徐海靜

〔摘要〕 國(guó)家環(huán)境治理模式的選擇是環(huán)境問題演變與國(guó)家任務(wù)變遷交織的產(chǎn)物，國(guó)家環(huán)境治理任務(wù)的實(shí)現(xiàn)與優(yōu)化是國(guó)家與社會(huì)理性互動(dòng)，踐行環(huán)境治理模式創(chuàng)新的必然要求。國(guó)家是環(huán)境治理的主要義務(wù)主體，這既是國(guó)家價(jià)值的存在體現(xiàn)，又是國(guó)家行使權(quán)力的責(zé)任規(guī)范。環(huán)境治理作為國(guó)家義務(wù)是近代國(guó)家任務(wù)發(fā)展擴(kuò)張的必然，無論是從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境問題來看，還是從環(huán)境治理的國(guó)際法、憲法的法理依據(jù)來看，抑或從國(guó)家環(huán)境治理任務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要來看，對(duì)環(huán)境治理作為國(guó)家任務(wù)這一基本問題進(jìn)行分析具有一定的現(xiàn)實(shí)意義與理論意義。

〔關(guān)鍵詞〕 環(huán)境治理；國(guó)家義務(wù)；國(guó)家環(huán)境治理任務(wù)；治理模式

〔中圖分類號(hào)〕DF469 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2017）02-0074-06

環(huán)境事關(guān)社會(huì)共同體的整體利益與發(fā)展，國(guó)家作為全體公民的委托者承擔(dān)環(huán)境治理義務(wù)毋庸置疑。但是環(huán)境問題的多樣性、復(fù)雜性決定了環(huán)境治理不能僅靠政府單一主體的行動(dòng)，走出治理困境需要打破國(guó)家主義的神話，改進(jìn)其任務(wù)履行方式和手段，促進(jìn)治理模式的創(chuàng)新發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與市民社會(huì)的正和博弈，這是國(guó)家環(huán)境治理路徑優(yōu)化的必然選擇。

一、中國(guó)現(xiàn)實(shí)的環(huán)境問題及特點(diǎn)

環(huán)境問題指的是因人類生產(chǎn)和生活活動(dòng)違背自然規(guī)律，不恰當(dāng)?shù)拈_發(fā)利用環(huán)境所造成的環(huán)境污染和環(huán)境破壞。〔1〕環(huán)境問題與其他社會(huì)問題一樣，都是表象化之后才被社會(huì)所重視，而所受重視的程度，往往又源于重大環(huán)境事故或重大環(huán)境危機(jī)發(fā)生后人類的覺醒。但是對(duì)環(huán)境問題的回應(yīng)，絕不是靠人類的覺醒就能得到妥善解決。對(duì)環(huán)境問題科學(xué)、合理的應(yīng)對(duì)必須基于環(huán)境問題的特質(zhì)做具體的制度設(shè)計(jì)，因此我們有必要就環(huán)境問題的特點(diǎn)做一簡(jiǎn)單的梳理：

1.環(huán)境問題的全方位及全因子性

環(huán)境是由各環(huán)境要素因子組成的有機(jī)整體，環(huán)境系統(tǒng)的各因子相互關(guān)聯(lián)、相互制約、相互影響，其中任何一個(gè)環(huán)境因子的變化都可能引起環(huán)境系統(tǒng)全方位的連鎖反應(yīng)。各種資源相互依賴，生態(tài)系統(tǒng)的整體性很強(qiáng)，各種環(huán)境問題之間在起因和影響方面都具有密切相關(guān)性?？v觀環(huán)境現(xiàn)狀，上至臭氧層，下至地下水，大至全球氣候，小至遺傳基因，生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)全方位的惡化，大氣、水、土地、海洋、草原、生物多樣性等環(huán)境所有因子都呈現(xiàn)退化跡象。同時(shí)，環(huán)境問題與國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略選擇、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、對(duì)外貿(mào)易政策、政府績(jī)效考核、國(guó)家主權(quán)外交、國(guó)家安全等問題交織在一起，形成了復(fù)雜的、綜合的、多因素的、全方位的社會(huì)問題。

2.環(huán)境問題的科技性與不確定性

環(huán)境問題與科學(xué)技術(shù)緊密相關(guān)，隨著生產(chǎn)力的加速發(fā)展，人類改造自然能力的提升，但環(huán)境問題也日益嚴(yán)峻，很多復(fù)雜的環(huán)境問題或新型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)超越了人類的感知和控制能力，要預(yù)測(cè)某一環(huán)境問題的影響并加以控制已非常困難，甚至不可能。困于科學(xué)技術(shù)水平的極限，人類對(duì)環(huán)境問題的發(fā)生及解決機(jī)制存在認(rèn)知“盲區(qū)”，形成了決策于未知之中的現(xiàn)象。環(huán)境問題的復(fù)雜性和不可預(yù)測(cè)性，給全球各個(gè)國(guó)家的環(huán)境治理都提出了極大的挑戰(zhàn)，中國(guó)也不例外。

3.環(huán)境問題的全球性與代際性

現(xiàn)代環(huán)境危機(jī)的根源在于對(duì)自然資源的過度開發(fā)和利用。人類社會(huì)進(jìn)入工業(yè)時(shí)代，大規(guī)模機(jī)械化、城鎮(zhèn)化、生產(chǎn)及貿(mào)易國(guó)際化，環(huán)境污染和破壞越來越嚴(yán)重，并逐漸超過自然的自我凈化能力，環(huán)境問題開始蔓延，從某一行政區(qū)域蔓延到跨行政區(qū)域、從國(guó)內(nèi)蔓延到國(guó)際，環(huán)境問題由地域化向國(guó)際化、全球化的方向演變。

