民參與的治理形態(tài)。它更加需要關(guān)注的是同一行政區(qū)域內(nèi)的利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)。

通過(guò)前述回溯可以看到城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)的起步相對(duì)較晚，在評(píng)價(jià)方法、指標(biāo)選取方法、數(shù)據(jù)處理方法和指標(biāo)合成方法上面還存在較大爭(zhēng)議。相比較而言，環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)因?yàn)樯婕暗难芯繉?duì)象更廣泛，研究起步更早，在前述四個(gè)維度的研究上漸趨完善，因此值得城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)研究進(jìn)一步借鑒。

2. 污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)與環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)比

（1）污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)流程

表1總結(jié)了城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)在績(jī)效評(píng)價(jià)各環(huán)節(jié)所采用的方法。污水治理的評(píng)估方法在前面一節(jié)已經(jīng)展開(kāi)論述，在這里重點(diǎn)闡釋其指標(biāo)選取方法、數(shù)據(jù)處理方法和指數(shù)合成方法。

從指標(biāo)選取看，城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)采用的是PSR模型等方法或者運(yùn)用投入產(chǎn)出框架模型。例如，彭蘭香從壓力指標(biāo)、狀態(tài)指標(biāo)和響應(yīng)指標(biāo)三個(gè)層次構(gòu)建了污水治理的PSR模型。[21]Gallego等以COD、含磷化合物、含氮化合物等為投入指標(biāo)，以排向土壤、水、空氣中的物質(zhì)為產(chǎn)出物，搭建投入產(chǎn)出框架分析了西班牙Galicia地區(qū)13個(gè)污水處理廠的污水治理績(jī)效。

從數(shù)據(jù)處理方法看，城市污水治理主要采用專(zhuān)家主觀打分賦權(quán)的方法。[15]此外也有客觀賦權(quán)法[3， 1920]，主觀和客觀相結(jié)合的賦權(quán)方法[20]。主觀賦權(quán)法是指請(qǐng)污水或者環(huán)境治理領(lǐng)域的專(zhuān)家篩選相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，并對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)賦予權(quán)重，然后根據(jù)各項(xiàng)污水治理指標(biāo)完成的情況核算最后總體的污水治理績(jī)效?？陀^賦權(quán)法通常采用的是模糊評(píng)價(jià)法，它是在主觀篩選出評(píng)價(jià)污水治理績(jī)效的指標(biāo)之后，運(yùn)用模糊評(píng)價(jià)的方法對(duì)所選擇的各項(xiàng)指標(biāo)賦予權(quán)重。齊君等所采用的主觀與客觀相結(jié)合的賦權(quán)方法——運(yùn)用專(zhuān)家主觀評(píng)價(jià)來(lái)衡量污水治理的效果，運(yùn)用模糊評(píng)價(jià)測(cè)算方法來(lái)測(cè)算污水治理的效率[20]。

從指數(shù)合成方法來(lái)看，城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)一般采用的方法是乘法合成，[3]即將污水治理各個(gè)環(huán)節(jié)的績(jī)效相乘得到最終的治理績(jī)效。這也表明任何一個(gè)環(huán)節(jié)的低效率都會(huì)降低最終的治理效率。

（2）城市污水治理績(jī)效與環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)流程的比較

表1同時(shí)對(duì)比分析了城市污水治理績(jī)效與環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)，有助于明確城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)需要向環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)一步借鑒之處。與環(huán)境治理績(jī)效相比，城市污水治理在評(píng)估方法上缺少的是目標(biāo)比較法、目標(biāo)比較與歷史比較的結(jié)合法、“3E”評(píng)價(jià)法、“4E”評(píng)價(jià)法、標(biāo)桿管理法、目標(biāo)管理法、邏輯框架法等。在指標(biāo)選取上缺少的是DPSIR模型和主題框架模型方法。在指數(shù)合成上缺少的是線性加權(quán)和法（加法合成）、加乘混合法、代換法。未來(lái)進(jìn)一步拓展城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)，恰好可以嘗試采用上述研究方法。

在這里，本文需要指出的是進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的準(zhǔn)則問(wèn)題?！?E”和“4E”準(zhǔn)則是績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)所遵守的原則。[22]一般性的績(jī)效評(píng)價(jià)，其準(zhǔn)則經(jīng)歷了從“3E” 準(zhǔn)則（經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性）到“4E”（經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性）的過(guò)渡，表明了社會(huì)公平觀在績(jī)效評(píng)價(jià)中的作用受到重視。受此影響，污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)也應(yīng)當(dāng)從遵守“3E”準(zhǔn)則向“4E”準(zhǔn)則過(guò)渡，即增加對(duì)污水治理公平、回應(yīng)性和民主等主觀感知的描述[23]。

