袁蕊

摘 要：取消農(nóng)業(yè)稅后，作為我國(guó)基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能隨之需要作出改變。本文從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變出發(fā)，指出農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中存在的問(wèn)題，從而找到能優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的路徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)稅；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能；職能轉(zhuǎn)變

一、農(nóng)業(yè)稅取消要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能做出轉(zhuǎn)變

（一）農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原主要職能喪失存在基礎(chǔ)

農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作是“催糧派款”和“催耕催種”；農(nóng)業(yè)稅取消后，收取農(nóng)業(yè)稅這一項(xiàng)本屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重中之重的工作，就此消失。傳統(tǒng)的農(nóng)村管理體制、運(yùn)行體制和干部思想受到了強(qiáng)烈地沖擊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于抓經(jīng)濟(jì)太難、抓穩(wěn)定太軟、抓服務(wù)太弱的迷茫困惑狀態(tài)，群眾需要的服務(wù)難滿足，出現(xiàn)了行政危機(jī)和信任危機(jī)。

（二）農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能突出

取消農(nóng)業(yè)稅的實(shí)質(zhì)是為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但事實(shí)上，農(nóng)業(yè)稅的免征給地方財(cái)政帶來(lái)了巨大的缺口，加上政府政治利益傾向的損害，配套措施的不及時(shí)跟進(jìn)，嚴(yán)重的加重了農(nóng)民的隱性負(fù)擔(dān)，進(jìn)而阻礙了農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給。

二、農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變面臨的困境

（一）上級(jí)政府的影響

1、遙控指揮，不合實(shí)際

我國(guó)是單一制集權(quán)式國(guó)家，上級(jí)政府和下級(jí)政府處于指導(dǎo)與被指導(dǎo)的地位，地方政府的權(quán)力都是中央政府賦予的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革過(guò)程中，缺乏一個(gè)有效溝通過(guò)程，中央政府從全局的角度出發(fā)進(jìn)行總體部署，各個(gè)省份根據(jù)自己的實(shí)際情況制定具體規(guī)劃，縣級(jí)政府負(fù)責(zé)落實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于被動(dòng)改革的地位。

2、中央政策“一刀切”

我國(guó)地域遼闊，有3萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況極不平衡，因此，中央在制定政策的過(guò)程中難免出現(xiàn)“一刀切”的狀況，這樣就會(huì)導(dǎo)致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，甚至是有些縣級(jí)政府在遵循上級(jí)政府統(tǒng)一規(guī)劃的過(guò)程中，為完成政策指標(biāo)不得不變相地采取相應(yīng)的對(duì)策。因此，對(duì)不同情況的鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取相同的政策必然會(huì)讓一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不滿。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的問(wèn)題

1、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

1998年的政府機(jī)構(gòu)改革第一次提出轉(zhuǎn)變政府職能，直到今天職能轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿唬h政不分、政企不分、政事不分，政府職能還存在“缺位”、“錯(cuò)位”和“越位”，部門(mén)之間職能重疊，層次多，或部門(mén)結(jié)構(gòu)不合理。除此之外，還有許多機(jī)構(gòu)冗員居高不下，人員超編，冗員增多，政府規(guī)模大，行政成本過(guò)高。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員綜合素質(zhì)不高

公務(wù)員的素質(zhì)的高低在一定程度上制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，主要表現(xiàn)在：首先，理論修養(yǎng)不足，思想觀念落后。由于理論認(rèn)識(shí)不足，傳統(tǒng)的“官本位”思想嚴(yán)重，對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵和重要性認(rèn)識(shí)不夠，一般還停留在感性認(rèn)識(shí)層面，尚未上升到理性認(rèn)識(shí)；其次，民主政治意識(shí)不強(qiáng)。由于受傳統(tǒng)政治的影響，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的官僚主義嚴(yán)重，權(quán)力觀念錯(cuò)誤，對(duì)于新興的政府職能認(rèn)識(shí)不清，公共服務(wù)意識(shí)尚未完全樹(shù)立。