環(huán)境治理的核心問題是資源的使用與配置，由于現(xiàn)今通用的環(huán)境資源使用與配置方法有很多對(duì)資源的開發(fā)和對(duì)環(huán)境的破壞是難以逆轉(zhuǎn)的，因而形成這一代人作決策，而由下一代人承擔(dān)后果的代際不平衡。人類自身認(rèn)知能力有限，無法預(yù)知當(dāng)前的行為或者科技成果在日后會(huì)產(chǎn)生什么樣的后果，更無法得知延遲的或長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。環(huán)境問題的代際性決定了保護(hù)環(huán)境是為了人類今世后代的利益與幸福，是世界各民族的共同利益。

4.環(huán)境問題的多元利益沖突

環(huán)境問題與傳統(tǒng)法律問題不同，它所造成的危險(xiǎn)是一種“容許性危險(xiǎn)”，社會(huì)公眾在一定限度內(nèi)容忍一定程度的環(huán)境污染或破壞，超過這個(gè)限度產(chǎn)生環(huán)境糾紛會(huì)涉及多元主體利益沖突，這些利益沖突既包括不同代際的利益沖突，又涉及同代際不同利益團(tuán)體之間的沖突，甚至還涉及國(guó)際層面的利益沖突。由于環(huán)境管理觸及的利益主體多元化，管轄的地域廣闊，管制的環(huán)境客體多樣化，環(huán)境行政主管部門在管制過程中極易出現(xiàn)事多人少、環(huán)境檢查不足、取證困難、決策拖延等現(xiàn)象，難以完全實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益的公平分配，加重了利益主體間的沖突。

5.環(huán)境的公共物品屬性和環(huán)境問題的外部性

公共物品具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性及不可分性等特征，環(huán)境資源屬于典型的公共物品。首先，環(huán)境資源具有非排他性，作為人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，人人都可以從環(huán)境資源中獲益，個(gè)體對(duì)環(huán)境資源享用和依賴，并不排斥他人同時(shí)得到相應(yīng)的收益。其次，環(huán)境資源在消費(fèi)上具有非競(jìng)爭(zhēng)性，即公共物品每增加一個(gè)單位的消費(fèi)，其邊際成本為零。再次，環(huán)境不可分的自然屬性決定了作為整體的環(huán)境質(zhì)量只能是一種公共物品，一旦對(duì)其強(qiáng)制性分割，必然導(dǎo)致對(duì)環(huán)境質(zhì)量的濫用，使其經(jīng)濟(jì)價(jià)值、自身價(jià)值減損或滅失。正因?yàn)榄h(huán)境具有公共物品屬性，人人都有權(quán)利基于自己的目的加以利用，當(dāng)人類需求超越環(huán)境資源容量時(shí)，則產(chǎn)生環(huán)境的經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性。外部性的根本特征是非市場(chǎng)性，即外部影響并沒有通過市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制反映出來，人人都可以免費(fèi)使用這些資源，造成“公用地悲劇”和“搭便車”效應(yīng)，最終的結(jié)局是所有的個(gè)體都無節(jié)制地爭(zhēng)奪有限的生態(tài)環(huán)境資源，使環(huán)境品質(zhì)日益惡化，環(huán)境危機(jī)升級(jí)。

二、國(guó)家環(huán)境義務(wù)的理論證成

“我們只有一個(gè)地球”，環(huán)境問題是國(guó)際社會(huì)共同關(guān)注的重點(diǎn)問題。為全人類共同的環(huán)境利益和子孫后代的利益，主權(quán)國(guó)家承擔(dān)保護(hù)和改善環(huán)境的國(guó)家義務(wù)，既符合國(guó)家條約和國(guó)際習(xí)慣所確立的國(guó)際環(huán)境法律秩序的要求，又是各國(guó)憲法及環(huán)境保護(hù)法等國(guó)內(nèi)法律規(guī)范所明確的責(zé)任。

（一）國(guó)家環(huán)境義務(wù)的國(guó)際法規(guī)范

環(huán)境供給是人類社會(huì)維持與延續(xù)的前提條件，解決環(huán)境問題，保護(hù)人類家園，是人類社會(huì)的普遍義務(wù)，需要各主權(quán)國(guó)家協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)，沒有國(guó)際社會(huì)的集體行動(dòng)，環(huán)境保護(hù)的實(shí)行只能是天方夜譚。

1.國(guó)際環(huán)境義務(wù)

“地球只有一個(gè)，但是世界卻不是。我們大家都依賴著唯一的生物圈來維持我們的生命” 〔2〕，環(huán)境對(duì)人類的作用不言自明，任何人都不能離開環(huán)境而獨(dú)自地存在。維護(hù)良好環(huán)境的途徑也只能有一種選擇，社會(huì)所有成員都承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的義務(wù)——普遍義務(wù)，但是社會(huì)成員之間卻根據(jù)不同的能力或影響而有區(qū)別地承擔(dān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)?！?〕環(huán)境問題的國(guó)際化決定了環(huán)境義務(wù)的國(guó)際化，環(huán)境領(lǐng)域的國(guó)際環(huán)境義務(wù)指一個(gè)國(guó)家在國(guó)際環(huán)境法律關(guān)系中所承擔(dān)的旨在保護(hù)和改善環(huán)境的義務(wù)。國(guó)際環(huán)境義務(wù)反映了全球環(huán)境問題的緊迫性和重要性，也突出了人類整體環(huán)境利益和環(huán)境領(lǐng)域國(guó)際合作的重要性。