三、 城市污水治理績(jī)效的影響因素研究

在城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系建立之后，可以進(jìn)行后續(xù)研究，查看影響其績(jī)效值的因素是什么。當(dāng)然也有研究從城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建方法論的本源出發(fā)，探討其影響因素。不論是上述哪種情況，已有的影響城市污水治理績(jī)效的因素，都可以為建立更加完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系提供參考。已有研究認(rèn)為，影響城市污水治理績(jī)效的因素有如下三類(lèi)：第一，評(píng)價(jià)體系是否合理；第二，治理方式和政策工具是否有效；第三，除前述兩種因素之外的其他因素。

1. 合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系的影響

影響污水治理績(jī)效的因素主要有兩大類(lèi)：因?yàn)榭?jī)效指標(biāo)選取建構(gòu)的評(píng)價(jià)體系不同所造成的結(jié)構(gòu)性因素的影響；因?yàn)槲鬯卫矸绞?、政策工具等的影響所造成的功能性因素的影響。從?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取角度來(lái)看，如果因?yàn)橹笜?biāo)選取失當(dāng)導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估體系的自身局限性，那么，此績(jī)效評(píng)價(jià)將難以對(duì)污染的治理形成長(zhǎng)效的約束和激勵(lì)機(jī)制。曹?chē)?guó)志等認(rèn)為EPI的真正價(jià)值不在于最終排名，而在于其對(duì)深層數(shù)據(jù)和指標(biāo)的細(xì)致分析?？?jī)效評(píng)價(jià)的最終目的是為了獎(jiǎng)勵(lì)治理成功，容忍治理失敗。設(shè)定科學(xué)合理的評(píng)價(jià)體系才能對(duì)指導(dǎo)污水治理起到恰如其分的指導(dǎo)作用。

2. 治理方式和政策工具的影響

分析污染治理方式、政策工具等功能性因素對(duì)污染治理績(jī)效影響，曾采用的方法有：邏輯分析法、面板回歸分析、DEA分析法等。曹?chē)?guó)志等運(yùn)用邏輯分析方法分析了環(huán)境績(jī)效的影響因素，發(fā)現(xiàn)績(jī)效的持續(xù)改進(jìn)離不開(kāi)對(duì)過(guò)程的控制。鄭思齊運(yùn)用面板回歸方法，調(diào)用中國(guó)20042009年86個(gè)城市的數(shù)據(jù)，考察了公民的環(huán)境訴求對(duì)于環(huán)境治理效果的影響。她的研究認(rèn)為公民對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注程度能有效推動(dòng)地方政府改善產(chǎn)業(yè)投資提高治理效率。董秀海等運(yùn)用DEA分析了中國(guó)的環(huán)境治理效率，得出結(jié)論認(rèn)為中國(guó)環(huán)境治理效率低下的主要原因在于污染控制、環(huán)境建設(shè)兩個(gè)方面效率低下。[24]

（1）治理方式的影響

當(dāng)前的污水治理體系中，除政府資本之外，有越來(lái)越多的社會(huì)資本參與。私有或者公私合營(yíng)方式的城市污水治理提升了中國(guó)城市污水治理的效率、居民滿(mǎn)意度。因此，上述兩種運(yùn)營(yíng)模式在中國(guó)發(fā)展迅速。2011年中國(guó)建成投入運(yùn)營(yíng)的3022座污水處理廠中，42.28%采用了公私合營(yíng)模式[24]。污水的公共產(chǎn)品屬性決定了其供應(yīng)方式。薩瓦斯認(rèn)為污水治理是一種新型的公共服務(wù)，它屬于集體物品，因此可以由私營(yíng)企業(yè)來(lái)供應(yīng)。城市污水治理這項(xiàng)公共服務(wù)的目的在于提供無(wú)污染的水這樣一種共用資源，所以在供應(yīng)過(guò)程中必須要由政府監(jiān)管。因此私營(yíng)企業(yè)參與城市污水治理是具有邊界的：市場(chǎng)能參與城市污水處理廠的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，污水收集管網(wǎng)卻無(wú)法自由競(jìng)爭(zhēng)，需要由政府部門(mén)來(lái)運(yùn)營(yíng)[25]。所以，在強(qiáng)調(diào)企業(yè)參與城市污水治理的同時(shí)，不能忽視如何同時(shí)發(fā)揮政府、企業(yè)和公眾三者的有效作用。從前述三個(gè)治理主體對(duì)污水治理績(jī)效的影響著手逐步進(jìn)行分析，將更有助于有針對(duì)性地提升污水治理績(jī)效：

