胡敏

摘 要：：隨著政府簡政放權(quán)改革的進一步深入，在公共服務(wù)和公共管理領(lǐng)域，政府廣泛地運用行政合同與相對人合作，從而提高政府的行政效能，降低行政成本。向社會放權(quán)，同時也要加強對社會的監(jiān)管。行政合同單方解除權(quán)即是對行政合同在履行過程中的一種監(jiān)管，其目的在于切實維護公共利益。對于行政合同單方解除權(quán)，我國的理論界對它的研究頗少，在立法和實踐中也存在諸多問題，如缺乏專門統(tǒng)一的立法規(guī)定，權(quán)力來源不清，具體法律原則缺失，恣意行使單方解除權(quán)現(xiàn)象突出，救濟制度不完善等。為消除行政合同單方解除權(quán)的負面作用，充分發(fā)揮行政合同的功能，本文通過對行政合同單方解除權(quán)存在的問題進行分析，進而提出對我國行政合同單方解除權(quán)的完善對策。

關(guān)鍵詞：行政合同；單方解除權(quán)；公共利益

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）02-0135-02

我國行政合同的實踐運用可追溯到十一屆三中全會以來的經(jīng)濟體制改革。隨著政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，政府的管理手段、管理方式也發(fā)生了一系列變化。行政合同作為一種新型管理手段和管理方式在我國行政管理實踐中得到了廣泛的運用。隨著行政合同愈加廣泛的運用，其在實踐中的問題也愈加凸顯，因行政合同而引發(fā)的矛盾和糾紛也越來越多。行政合同單方解除權(quán)作為一項對行政合同影響最大的特權(quán)，因為它的行使能直接導(dǎo)致行政合同法律關(guān)系的消滅，故而引起的問題和矛盾也是最為頻繁和嚴重的。為了更好地實現(xiàn)用行政合同進行行政管理的目的，更好地發(fā)揮行政合同的作用，我們有必要全面、客觀地認識行政合同單方解除權(quán)，理性分析其在立法和實踐中存在的問題，并對此提出相關(guān)完善的建議。因此，對行政合同單方解除權(quán)進行系統(tǒng)性的研究極具意義。

一、行政合同單方解除權(quán)必要性分析

行政合同是行政機關(guān)為實現(xiàn)行政目的締結(jié)的合同。行政合同雖然具有“行政性”和“契約性”雙重屬性，但在這兩種屬性中，“行政性”是第一屬性，“契約性”從屬于“行政性”，在內(nèi)容上和形式上都受制于“行政性”。行政主體和相對人地位的不平等使行政主體在行政合同中占主導(dǎo)地位，行政合同是行政機關(guān)的一種新型行政管理方式，其主要目的在于實現(xiàn)行政管理，維護公共利益。行政合同單方解除權(quán)正是來源于這種“行政性”。

行政主體與相對人訂立行政合同的目的在于維護公共利益，實現(xiàn)行政管理的目的，而行政合同單方解除權(quán)就是為維護公共利益而存在的?！肮怖婧蛡€人利益有時相互一致，有時是相互沖突的?！痹谛姓贤男兄校姓黧w追求行政管理目的的實現(xiàn)和公共利益的切實維護，而相對人則更傾向于個人利益的最大化，這樣的矛盾使得在不賦予行政主體一定的特權(quán)，而完全依靠合同來約束雙方行為的情況下，等于將公共利益和個人利益至于完全相同的地位，公共利益毫無優(yōu)勢可言，甚至?xí)粋€人利益凌駕于其之上，行政合同的根本目的很難實現(xiàn)?！叭羝跫s的延續(xù)將嚴重危害公共利益時，則應(yīng)給行政主體以單方解除權(quán)?！闭浅鲇诰S護公共利益的需要，才要賦予行政主體單方解除權(quán)。