現(xiàn)有的國(guó)際政治體系中，主權(quán)國(guó)家仍是享有環(huán)境權(quán)利、承擔(dān)國(guó)際環(huán)境義務(wù)的主體，國(guó)際環(huán)境法不僅充分肯定主權(quán)國(guó)家對(duì)本國(guó)環(huán)境資源的永久主權(quán)，而且充分肯定了國(guó)家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)。國(guó)際環(huán)境法作為一個(gè)龐大的法律體系，主要淵源于國(guó)際條約、國(guó)際公約及國(guó)際習(xí)慣法，各種有效的國(guó)家環(huán)境法淵源都包含了國(guó)家的國(guó)際環(huán)境義務(wù)。迄今為止，國(guó)際社會(huì)共制定了500多項(xiàng)全球性或區(qū)域性的與環(huán)境有關(guān)的國(guó)際環(huán)境公約或協(xié)定〔4〕，以1972年斯德哥爾摩人類環(huán)境會(huì)議為分界點(diǎn)分為兩個(gè)主要階段，早期的公約或協(xié)定呈現(xiàn)區(qū)域性特點(diǎn)，一般限定在海洋野生生物、化學(xué)品或動(dòng)植物檢疫程序等方面。1972年以后的國(guó)際環(huán)境公約及協(xié)定側(cè)重于化學(xué)品、有害廢物、大氣及能源等領(lǐng)域。經(jīng)過多年的發(fā)展，國(guó)際環(huán)境公約成為國(guó)際環(huán)境法的主要淵源，涵蓋大氣、海洋、生物多樣性、化學(xué)品和有害廢物等各個(gè)方面，形成了處理各個(gè)領(lǐng)域環(huán)境問題的國(guó)際法律體系。這些公約普遍將環(huán)境保護(hù)義務(wù)施加于國(guó)家，規(guī)定了締約方所承擔(dān)的保護(hù)環(huán)境、防止污染等各種國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)。

2.國(guó)際環(huán)境義務(wù)的主要內(nèi)容

國(guó)際環(huán)境公約或協(xié)定大多直接規(guī)定了國(guó)家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，實(shí)際上國(guó)際法已將環(huán)境保護(hù)義務(wù)視為一種普遍的義務(wù)。國(guó)際法上的普遍義務(wù)（obligation erga omnes）也稱對(duì)世義務(wù)，是指“一個(gè)國(guó)家對(duì)整個(gè)國(guó)際社會(huì)所承擔(dān)的旨在保護(hù)所有國(guó)家的基本價(jià)值和共同利益的義務(wù)”?！?〕環(huán)境法領(lǐng)域，環(huán)境利益是人類的共同利益，既包括當(dāng)代人的利益，也包括未來世代人的利益，對(duì)全球環(huán)境利益的保護(hù)屬于普遍義務(wù)的范疇，環(huán)境國(guó)際利益指各主權(quán)國(guó)家對(duì)國(guó)際社會(huì)所負(fù)有的環(huán)境保護(hù)的普遍義務(wù)。

（1）不損害他國(guó)環(huán)境利益的義務(wù)。基于主權(quán)國(guó)家原則，任何一個(gè)主權(quán)國(guó)家在處理本國(guó)環(huán)境問題時(shí)，有義務(wù)確保其開發(fā)、利用、管理、規(guī)制環(huán)境的行為和效果都限定在本國(guó)領(lǐng)土范圍內(nèi)，不能溢出本國(guó)主權(quán)管轄范圍，對(duì)他國(guó)領(lǐng)土或環(huán)境造成損害。此義務(wù)是眾多國(guó)際公約的規(guī)范內(nèi)容，成為各國(guó)認(rèn)可的國(guó)際環(huán)境法義務(wù)。

（2）積極的環(huán)境治理義務(wù)。在不侵害他國(guó)環(huán)境利益的前提下，各主權(quán)國(guó)負(fù)有積極的采取措施保護(hù)、維護(hù)及改善環(huán)境的義務(wù)。在國(guó)際環(huán)境法層面，這種積極環(huán)境治理義務(wù)的對(duì)象，不局限于主權(quán)國(guó)本國(guó)范圍內(nèi)，而是將全體人類的環(huán)境利益作為保護(hù)客體，要求各國(guó)積極地履行保護(hù)義務(wù)、治理義務(wù)。1992年聯(lián)合國(guó)政府間談判委員達(dá)成《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》，明確規(guī)定締約方應(yīng)采取措施限制、預(yù)測(cè)、防止或盡量減少溫室氣體排放，即國(guó)家負(fù)有積極的環(huán)境治理義務(wù)。

（3）發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家提供資金或技術(shù)支持的義務(wù)。本著全球合作精神，為了更好實(shí)現(xiàn)保護(hù)、治理環(huán)境的目標(biāo)，國(guó)際環(huán)境法規(guī)定發(fā)達(dá)國(guó)家負(fù)有向發(fā)展中國(guó)家提供資金和技術(shù)支持的義務(wù)。如1992年在聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上簽署的《生物多樣性公約》第3條規(guī)定，規(guī)定為了保護(hù)瀕臨滅絕的植物和動(dòng)物，發(fā)達(dá)國(guó)家要向發(fā)展中國(guó)家提供資金與技術(shù)支持?！堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《蒙特利爾議定書》《京都議定書》等國(guó)際環(huán)境條約中也都沿用了此國(guó)際環(huán)境義務(wù)。