首先，對(duì)政府這一治理主體而言，政府監(jiān)管力度影響污水治理績(jī)效。王建明等的研究發(fā)現(xiàn)重污染行業(yè)政府監(jiān)管力度大，其信息披露程度高，污染治理效率高。趙佳佳和王建林以中國(guó)各省份年人均治理工業(yè)污染項(xiàng)目投資額作為監(jiān)管力度的代理變量探討政府監(jiān)管力度等環(huán)境監(jiān)管工具對(duì)工業(yè)廢水治理績(jī)效的影響，結(jié)果并不顯著，作者認(rèn)為這是因?yàn)楸O(jiān)管沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。[26]

其次，對(duì)市場(chǎng)這一治理主體而言，污水治理公私合作方式可以提高其績(jī)效值。這是由于它首先提升了經(jīng)營(yíng)效率和勞動(dòng)生產(chǎn)率；其次，它可以持續(xù)地提供污水處理服務(wù)并因此提高服務(wù)質(zhì)量；第三，會(huì)增加服務(wù)覆蓋率；第四，并不會(huì)顯著造成水費(fèi)的上漲[23]。Romano和Guerrini研究了意大利72個(gè)地區(qū)的水處理廠的效率，發(fā)現(xiàn)私有的或者混合所有制的水廠盈利能力高于公有制的公司。[27]但是，公私合作只是眾多用于提升績(jī)效成果的手段中的一種，它的效力的發(fā)揮還取決于是否同時(shí)引入其他措施，如部門(mén)政策、監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制、融資手段、補(bǔ)貼和相關(guān)的扶貧瞄準(zhǔn)計(jì)劃。[23]

對(duì)公眾這一治理主體而言，污水治理服務(wù)是城市居民最關(guān)心的環(huán)境公共服務(wù)[23]，公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注能夠有效地推動(dòng)地方政府更加關(guān)注環(huán)境治理問(wèn)題，提高環(huán)境治理效率。公眾參與污水治理的時(shí)間節(jié)點(diǎn)也會(huì)影響污水治理績(jī)效。薛瀾和董秀海的研究表明，公眾事后對(duì)企業(yè)實(shí)施低技術(shù)含量的監(jiān)督，如舉報(bào)企業(yè)偷排漏排行為等反而會(huì)產(chǎn)生對(duì)政府監(jiān)督的擠出效應(yīng)，最終導(dǎo)致并不理想的社會(huì)整體環(huán)境治理效果。公眾事前對(duì)企業(yè)或項(xiàng)目環(huán)境決策實(shí)施高技術(shù)含量的監(jiān)督，如公眾參與環(huán)評(píng)等舉措，能更有效地提高社會(huì)整體環(huán)境治理效果。而賦予公眾環(huán)境損害索賠權(quán)，則是改變目前我國(guó)環(huán)境軟治理約束的根本性舉措。[28]

（2）治理工具的影響

管制型、市場(chǎng)類(lèi)、自愿型的治理工具在中國(guó)先后出現(xiàn)，2003年開(kāi)始信息披露工具也進(jìn)入污染治理領(lǐng)域，上述四種政策工具同時(shí)在污染治理領(lǐng)域發(fā)揮作用，采用傳統(tǒng)的規(guī)制型方式來(lái)遏制環(huán)境惡化趨勢(shì)是主要采用的措施，值得肯定的是多種治理工具的混合使用提升了治理績(jī)效。