二、我國行政合同單方解除權(quán)存在的問題

（一）缺乏專門統(tǒng)一的立法規(guī)定

雖然目前行政合同在我國行政管理領(lǐng)域被廣泛地運用，但仍沒有關(guān)于行政合同的全國統(tǒng)一性立法，甚至連“行政合同”都尚未被作為一個基本法律概念在立法中提出。“關(guān)于行政合同，與其說是有規(guī)定，不如說是學(xué)者的合理推導(dǎo)”。而關(guān)于行政合同的規(guī)范散見在一些單行法律文件中，而在相關(guān)的規(guī)定中，僅有《中華人民共和國土地管理法》第58條，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第14、15、42條，《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第20條，《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制暫行條例（2011年修訂）》第18、19、20條，《全民所有制小型工業(yè)企業(yè)租賃經(jīng)營暫行條例》第20、21條對行政合同解除權(quán)做了規(guī)定。而在我國這零星的關(guān)于行政合同的解除權(quán)的規(guī)定中，也只有對于單方解除國有土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定，多數(shù)條款僅規(guī)定了雙方當事人享有協(xié)商解除合同權(quán)、提出解除合同權(quán)，這與一般民事合同當事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系相似，并沒有體現(xiàn)出行政合同中行政主體的“特權(quán)”。而正因為行政合同單方解除權(quán)缺乏統(tǒng)一、明確的法律規(guī)定，導(dǎo)致實踐中行政合同單方解除權(quán)行使的混亂與無序。

（二）恣意行使單方解除權(quán)現(xiàn)象突出

由于沒有實體法和程序法上對行政合同單方解除權(quán)的規(guī)定，實踐中行政恣意現(xiàn)象突出，主要有兩大極端傾向：一是行政主體肆意地擴大單方解除權(quán)，掛行政合同之名，行行政命令之實。完全忽視行政合同的契約性，使得合同相對方的權(quán)益受到極大的威脅，有悖于以行政合同代替一般單方行政行為發(fā)揮作用的目的，公共利益也會因此受到損害；二是行政主體消極行使單方解除權(quán)，完全將行政合同當作一般民事合同看待，這種情況本質(zhì)上屬于行政主體的玩忽職守。在這種情況下，個人利益極度膨脹，往往會凌駕于公共利益之上，行政合同完全由雙方當事人合意達成，其內(nèi)容也完全依靠相對人的誠信來實現(xiàn)，而這將直接導(dǎo)致行政合同內(nèi)容很難實現(xiàn)，根本無法實現(xiàn)以行政合同達成行政管理的目的，甚至出現(xiàn)某些官員以不行使單方解除權(quán)為條件來向相對人索要好處的現(xiàn)象，這使得公共利益完全無法得到保障。在實踐中，行政合同單方解除權(quán)的兩種恣意行使的情況都使公共利益和個人利益處于危險的狀態(tài)。

（三）救濟制度不完善

我國實踐中行政合同救濟方式混亂。我國確立了包括協(xié)商、調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議、訴訟等多種救濟方式，但由于缺乏統(tǒng)一的立法，這些救濟方式十分散亂，它們對于行政合同救濟的規(guī)定五花八門，差異很大，大體上有如《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制暫行條例》規(guī)定的行政仲裁與行政復(fù)議或以合同約定直接起訴；《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的行政調(diào)解、仲裁或訴訟；《土地管理法》規(guī)定的協(xié)商、政府處理與訴訟；《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議；《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定的訴訟等多種方式。

在這些紛繁的行政合同救濟方式中，當事人往往更加傾向于行政救濟而輕視司法救濟。行政內(nèi)的救濟這種柔性的救濟方式能緩和相對人與行政主體的矛盾，保持兩者的良好關(guān)系，往往能取得更好的效果。但是絕對不能忽視司法救濟在解決行政合同糾紛上的作用，只有堅持司法救濟最終原則才能真正公正、徹底地解決行政合同爭議。

三、完善我國行政合同單方解除權(quán)制度的對策

（一）制定統(tǒng)一的行政合同法

“在當前，我國行政契約的問題，首先是立法上的問題。第一，目前我國還沒有統(tǒng)一的行政契約法；第二，關(guān)于‘行政契約的規(guī)定散見于不同的法律法規(guī)；第三，這些零散的規(guī)定并未明確標出行政契約的字樣?！蔽覈鴽]有行政合同的專門立法，也沒有關(guān)于行政合同單方解除權(quán)統(tǒng)一、系統(tǒng)的規(guī)定，這已經(jīng)成為制約我國行政合同發(fā)展及其功能發(fā)揮的關(guān)鍵。要想構(gòu)建完整的行政合同單方解除權(quán)制度，首先要制定統(tǒng)一的有關(guān)行政合同和行政合同單方解除權(quán)的法律，在法律上對行政合同和行政合同單方解除權(quán)予以認可和規(guī)范。