（4）國(guó)際合作義務(wù)。基于環(huán)境自身全方位性、全球性、不確定性及公共物品等特質(zhì)，任何一個(gè)國(guó)家都無法獨(dú)立承擔(dān)起保護(hù)全球環(huán)境的責(zé)任，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到環(huán)境特性對(duì)環(huán)境保護(hù)制度、保護(hù)手段和保護(hù)義務(wù)的特殊需求，提出了各國(guó)協(xié)同作戰(zhàn)，以國(guó)際合作方式聯(lián)合開展環(huán)境保護(hù)工作。眾多國(guó)際環(huán)境保護(hù)公約及協(xié)定將“國(guó)際合作”作為主要的原則和義務(wù)予以規(guī)定，如1972年斯德哥爾摩《人類環(huán)境宣言》、2001年《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》等。國(guó)際合作義務(wù)要求國(guó)與國(guó)之間，正當(dāng)考量所有國(guó)家的主權(quán)和利益，摒棄意識(shí)形態(tài)、種族觀念的束縛，為了人類和子孫后代的利益而共同努力。國(guó)際合作義務(wù)屬于概括性要求，為了在實(shí)踐中得到貫徹落實(shí)，許多公約將其具體化為不同的義務(wù)規(guī)則，如一國(guó)從事可能危害他國(guó)環(huán)境利益的事務(wù)時(shí)，提前告知他國(guó)的通知義務(wù)；發(fā)生緊急環(huán)境事件會(huì)影響他國(guó)環(huán)境權(quán)益時(shí)應(yīng)承擔(dān)的報(bào)警義務(wù)；締約國(guó)間設(shè)立交換機(jī)制、確定合作方案進(jìn)行科技合作的義務(wù)；為開展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供資金支持義務(wù)等。推進(jìn)全球環(huán)境保護(hù)的發(fā)展，落實(shí)各國(guó)國(guó)際環(huán)境義務(wù)的履行，需要完備的國(guó)際環(huán)境法實(shí)施機(jī)制。各國(guó)通過立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)，將國(guó)家環(huán)境條約的規(guī)定轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法律法規(guī)的規(guī)定，是國(guó)際環(huán)境法在各國(guó)國(guó)內(nèi)得到實(shí)施的主要方式。

3.中國(guó)參與的國(guó)際環(huán)境公約

多年來，我國(guó)一直積極參與國(guó)際環(huán)境保護(hù)，履行國(guó)家的國(guó)際、國(guó)內(nèi)環(huán)境義務(wù)，締結(jié)或參加了一系列環(huán)境保護(hù)的公約、議定書和雙邊協(xié)定，涉及眾多領(lǐng)域范圍，主要可以分為幾大類：氣候變化的公約，如《京都議定書》《氣侯變化框架公約》；危險(xiǎn)物質(zhì)類公約，如《巴塞爾公約》《鹿特丹公約》等；海洋環(huán)境資源類的公約，如《聯(lián)合國(guó)海洋公約》《南極條約》等；生物資源類的公約，如《生物多樣性公約》《國(guó)際濕地公約》等。此外我國(guó)還簽署了眾多雙邊協(xié)定及備忘錄，如中日、中美、中俄之間的環(huán)境合作協(xié)定等。國(guó)際環(huán)境法的國(guó)家義務(wù)規(guī)范是國(guó)家承擔(dān)環(huán)境治理任務(wù)的理論基礎(chǔ)之一，國(guó)際環(huán)境義務(wù)中的積極治理義務(wù)、資金及技術(shù)支持義務(wù)、合作義務(wù)為公私合作環(huán)境治理提供了直接的依據(jù)。

（二）國(guó)家環(huán)境義務(wù)的憲法規(guī)范

依據(jù)國(guó)家主體理論，國(guó)家作為一個(gè)公法主體，其本質(zhì)是作為國(guó)家機(jī)構(gòu)來達(dá)成國(guó)家的目的?！?〕法治社會(huì)中，國(guó)家是權(quán)力與義務(wù)的統(tǒng)一體，不僅代表著國(guó)家權(quán)力，也代表著國(guó)家義務(wù)。而國(guó)家義務(wù)則表示國(guó)家運(yùn)用權(quán)力為公民提供福利，保障國(guó)家權(quán)力屬于人民?！?〕環(huán)境是全體國(guó)民的“公共財(cái)產(chǎn)”和“共享資源”，維護(hù)環(huán)境公共利益，為全體人民提供良好的環(huán)境資源是國(guó)家作為公法主體存在的目的之一。從法律的角度看，環(huán)境是公民依憲法享有維持基本生存所需的有尊嚴(yán)生活的重要組成部分，憲法規(guī)范的國(guó)家環(huán)境治理義務(wù)是公民環(huán)境權(quán)益保障的基礎(chǔ)。

憲法學(xué)中國(guó)家義務(wù)的產(chǎn)生與公民基本權(quán)利的發(fā)展密切相關(guān)，公民基本權(quán)利是經(jīng)憲法規(guī)定確認(rèn)的權(quán)利，基本權(quán)的主體可依據(jù)憲法的規(guī)定要求國(guó)家做什么或不做什么，由此延伸推導(dǎo)出國(guó)家的相應(yīng)義務(wù)。憲法學(xué)理論依據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)國(guó)家義務(wù)做過多種劃分，學(xué)者多數(shù)支持從“尊重義務(wù)”、“保護(hù)義務(wù)”和“給付義務(wù)”三個(gè)層面來具體構(gòu)建國(guó)家義務(wù)更為合適。著眼于國(guó)家環(huán)境義務(wù)自身的特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律，適用“尊重、保護(hù)、給付”的結(jié)構(gòu)層次分析國(guó)家的環(huán)境義務(wù)符合當(dāng)下環(huán)境保護(hù)的需要。尊重義務(wù)意在國(guó)家不侵犯和破壞環(huán)境，保持環(huán)境質(zhì)量的現(xiàn)狀，保障公民的環(huán)境權(quán)利不受國(guó)家侵犯。保護(hù)義務(wù)要求國(guó)家采用必要的手段對(duì)各種侵犯環(huán)境權(quán)利的行為進(jìn)行懲罰和積極的預(yù)報(bào)。給付義務(wù)要求國(guó)家以積極作為的方式為公民提供良好的生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，保障公民環(huán)境權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，保障所有個(gè)人都有尊嚴(yán)地生活，環(huán)境給付義務(wù)充分體現(xiàn)了給付國(guó)家、環(huán)境國(guó)家的原則。