3. 其他因素的影響

除前述兩大類(lèi)因素影響污水治理績(jī)效外，還存在其他類(lèi)型的影響因素，可以歸為如下三類(lèi)：第一，投入不足導(dǎo)致污水處理服務(wù)接入率過(guò)低。截止到2014年底，全國(guó)有300個(gè)城市還沒(méi)有配備充足的城市污水處理設(shè)施，需追加20，000億元人民幣投資才能保證充足的設(shè)備配給[28]。第二，治理合作乏力導(dǎo)致污水處理生產(chǎn)效率過(guò)低。中國(guó)的污水處理廠中采用公私合營(yíng)模式的大約占了半壁江山，民營(yíng)資本的引入緩解了污水治理資金的緊缺，但是也給政府監(jiān)管增加了難度——民營(yíng)資本引入后應(yīng)如何進(jìn)行政府監(jiān)管以避免私營(yíng)企業(yè)在污水治理這樣的自然壟斷行業(yè)濫用其壟斷地位？這關(guān)系到污水治理中的政企合作關(guān)系。而從政府間合作上看，當(dāng)前不同層級(jí)政府之間、同一級(jí)政府的不同污水治理部門(mén)之間的協(xié)作以及政府水污染防治工具的選擇與執(zhí)行阻礙了治理效率的提升。第三，社會(huì)參與不足導(dǎo)致配置效率過(guò)低。公眾對(duì)無(wú)污染的水這種公共服務(wù)的訴求能推動(dòng)污水治理這項(xiàng)公共服務(wù)的供給進(jìn)程。[27]當(dāng)前中國(guó)的公眾參與平臺(tái)還需要進(jìn)一步完善，存在同等的治污產(chǎn)出不能產(chǎn)生對(duì)等的公眾滿(mǎn)意度、污水治理的配置效率不高的情況。

四、 城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)研究展望

城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)歷了從環(huán)境科學(xué)學(xué)科視角向公共管理學(xué)科視角的轉(zhuǎn)變，但是公共管理學(xué)科的特征仍然不是很明顯。事實(shí)上污水的治理不僅僅是技術(shù)的問(wèn)題，更是政府、企業(yè)和公眾在此過(guò)程中如何有效發(fā)揮各自的角色進(jìn)行治理的問(wèn)題，正如福瑞斯特所言，公共政策制定不應(yīng)該再是尋找某種答案的純工具性技術(shù)行動(dòng)，而應(yīng)該是兼含工具性技術(shù)和政治再生產(chǎn)功能的實(shí)踐溝通性行動(dòng)。公共政策尋求的正是如何有效協(xié)調(diào)上述三個(gè)治理主體在城市污水治理中發(fā)揮的作用。當(dāng)出現(xiàn)政策目的——減少城市水資源污染與政策執(zhí)行——減少城市水污染的乏力兩者之間不對(duì)等的不正常狀態(tài)的時(shí)候，需要進(jìn)行深層次的政策創(chuàng)新，以便從跨領(lǐng)域、跨部門(mén)和深層次出發(fā)解決水污染治理這一系統(tǒng)性問(wèn)題。不論是現(xiàn)有的還是經(jīng)過(guò)創(chuàng)新之后的城市污水治理政策的有效性都需要績(jī)效評(píng)價(jià)工具來(lái)呈現(xiàn)。

隨著可持續(xù)發(fā)展研究與治理領(lǐng)域研究的深入，兩者的整合成為必然趨勢(shì)?？沙掷m(xù)發(fā)展強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境三個(gè)目標(biāo)維度，治理領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)治理研究的主體，兩者的結(jié)合彌補(bǔ)了可持續(xù)發(fā)展重視結(jié)果忽略利益相關(guān)者，后者重視利益主體但是缺少對(duì)象思考的缺點(diǎn)[29]，因此將可持續(xù)發(fā)展研究方法論引入城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)，促使其從根本上思考如何協(xié)調(diào)治理過(guò)程中的主體與對(duì)象的關(guān)系問(wèn)題。

這意味著未來(lái)需要?jiǎng)?chuàng)新性地在環(huán)境視角之外融入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)視角，建立基于污染治理全過(guò)程即狀態(tài)、壓力、反應(yīng)三階段（PSR）的城市污水治理績(jī)效評(píng)估體系是首要任務(wù)。將“4E”準(zhǔn)則作為其通識(shí)性準(zhǔn)則，并選取IOO（投入產(chǎn)出結(jié)果）模型，以投入產(chǎn)出結(jié)果作為其評(píng)價(jià)指標(biāo)，來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。在此之后，基于OPS模型（主體對(duì)象過(guò)程模型）從污水治理全過(guò)程的角度出發(fā)，借鑒已有的影響污水治理績(jī)效的成果，篩選出擬建設(shè)模型中的潛在影響因素，并選擇定量方法分析各種因素對(duì)績(jī)效的影響明顯性與影響程度，然后模擬各影響因素改善條件下的績(jī)效值的提升幅度，得出各項(xiàng)污水治理政策對(duì)治理績(jī)效的影響，包括政策的前置效應(yīng)和后置效應(yīng)，并對(duì)政策優(yōu)化提供建議。最終，城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)—污水績(jī)效影響因素分析—污水績(jī)效提升的治理模式三個(gè)環(huán)節(jié)共同構(gòu)成“污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)框架——污水治理政策影響大小——污水治理政策對(duì)污水治理績(jī)效提升的影響”這一完整的研究閉環(huán)，是針對(duì)城市污水治理績(jī)效的完整的研究構(gòu)想。表2是對(duì)污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)、影響因素和提升機(jī)制研究的概括：