目前國內(nèi)學(xué)者對于行政合同立法模式有兩大傾向：一是在行政程序法中增設(shè)專門的行政合同章節(jié)加以規(guī)范，這種立法模式借鑒德國在《聯(lián)邦行政程序法》第四章專章規(guī)定行政合同；二是制定一部單行性法律《行政合同法》對行政合同和行政合同單方解除權(quán)做出規(guī)定。聯(lián)系我國國情考慮，筆者更傾向于第二種立法模式。首先，我國目前還沒有行政程序法，從立法的成本和時間上來看，制定單行的行政合同法更為容易，可以讓它盡快地發(fā)揮規(guī)范作用；其次，即使將來行政程序法得以出臺，但是把具有實體法性質(zhì)的行政合同歸入程序法中進行規(guī)范，肯定會有很大阻力，實現(xiàn)的可能性較小。如果就行政合同制度制定一部單行法，則符合我國行政法中將實體法和程序法關(guān)聯(lián)規(guī)定于一法之中的法制傳統(tǒng)，大大減少立法阻力，同時又為行政合同法律制度更深層次的修改、補充和完善留下余地和空間。隨著行政合同在行政管理領(lǐng)域的大量運用，制定統(tǒng)一的行政合同法勢在必行，只有如此，才能規(guī)范行政合同和行政合同單方解除權(quán)，才能更好地發(fā)揮行政合同的作用，才能切實保障公共利益和個人利益。

（二）加強單方解除權(quán)行使的行政程序控制

“程序不是次要的事情。隨著政府權(quán)力的急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍”。行政合同單方解除權(quán)也不能脫離程序的控制。由于我國缺少對行政合同單方解除權(quán)的立法，因此也沒有對于它的程序性規(guī)定，導(dǎo)致行政主體恣意行使單方解除權(quán)，將公共利益和個人利益都置于危險的境地?！白杂傻臍v史基本上是奉行程序保障的歷史”。這要求我們必須加強對行政主體單方解除權(quán)的程序控制以保證其得到良性行使。

（三）完善單方解除權(quán)的救濟制度

法諺曰：“有權(quán)利必有救濟，無救濟則無權(quán)利”。為了更好地維護公共利益和個人利益，有必要構(gòu)建一套完備的行政合同單方解除權(quán)救濟體系。我國行政合同單方解除權(quán)救濟體系的構(gòu)建可以從非訴救濟制度和訴訟救濟制度兩方面入手。

總之，行政合同的出現(xiàn)是行政管理上的一個新的發(fā)展，運用行政合同達成行政管理的目的已經(jīng)成為我國行政管理方式轉(zhuǎn)變的重要手段。行政合同中行政特權(quán)是行政合同區(qū)別于一般民事合同最大的特征。行政合同單方解除權(quán)作為對行政合同影響最大的行政特權(quán)，因其行使而產(chǎn)生的行政合同糾紛也最為頻繁、嚴重，故對行政合同單方解除權(quán)進行系統(tǒng)性的研究極具意義。筆者通過參考、學(xué)習(xí)現(xiàn)有的有關(guān)行政合同的研究，理性地分析我國行政合同單方解除權(quán)在立法和實踐中存在的問題，并與國外的相關(guān)制度進行對比研究，進而提出建議，包括制定統(tǒng)一的行政合同法律法規(guī)、明確規(guī)定單方解除權(quán)來源方式、確立單方解除權(quán)具體法律原則、加強單方解除權(quán)行使的行政程序控制、完善單方解除權(quán)的救濟制度等。希望這些淺薄的看法能夠為我國行政合同單方解除權(quán)制度的建設(shè)做出一點貢獻。

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