我國(guó)憲法第9條第2款規(guī)定“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。此條款體現(xiàn)了國(guó)家環(huán)境義務(wù)層次中的尊重義務(wù)和保護(hù)義務(wù)，在賦予主體自然資源利用權(quán)力的同時(shí)，也對(duì)公民環(huán)境侵權(quán)行為進(jìn)行了限制，并間接約束了國(guó)家權(quán)力，因?yàn)椤叭魏谓M織和個(gè)人”當(dāng)然包含國(guó)家權(quán)力在內(nèi)，國(guó)家與組織、個(gè)人等其他主體一樣，也不得有侵占、破壞環(huán)境資源的行為。憲法第26條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國(guó)家組織和鼓勵(lì)植樹造林，保護(hù)林木”。此條款體現(xiàn)了國(guó)家環(huán)境義務(wù)層次中的給付義務(wù)，直接對(duì)公權(quán)力設(shè)定了環(huán)保義務(wù)，國(guó)家負(fù)有為公眾提供良好生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的給付義務(wù)。為實(shí)現(xiàn)這一義務(wù)，立法、行政、司法等權(quán)力在運(yùn)作過程中都要發(fā)揮積極作用，并受憲法環(huán)境條款約束。在此憲法框架下，充分體現(xiàn)了我國(guó)的環(huán)境保護(hù)義務(wù)具備國(guó)家任務(wù)的特質(zhì)。

我國(guó)現(xiàn)階段環(huán)境治理義務(wù)，除受憲法環(huán)境條款的制約外，還應(yīng)結(jié)合《環(huán)境保護(hù)法》第1條、第4條的規(guī)定，歸納現(xiàn)階段我國(guó)環(huán)境保護(hù)的主要義務(wù)：（1）保障現(xiàn)有環(huán)境狀況不再惡化，國(guó)家要負(fù)擔(dān)“現(xiàn)狀保持”環(huán)境義務(wù)，對(duì)應(yīng)的是國(guó)家環(huán)境尊重義務(wù)，這一義務(wù)源于公民基本權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力的防御功能和控制國(guó)家權(quán)力的法治理念。國(guó)家的環(huán)境尊重義務(wù)主要表現(xiàn)為充分尊重公民及其他社會(huì)主體的環(huán)境利益，公民在法定范圍內(nèi)享有對(duì)環(huán)境資源開發(fā)利用的權(quán)利與自由，國(guó)家不干預(yù)、不侵害公民的環(huán)境福利，國(guó)家也不能侵犯和剝奪公民享有的環(huán)境權(quán)利與自由。（2）采取措施排除現(xiàn)有的及潛在的環(huán)境危險(xiǎn)，維護(hù)環(huán)境秩序，國(guó)家負(fù)擔(dān)“危險(xiǎn)防御”環(huán)境義務(wù)。在經(jīng)濟(jì)及技術(shù)高速發(fā)展的帶動(dòng)下，環(huán)境污染加劇，社會(huì)主體間的環(huán)境權(quán)利也發(fā)生了激烈的沖突，僅僅尊重公民權(quán)利，保障公民環(huán)境利用自由的國(guó)家環(huán)境義務(wù)已不能有效調(diào)節(jié)環(huán)境問題引發(fā)的社會(huì)沖突，此時(shí)要求國(guó)家以管制的方式來排除環(huán)境污染，國(guó)家的環(huán)境義務(wù)由消極的尊重義務(wù)擴(kuò)展到積極的保護(hù)義務(wù)，當(dāng)有第三人侵害可能發(fā)生時(shí)，國(guó)家要采取措施防止或排除侵害的發(fā)生，救濟(jì)被侵害行為損害的環(huán)境利益等。國(guó)家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)也可具體細(xì)化為事前的預(yù)防義務(wù)、事中的排除義務(wù)和事后的救濟(jì)義務(wù)。國(guó)家要完成保護(hù)義務(wù)需要環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境司法的整體運(yùn)作。（3）針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下的不確定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，要明確預(yù)防責(zé)任并采取相應(yīng)防范措施，國(guó)家承擔(dān)“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”義務(wù)，人類對(duì)環(huán)境的保護(hù)有了更前瞻性的做法，國(guó)家環(huán)境義務(wù)由保護(hù)義務(wù)向給付義務(wù)轉(zhuǎn)變。環(huán)境給付義務(wù)是第三個(gè)層次的國(guó)家環(huán)境義務(wù)，此時(shí)國(guó)家積極履行對(duì)公民的生存保障，均衡生存負(fù)擔(dān)，不斷改善環(huán)境質(zhì)量，為公民提供良好的環(huán)境公共產(chǎn)品及服務(wù)。給付義務(wù)的履行是環(huán)境利益實(shí)現(xiàn)的保障，也是促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的手段。此時(shí)，環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容由污染防治擴(kuò)大到生態(tài)平衡及環(huán)境資源保護(hù)等領(lǐng)域；治理手段傾向于政策引導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)刺激、稅收優(yōu)惠等方式；治理的關(guān)注點(diǎn)由末端治理轉(zhuǎn)向源頭治理、綜合治理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防；治理模式由命令控制型向多元環(huán)境利益主體合作的方向發(fā)展。

從法律的角度思考，正是公民的環(huán)境權(quán)益受到威脅，憲法才賦予國(guó)家環(huán)境治理的義務(wù)，國(guó)家環(huán)境義務(wù)是國(guó)家義務(wù)的組成部分?！碍h(huán)境國(guó)家”中國(guó)家公權(quán)力為落實(shí)環(huán)境保護(hù)義務(wù)不斷調(diào)整，可以說國(guó)家環(huán)境義務(wù)的嬗變都是通過國(guó)家任務(wù)及政府職能的變化來落實(shí)和拓展的。