1. 基于PSR模型的治理績(jī)效評(píng)價(jià)

PSR（PressureStateResponse）模型是由經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）和聯(lián)合國(guó)環(huán)境署（UNEP）共同開(kāi)發(fā)的可持續(xù)發(fā)展政策分析的概念模型，P、S和R分別表示問(wèn)題產(chǎn)生的原因、當(dāng)前的狀態(tài)和解決問(wèn)題的對(duì)策，提供了基于因果分析的政策分析思路。[30]引入PSR模型的之后的公共服務(wù)績(jī)效公式（公式1），將污水治理績(jī)效拆分成投入、生產(chǎn)和配置三個(gè)環(huán)節(jié)，代表了污水治理的壓力端、產(chǎn)出計(jì)算了狀態(tài)端、結(jié)果體現(xiàn)了反應(yīng)端。它分別從原因的角度評(píng)估基于公眾的結(jié)果、從過(guò)程的角度度量基于生產(chǎn)者的結(jié)果、從反應(yīng)的角度度量基于安排者的結(jié)果。[30]它不僅反映了治理污染的企業(yè)在治理污水的過(guò)程中的努力，而且可以體現(xiàn)污水治理的“前置事件”和“后置事件”對(duì)水污染治理的影響?！扒爸檬录敝府a(chǎn)生污水的原因、“后置事件”指的是經(jīng)過(guò)治理的水排放后的公眾反應(yīng)。

這個(gè)公式同時(shí)體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展三重底線思想——公共服務(wù)投入和產(chǎn)出環(huán)節(jié)與經(jīng)濟(jì)底線相關(guān)，結(jié)果與社會(huì)底線相關(guān)，最終連接到環(huán)境底線。PSR模型的引入給城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)同時(shí)提供可持續(xù)理論和公共管理理論的支撐，從污水治理全過(guò)程來(lái)測(cè)算其績(jī)效值，走出了此前單一角度測(cè)算績(jī)效思路。

城市污水治理績(jī)效（WTE）=投入×產(chǎn)出投入×效果產(chǎn)出=污水治理投入績(jī)效（IE）

×污水治理生產(chǎn)績(jī)效（PE）×污水治理配置績(jī)效（AE）（公式1）

2. 影響因素分析及提升機(jī)制構(gòu)建

城市污水治理的問(wèn)題隱藏在污水治理實(shí)施的過(guò)程中，因此應(yīng)當(dāng)關(guān)注產(chǎn)生污水的原因等“前置事件”和排放污水之后公眾的反饋等“后置事件”之間的中間過(guò)程，以免導(dǎo)致因果關(guān)系的邏輯鏈條發(fā)生斷裂，以便徹底消除對(duì)政策及其他因素如何影響城市污水治理的機(jī)理的疑惑。這一部分需要進(jìn)行兩方面的探討：首先，重點(diǎn)探討各項(xiàng)政策對(duì)于城市污水治理績(jī)效的提升是否存在影響。其次，探討在改進(jìn)各項(xiàng)政策及治理方式的情況下，未來(lái)的城市污水治理績(jī)效是否能夠得到提升。

基于OPS模型的影響因素分析。代入前面一部分計(jì)算得出城市污水治理績(jī)效值，運(yùn)用OPS模型（主體對(duì)象過(guò)程模型），將影響污水治理的各種因素歸類(lèi)為“主體”、“對(duì)象”與“過(guò)程”三大類(lèi)[30]，各項(xiàng)污水防治政策作為“過(guò)程類(lèi)”中的因素，然后運(yùn)用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)或者結(jié)構(gòu)方程等研究方法分析各要素對(duì)績(jī)效影響的顯著性和影響程度。