3、職能轉(zhuǎn)變?nèi)狈?jīng)費(fèi)保障

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)隊(duì)的測(cè)算，“在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)每年需要3700億元才能維持合法生存。若按總支出的70%計(jì)算，每年至少也需要指出2590億元；而資金來(lái)源只有750億元，收支相抵后每年仍相差1840億元。[6]

這就導(dǎo)致農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入萎縮，支配資金銳減，同時(shí)加大了財(cái)政支出的壓力，從而影響了各級(jí)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）農(nóng)村社會(huì)的阻礙

1、村委會(huì)的影響

村委會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予知道、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府開(kāi)展工作。

2、農(nóng)民群眾的阻礙

鄉(xiāng)村的主體是農(nóng)民，農(nóng)民的狀況好壞將直接影響鄉(xiāng)村治理的成敗。由于我國(guó)長(zhǎng)期封建專制的歷史和自給自足的自然經(jīng)濟(jì)，使大多數(shù)農(nóng)民的平等意識(shí)、民主精神和政治參與的訴求都極其薄弱，而小生產(chǎn)的意識(shí)和依附心理卻相當(dāng)濃烈。

三、農(nóng)業(yè)稅取消背景下對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變路徑的維護(hù)和優(yōu)化

（一）加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變

1、適時(shí)下放權(quán)力，適時(shí)引導(dǎo)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變是一種自上而下的推動(dòng)，這種動(dòng)力是外生的，主要是來(lái)自中央政府，在很大程度上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是處于改革客體地位的，各級(jí)政府尤其是中央政府的政策引導(dǎo)與財(cái)政支持就會(huì)成為農(nóng)村政治發(fā)展的前提。否則，若沒(méi)有上一級(jí)政府的驅(qū)動(dòng)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變只能止于政策這一層面。

2、理順各級(jí)關(guān)系，分清責(zé)任

各級(jí)政府之間有著必然的聯(lián)系，這就要求各級(jí)政府明確自己的角色定位，按照加強(qiáng)基層黨組織和政權(quán)建設(shè)的要求，在保證政令暢通的前提下，通過(guò)立法和建立健全各種制度，進(jìn)一步規(guī)范上下級(jí)關(guān)系，明確上下級(jí)的職責(zé)范圍、權(quán)限，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在法律和制度規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)，從而增強(qiáng)政府的自主性，改變依附上級(jí)的狀況，使之能全面落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責(zé)權(quán)限，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變。

（二）加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部自身的轉(zhuǎn)變力度

1、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，突出宏觀管理

一方面，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。農(nóng)業(yè)稅取消后，財(cái)政上的困境致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的設(shè)置和運(yùn)作必須進(jìn)行重新構(gòu)建，提升鄉(xiāng)村公益服務(wù)水平，還有利于降低行政成本，減輕精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)帶來(lái)的壓力。另一方面，做好人員清退和精簡(jiǎn)分流工作。公開(kāi)、透明分流方案的制定及分流人員名單的確定，根據(jù)民主測(cè)評(píng)結(jié)果及其公平、公正、公開(kāi)的原則，一律實(shí)行聘任競(jìng)爭(zhēng)上崗，接受群眾的全程監(jiān)督。

2、加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員素質(zhì)

首先，加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)。通過(guò)理論學(xué)習(xí)，對(duì)公務(wù)員進(jìn)行深入的思想政治教育，引導(dǎo)他們?cè)谝恍┲卮笤瓌t問(wèn)題上分清是非，劃清基本界限，最大限度地調(diào)動(dòng)他們的積極性。其次，堅(jiān)持“以人為本”觀念，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)。無(wú)論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還是普通老百姓，都應(yīng)該樹(shù)立民本位觀念，堅(jiān)持“以人為本”。最后，加強(qiáng)職業(yè)道德修養(yǎng)，提高職業(yè)道德素質(zhì)。淡化權(quán)力思想，對(duì)待工作要有耐心和信心，主動(dòng)、積極地服務(wù)于農(nóng)民、農(nóng)村、基層，為全面推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