三、國(guó)家環(huán)境治理任務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要

對(duì)國(guó)家環(huán)境治理義務(wù)的論證，很多學(xué)者從公民環(huán)境基本權(quán)利的角度入手，論述國(guó)家義務(wù)是基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法定的具有根本性地位的義務(wù)，持有國(guó)家義務(wù)直接源自公民權(quán)利觀點(diǎn)，也有學(xué)者認(rèn)為“環(huán)境”的定義并未有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境權(quán)利的保護(hù)范圍模糊不定，在憲法的基本權(quán)利體系中，環(huán)境權(quán)還處于爭(zhēng)議之中，實(shí)踐中人類對(duì)環(huán)境權(quán)利的訴求不能直接引用憲法上的環(huán)境權(quán)規(guī)范，“基本權(quán)利——國(guó)家義務(wù)”體系針對(duì)環(huán)境權(quán)益存在局限性。同時(shí)，憲法范疇的基本權(quán)利應(yīng)是個(gè)人的自由與權(quán)利，個(gè)人尊嚴(yán)是憲法的靈魂，環(huán)境資源的“公共財(cái)產(chǎn)”屬性決定其并非專屬于個(gè)人，一項(xiàng)基本權(quán)利一旦被定性為集體權(quán)利或全民所有，該權(quán)利實(shí)際已被架空，失去現(xiàn)實(shí)意義，因而環(huán)境基本權(quán)與憲法的基本權(quán)利理念有所不符?！盎緳?quán)利——國(guó)家義務(wù)”的邏輯不能很好地解決國(guó)家環(huán)境治理義務(wù)生成的諸多難題，而國(guó)家保護(hù)環(huán)境公共利益、為公民提供良好生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的任務(wù)卻是眾望所歸。故而從國(guó)家“環(huán)境保護(hù)”的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，依據(jù)國(guó)家任務(wù)的變遷及國(guó)家權(quán)力行使目標(biāo)的變化，闡述國(guó)家環(huán)境治理義務(wù)是一條務(wù)實(shí)的思路。

（一）國(guó)家環(huán)境治理任務(wù)

依據(jù)國(guó)家學(xué)說理論，國(guó)家包含領(lǐng)土、人民及主權(quán)三個(gè)最基本的要素，領(lǐng)土應(yīng)是適合人類生存發(fā)展的生活環(huán)境及生態(tài)環(huán)境，因而環(huán)境保護(hù)應(yīng)是國(guó)家的主要任務(wù)之一。〔8〕國(guó)家任務(wù)作為公法學(xué)上最基本的概念之一，傳達(dá)了國(guó)家存在的目的和國(guó)家存在的正當(dāng)性，諸多憲法與行政法規(guī)范及學(xué)理都是建立在國(guó)家任務(wù)這一概念基礎(chǔ)之上。傳統(tǒng)公法學(xué)認(rèn)為只要是社會(huì)公眾需要的重大的、主要的任務(wù)就是國(guó)家任務(wù)。然而這種問題無邊無際，立法的抽象性使得實(shí)施法對(duì)國(guó)家任務(wù)的界限模糊不清。國(guó)家任務(wù)是公共任務(wù)的下位概念，各個(gè)國(guó)家因具體運(yùn)用的憲法秩序不同而有不同的國(guó)家任務(wù)內(nèi)涵。公共任務(wù)是所有為實(shí)現(xiàn)公共福祉利益而履行的任務(wù)；國(guó)家任務(wù)則是指國(guó)家或歸屬于國(guó)家的公權(quán)力主體根據(jù)現(xiàn)行法而得以執(zhí)行的公共任務(wù)。在這一任務(wù)范疇下，憲法或法律賦予行政主體所執(zhí)行的任務(wù)，就是行政任務(wù)。〔9〕

需要明確的是，國(guó)家任務(wù)是由國(guó)家親自負(fù)責(zé)接管的公共任務(wù)，但公共任務(wù)不都是國(guó)家任務(wù)，公共任務(wù)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)由國(guó)家和社會(huì)共同完成，即一些公共任務(wù)可以由社會(huì)私人主體來完成。私人主體在追求自身利益的同時(shí)也會(huì)實(shí)現(xiàn)公共利益，客觀地履行了公共任務(wù)，此時(shí)國(guó)家不必也不需要進(jìn)行干預(yù)。僅有透過實(shí)體法規(guī)范賦予國(guó)家執(zhí)行權(quán)限的特定活動(dòng)領(lǐng)域才能具有國(guó)家任務(wù)的特點(diǎn)，也就是說立法者必須通過實(shí)體法規(guī)范決定哪些公共任務(wù)屬于國(guó)家任務(wù)，在國(guó)家任務(wù)之下再?zèng)Q定哪些國(guó)家任務(wù)由行政主體執(zhí)行，成為行政任務(wù)；哪些國(guó)家任務(wù)可交由私人主體執(zhí)行，這也是國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域互動(dòng)的法理基礎(chǔ)。

公共利益是公共任務(wù)、國(guó)家任務(wù)及行政任務(wù)積極追尋的目標(biāo)，是國(guó)家任務(wù)所在。但公共利益最大的特點(diǎn)是不確定性，這種不確定性表現(xiàn)為不同時(shí)代利益的內(nèi)容不確定及受益的對(duì)象不確定?！?0〕在人類社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)河中公共利益的內(nèi)容和范圍具有歷史性和個(gè)案差異，不同國(guó)家在同一歷史階段或同一國(guó)家在不同歷史階段的公共利益所指范圍和所含標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一也沒有完美的預(yù)案。公共利益并不是獨(dú)立于個(gè)人利益的特殊利益，而是“組成共同體若干成員的利益總和?！眹?guó)家目的就是最大程度地促進(jìn)公共利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)“最大多數(shù)人的幸福”?！?1〕