基于系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)的績(jī)效提升機(jī)制構(gòu)建。這一部分需要建立中國(guó)城市污水治理績(jī)效評(píng)估的系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型來(lái)分析城市污水治理績(jī)效的提升路徑。首先，將原因分析部分篩選出的對(duì)城市污水治理有影響的關(guān)鍵變量代入建立的系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型中，調(diào)整影響城市污水治理績(jī)效的自變量在管理模式改善的理想情景、慣性情景和衰退情景情況下的取值，模擬得出上述三種情景下的城市污水治理績(jī)效值。將理想情景和衰退情境下的績(jī)效值與慣性情景值相比，預(yù)測(cè)未來(lái)污水治理政策和治理方式的改變將會(huì)對(duì)城市污水治理績(jī)效值產(chǎn)生怎樣的影響，進(jìn)而提煉具有一般意義的政策建議。

當(dāng)前的水污染與公眾的期待之間存在著落差，城市作為治理水污染的基本單元肩負(fù)著提升治理污水效果和效率的重任。通過(guò)構(gòu)建城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系來(lái)度量城市中治理污水的目的與行動(dòng)是否能夠有效契合，并由此分析各項(xiàng)水污染治理政策的有效性，得出有效的污水治理模式，對(duì)豐富績(jī)效評(píng)價(jià)理論和污水治理實(shí)踐都有貢獻(xiàn)，具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

本文首先回溯國(guó)內(nèi)外當(dāng)前的污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)研究，并重點(diǎn)介紹對(duì)單個(gè)水廠和城市污水的污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)研究，同時(shí)指出國(guó)外研究較多強(qiáng)調(diào)單個(gè)水廠的績(jī)效評(píng)價(jià)，國(guó)內(nèi)研究更多關(guān)注從城市層面對(duì)整體進(jìn)行水污染治理績(jī)效評(píng)價(jià)。本文還回顧了單個(gè)水廠和城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)常用的方法。

隨后，本文對(duì)比分析了污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)與環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)的異同，對(duì)比包括了以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：評(píng)估方法、指標(biāo)選取方法、指標(biāo)合成方法和數(shù)據(jù)處理方法。并通過(guò)對(duì)比明確了環(huán)境機(jī)理績(jī)效評(píng)價(jià)值得城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)借鑒之處。

最后，本文指出城市污水治理績(jī)效研究從環(huán)境科學(xué)視角轉(zhuǎn)向公共管理學(xué)科視角，這是一種進(jìn)步，但是未來(lái)要借鑒可持續(xù)發(fā)展理論，才能將治理的目的與主體研究?jī)烧呓Y(jié)合起來(lái)，以便深刻揭示“政策是如何影響城市污水治理”的這一研究主題。在可持續(xù)發(fā)展理論的基礎(chǔ)上，本文展望了未來(lái)的城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)的研究方向：構(gòu)建污染治理全過(guò)程的城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系、分析各個(gè)治理主體對(duì)城市污水治理績(jī)效值的影響、模擬未來(lái)各項(xiàng)治理政策和治理方式的改進(jìn)狀態(tài)下的城市污水治理績(jī)效值提升幅度。其目的是通過(guò)分析污水治理政策影響污水治理績(jī)效的機(jī)理，尋求通過(guò)政策更有效地提升污水治理績(jī)效的模式。

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Urban Wastewater Treatment Governance Performance Evaluation

Research： Current Status and Expectation

TIAN Yuanhong1，WANG Huanming2

1. School of Social Sciences， Shanghai University of Engineering Science，

Shanghai 201620， China；

2. School of Public Policy and Law， Dalian University of Technology， Dalian 116024， China

With wastewater pollution unable to be controlled for a long term， policy makers are forced to reevaluate the effectiveness of wastewater governance policies. To evaluate the effectiveness of wastewater treatment policies， different instruments must be employed， and wastewater performance is one of them. Existing wastewater treatment performance evaluation studies are different in specific research areas， subjects and methods. Considering that environmental evaluation is more mature and that sustainability theory can reflect governance visions， this article compares environmental performance and wastewater governance performance so that the latter can learn from the former. Finally， this essay discusses the possibilities to combine sustainability research methods with urban wastewater treatment performance evaluation methods， and points out further three research orientations.

urban wastewater treatment；wastewater treatment governance；performance evaluation；policy implement