3、搞活地區(qū)經(jīng)濟(jì)，規(guī)范經(jīng)濟(jì)制度

首先，明確政府職責(zé)，加大國(guó)民收入再分配向農(nóng)村傾斜的力度。政府作為主體，應(yīng)當(dāng)根據(jù)事權(quán)賦予相應(yīng)的財(cái)權(quán)，從而抑制政府“事權(quán)下移、財(cái)權(quán)上移”，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象。其次，規(guī)范轉(zhuǎn)移制度。各級(jí)政府應(yīng)該根據(jù)不同地區(qū)的人口、經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和自然條件等因素，確定不同的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，避免平均主義，應(yīng)當(dāng)因地而異。最后，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)積極推行非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，在原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，引進(jìn)外資，加大招商引資力度，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展；同時(shí)發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)，形成有地區(qū)特色的種植、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)。

（三）農(nóng)村社會(huì)的管理

1、加強(qiáng)社會(huì)管理，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須認(rèn)真貫徹黨的路線、方針和政策，執(zhí)行好上級(jí)政府的命令，及時(shí)完成上級(jí)交給的工作任務(wù)。在完善農(nóng)村義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，盡最大可能幫助那些確實(shí)需要幫助的弱勢(shì)群體。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把維護(hù)穩(wěn)定作為一項(xiàng)重要任務(wù)，要推進(jìn)社會(huì)治安綜合治理，防范處置突發(fā)危機(jī)事件，建立健全相關(guān)應(yīng)急機(jī)制，確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全。

2、推進(jìn)基層民主，促進(jìn)農(nóng)村和諧

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極推動(dòng)農(nóng)村基層民主建設(shè)，期間政府應(yīng)該指導(dǎo)而不是干預(yù)村民自治，對(duì)于各村的村務(wù)活動(dòng)不直接插手，要給村民更大的自主空間，使村民們能夠通過(guò)制度化的途徑，有效控制和監(jiān)督政府，保證政府對(duì)人民負(fù)責(zé)。

3、合理處理好與村委會(huì)的關(guān)系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該合理處理好與村委會(huì)的關(guān)系，重新轉(zhuǎn)變思想觀念，維護(hù)村委會(huì)自治的權(quán)力，并幫助他們更好地實(shí)現(xiàn)村民自治。村委會(huì)也應(yīng)該積極配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作，在做好本職工作的前提下，努力發(fā)展本村委會(huì)，力使本村委會(huì)跟上政府的整體發(fā)展。

結(jié) 語(yǔ)

農(nóng)業(yè)稅取消不僅需要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民關(guān)系的局部改革，而且需要觸及國(guó)家分配政策和政治體制的整體改革。只有將取消農(nóng)業(yè)稅與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換緊密結(jié)合起來(lái)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新的定位，積極推進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，設(shè)身處地地為農(nóng)民考慮，政府才能得到農(nóng)民真正的認(rèn)同，這樣才更有利于中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

[1]錢(qián)振明. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政運(yùn)行系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制及其優(yōu)化[J].中國(guó)行政管理.2000（12）.

[2]金太軍. 政府職能梳理與重構(gòu)[M].廣東人民出版社.2002.

[3]吳理財(cái). 治理轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府——鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革研究[M].華中師范大學(xué).2006.

[4]崔文. 完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)[J].前沿論壇，2006 （5）.

[5]王麗婭. 對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的研究[J].新農(nóng)村建設(shè)：鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革.中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社.2006.

[6]中國(guó)（海南）改革發(fā)揮在那研究院. 新農(nóng)村建設(shè)：鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革[M].北京.中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2006.