環(huán)境資源作為人類發(fā)展的必需品，環(huán)境的供給與消費(fèi)，牽動(dòng)全社會(huì)民眾的福祉。國(guó)家作為公法主體，依據(jù)國(guó)民代表和法律規(guī)定，以保障環(huán)境公益為目的，行使環(huán)境管理職能與權(quán)力，具有正當(dāng)合法性。國(guó)家環(huán)境治理任務(wù)是保護(hù)環(huán)境公共利益的需要，也是國(guó)家法定義務(wù)之一。在處理與環(huán)境相關(guān)的各種社會(huì)事務(wù)及社會(huì)關(guān)系中，作為公權(quán)力代表的政府是一種強(qiáng)勢(shì)的主導(dǎo)力量。

（二）國(guó)家環(huán)境治理任務(wù)的擴(kuò)張

現(xiàn)代國(guó)家的任務(wù)主要集中在階級(jí)統(tǒng)治、社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)和社會(huì)平衡等方面。不同類型的國(guó)家，國(guó)家任務(wù)的范圍不同，政府履行任務(wù)行使職能的強(qiáng)弱也不同，有的任務(wù)在削減，而有的任務(wù)在擴(kuò)張，如政府的社會(huì)公共管理和社會(huì)服務(wù)職能就處于擴(kuò)張之中。政府的職能隨著時(shí)代發(fā)展及國(guó)家任務(wù)變遷而變動(dòng)。環(huán)境保護(hù)，或者說現(xiàn)代意義的環(huán)境保護(hù)并非從來就是國(guó)家的主要任務(wù)。雖然古代東方社會(huì)的國(guó)家要承擔(dān)水利設(shè)施等社會(huì)公共工程，但此類事物的管理屬農(nóng)業(yè)社會(huì)生存和發(fā)展的保障，有別于工業(yè)社會(huì)應(yīng)對(duì)激化的環(huán)境危機(jī)。

現(xiàn)代意義上的環(huán)境問題是二次世界大戰(zhàn)后科技突飛猛進(jìn)及工業(yè)化高度發(fā)展的產(chǎn)物，環(huán)境問題隨著工業(yè)化進(jìn)程不斷尖銳化與擴(kuò)大化，并由區(qū)域性問題發(fā)展至全球性問題。當(dāng)長(zhǎng)期累積的環(huán)境問題在短時(shí)間內(nèi)演變?yōu)橥癸@的、復(fù)雜的直接危害人的健康乃至生命的全球化環(huán)境危機(jī)時(shí)，已超越環(huán)境領(lǐng)域成為具有政治影響力的議題，促使國(guó)家高度關(guān)注。主政者在“做點(diǎn)事”哲學(xué)的指引下，縱使在經(jīng)驗(yàn)欠缺的情況下，也不斷采取行動(dòng)，再?gòu)氖潞笞鰴z討修正。如此一來，整部環(huán)境保護(hù)史實(shí)際上是一部人類制度因應(yīng)的嘗試錯(cuò)誤史。從過往的歷史分析環(huán)境問題與國(guó)家任務(wù)的互動(dòng)關(guān)系，可以看出在工業(yè)化以前，環(huán)境問題尚處于自我恢復(fù)能力之內(nèi)，客觀上并不要求國(guó)家承擔(dān)大量治理環(huán)境任務(wù)。但工業(yè)化以后，生態(tài)環(huán)境惡化，必然要求國(guó)家承擔(dān)起維護(hù)環(huán)境公共利益，提供環(huán)境治理的國(guó)家任務(wù)。我們將工業(yè)化以后國(guó)家環(huán)境治理任務(wù)分為三個(gè)階段，在這三個(gè)階段因環(huán)境問題表現(xiàn)不同，國(guó)家環(huán)境治理任務(wù)的內(nèi)容也有差異。

第一個(gè)階段是工業(yè)化初期，人們?cè)谠械纳罱?jīng)驗(yàn)下，仍然認(rèn)為可以無償使用自然資源，但是工業(yè)化產(chǎn)生的廢水、廢氣、廢渣等造成環(huán)境污染，逐漸超于環(huán)境的承受能力，人們開始反思環(huán)境破壞所帶來的惡果。此時(shí)環(huán)境問題產(chǎn)生的時(shí)代背景多處于國(guó)家承擔(dān)“生存照顧”任務(wù)膨脹期，主張維護(hù)環(huán)境利益這種“公共的善”是國(guó)家的任務(wù)，并認(rèn)為此等公共的善是無法借助市場(chǎng)的力量來維護(hù)的，許多國(guó)家通過立法明確了環(huán)境保護(hù)是國(guó)家的一項(xiàng)基本職責(zé)，政府包辦了環(huán)境治理、改善環(huán)境狀況的相關(guān)任務(wù)，環(huán)境管理機(jī)構(gòu)普遍設(shè)立并被賦予強(qiáng)大的職權(quán)。

進(jìn)入第二階段，第一階段的污染問題并未徹底解決，野生動(dòng)植物的大規(guī)模滅絕、森林減少、土地沙化、水土流失、自然資源的過度開發(fā)等問題又頻頻出現(xiàn)，國(guó)家環(huán)保任務(wù)有所變化，環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)從污染管制擴(kuò)張到自然資源保護(hù)與污染防治并重?！皽p少對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)擔(dān)”、“減少因人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成的影響”、“尊重自然資源保護(hù)與公害防治”成為很多國(guó)家環(huán)境保護(hù)法的關(guān)鍵詞匯。各國(guó)開始重視對(duì)自然資源的保護(hù)，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃保護(hù)，野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)、自然保留區(qū)、國(guó)家公園等陸續(xù)成立。各國(guó)針對(duì)不同區(qū)域的物種資源分配及分布特征，確定各區(qū)域的功能、作用，有重點(diǎn)、有步驟地開展環(huán)境保護(hù)工作。

后工業(yè)化時(shí)代，也進(jìn)入環(huán)境治理的第三階段。這一階段與前兩個(gè)階段相比最大的不同是環(huán)境問題呈現(xiàn)出的復(fù)雜性和不確定性，核能與化學(xué)危險(xiǎn)品應(yīng)用、食品安全、生物多樣性、自然資源的循環(huán)利用等問題都出現(xiàn)在環(huán)境治理范疇內(nèi)。這些問題所涉及的范圍相當(dāng)廣泛，要對(duì)所有環(huán)境議題妥善處理，國(guó)家的環(huán)境治理任務(wù)“量”大幅度增長(zhǎng)。此外，這些任務(wù)本身的“質(zhì)”也與前兩個(gè)階段不同，這一階段環(huán)境問題涉及高科技性、不可預(yù)測(cè)性、不可控制性等特征，傳統(tǒng)的治理技術(shù)、治理方法、甚至治理政策等面對(duì)環(huán)境新問題時(shí)都捉襟見肘?，F(xiàn)代技術(shù)及其風(fēng)險(xiǎn)比當(dāng)初人們想像的更為復(fù)雜和難以理解，僅靠原有自然科學(xué)技術(shù)的方法不足以全面的預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)這些風(fēng)險(xiǎn)，更別說怎么應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，這些問題清楚地體現(xiàn)在切爾諾貝利核事故、博帕爾毒氣泄漏事件中。對(duì)國(guó)家而言，環(huán)境治理任務(wù)除了量的激增和質(zhì)的激變，還有環(huán)境事務(wù)在地理范圍上的擴(kuò)大，越來越多的跨區(qū)域、跨國(guó)界或全球化環(huán)境問題存在，治理任務(wù)不再限于國(guó)內(nèi)，而上升為國(guó)際問題。全球化背景下政治、經(jīng)濟(jì)、文化、人口等因素參與其中，使得環(huán)境治理任務(wù)更加復(fù)雜，國(guó)家環(huán)境治理任務(wù)壓力陡增。

四、國(guó)家環(huán)境治理任務(wù)與治理模式選擇

環(huán)境治理模式是“指一般性治理模式在環(huán)境領(lǐng)域的具體應(yīng)用。包括治理主體結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、治理原則、治理目標(biāo)和治理績(jī)效等在內(nèi)的分析框架。具體而言即是在對(duì)自然資源和環(huán)境的持續(xù)利用中，環(huán)境福祉的利益相關(guān)者們誰來進(jìn)行環(huán)境決策以及如何去制定環(huán)境決策，行使權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任而達(dá)到一定的環(huán)境績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效，并力求績(jī)效的最大化和可持續(xù)性”?！?2〕在不同的歷史時(shí)期，因不同公共利益標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家義務(wù)范圍以及政府職能，環(huán)境治理模式處于不斷的建構(gòu)、反思之中，體現(xiàn)著公共事務(wù)管理中的行為規(guī)范和倫理觀念的不同選擇。依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，大家對(duì)環(huán)境治理模式進(jìn)行不同的劃分。

依據(jù)治理手段不同，劃分為強(qiáng)制命令型、市場(chǎng)導(dǎo)向型及自覺行動(dòng)型環(huán)境治理模式。強(qiáng)制命令型環(huán)境治理模式是基于環(huán)境問題的外部性，認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制不能化解環(huán)境危機(jī)，轉(zhuǎn)而依靠國(guó)家的力量，通過行政命令和法律強(qiáng)制的方式來解決環(huán)境問題的模式。市場(chǎng)導(dǎo)向型是隨著市民社會(huì)的崛起和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，認(rèn)為單純依靠政府管理的模式已不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，而應(yīng)該引入市場(chǎng)原理和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分利用經(jīng)濟(jì)手段整治環(huán)境問題模式。自覺行動(dòng)型環(huán)境治理模式是在現(xiàn)有政策和法律基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)企業(yè)制定適合于自身情況的環(huán)境管理體系，使其有足夠的選擇余地來發(fā)揮靈活、獨(dú)創(chuàng)的環(huán)境治理模式。

依據(jù)公民與公共行政權(quán)力之間的互動(dòng)關(guān)系與程度，環(huán)境治理模式可分為統(tǒng)治型治理模式、管理型治理模式和合作型治理模式。統(tǒng)治型治理模式是權(quán)力統(tǒng)治者運(yùn)用強(qiáng)制性手段對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理和支配，社會(huì)公眾以被動(dòng)的被管制者身份參與環(huán)境事務(wù)處理的模式。管理型治理模式下公權(quán)力被視為公眾意志的代表，公眾將具有公共利益的事務(wù)委托給政府，由政府負(fù)責(zé)公共產(chǎn)品的供給。合作型治理模式打破了公權(quán)力在公共事務(wù)中的壟斷地位，將公眾引入公共事務(wù)的治理框架之內(nèi)，形成了 “政府與公民”互動(dòng)合作的治理模式。合作型治理模式下，在主體上既強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的合作，也強(qiáng)調(diào)公民自治；在目標(biāo)上以環(huán)境公共利益和環(huán)境正義為目標(biāo)；在運(yùn)行機(jī)制上建構(gòu)共同協(xié)商、相互信任的合作機(jī)制。

值得我們注意的是，任何環(huán)境治理模式的劃分都不是完全絕對(duì)的，不同標(biāo)準(zhǔn)的劃分也不能阻斷權(quán)利運(yùn)行模式、治理手段及治理工具的交錯(cuò)使用。新舊模式的更迭不是新模式對(duì)舊模式的完全拋棄，而是在國(guó)家任務(wù)變遷和環(huán)境問題發(fā)展中，不斷選擇、不斷創(chuàng)新的過程。但是，不管環(huán)境治理模式如何交織演變，分析當(dāng)下我國(guó)命令控制型環(huán)境治理模式的弊端，建構(gòu)符合環(huán)境公共利益、與國(guó)家環(huán)境治理義務(wù)相適應(yīng)的新型治理模式是必然趨勢(shì)。

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（責(zé)任編輯：何進(jìn)平）