楊喜，王平

（安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽合肥，230061）

城鄉(xiāng)一體化視閾下城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化研究

楊喜，王平

（安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽合肥，230061）

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化對于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程、破解“三農(nóng)”問題具有重要的意義。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、公共財(cái)政制度不完善、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給機(jī)制不健全、政府績效考核標(biāo)準(zhǔn)不完善等主要根源造成了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化。因此，需要加大戶籍制度改革力度、深化公共財(cái)政體制改革、創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給模式、建立基本公共服務(wù)均等化的績效評估與監(jiān)督機(jī)制等措施來逐步推進(jìn)我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

城鄉(xiāng)一體化；基本公共服務(wù)；均等化

城市化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，而城鄉(xiāng)一體化發(fā)展又是時(shí)代發(fā)展的新要求，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展又必然離不開城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。2012年《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中基本公共服務(wù)范圍為公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障、人口計(jì)生、公共文化體育等八個(gè)領(lǐng)域以及殘疾人基本公共服務(wù)，覆蓋了一個(gè)人從出生到終老各個(gè)階段生存和發(fā)展所需的基本公共服務(wù)。［1］隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村居民對基本公共服務(wù)需求的日益增加與基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足之間的矛盾問題亟待解決。由于長期受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給存在著很大差異，形成了城鄉(xiāng)相對獨(dú)立、碎片化的基本公共服務(wù)供給體系。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)在供給數(shù)量與效益方面存在著嚴(yán)重不均衡，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)發(fā)展差距，對我國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程推進(jìn)乃至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展造成了很大瓶頸效應(yīng)。推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，破解城鄉(xiāng)二元化格局，逐步縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距，讓我國廣大農(nóng)民也能夠共享改革發(fā)展的紅利，這是政府的職責(zé)也是公民的權(quán)利。

一、逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的意義

（一）有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程

習(xí)近平在中共中央政治局第二十二次集體學(xué)習(xí)時(shí)曾強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展到一定階段的必然要求，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志?！保?］城鄉(xiāng)一體化并不是要去否定城鄉(xiāng)功能差異，也不是所謂的“去農(nóng)村化”，而是在城鄉(xiāng)規(guī)劃與布局方面，注重發(fā)揮城市與鄉(xiāng)村各自不同的功能定位及特色，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補(bǔ)?；竟卜?wù)均等化與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有著緊密的關(guān)聯(lián)性，二者相輔相成、相互影響、相互作用。一方面，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展一個(gè)重要的前提與基礎(chǔ)就是改變城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)狀，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、公共資源均衡配置，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，為城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程提供動(dòng)力機(jī)制保障，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化縱深發(fā)展。另一方面，通過城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，讓農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)能夠融入到城市基本公共服務(wù)體系建設(shè)軌道之中，利用城市發(fā)展輻射作用來帶動(dòng)和促進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)發(fā)展，進(jìn)而逐步扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化狀態(tài)。城鄉(xiāng)基本公共均等化與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展就如同機(jī)動(dòng)車的前輪與后輪，前輪帶動(dòng)后輪、后輪推動(dòng)前輪二者共同發(fā)展，共同推動(dòng)我國城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)向前發(fā)展。

（二）維護(hù)社會(huì)公平正義、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要

《論語·季氏》中就有“不患寡而患不均”，貧窮不是社會(huì)主義，但貧富不均，缺乏公平正義同樣也不是社會(huì)主義。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，并不是要求去實(shí)現(xiàn)絕對的“平均化”，而是一種在底線之上的相對均衡，即底線均衡、機(jī)會(huì)均等、結(jié)果公正三者相結(jié)合。我國是社會(huì)主義國家，獲得基本公共服務(wù)是公民的權(quán)利，而保障人人享有基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2015年我國GDP為676708億元，同比增長6.9%，我國經(jīng)濟(jì)總量排名世界第二，這表明我國經(jīng)濟(jì)總量的蛋糕不斷做大，但是在分蛋糕上還沒有公平完善的分配機(jī)制，導(dǎo)致蛋糕分配不合理。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給“蛋糕”分配的雙軌運(yùn)行，造成我國城鄉(xiāng)公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等方面存在著明顯的非均等狀況。因此，要以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為切入點(diǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間資源均衡配置，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，確保農(nóng)村人口也能夠享受到公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)，保障農(nóng)民基本生存權(quán)力和發(fā)展權(quán)力，從而保證社會(huì)底線公平，機(jī)會(huì)均等、結(jié)果公正，遏制我國在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展進(jìn)程中城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大的趨勢。縮小城鄉(xiāng)差距，讓“先富帶動(dòng)后富”能夠真正在實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展中得到落實(shí)，讓農(nóng)民與城市居民能夠共享現(xiàn)代文明成果，緩解社會(huì)矛盾，消除社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患，維護(hù)社會(huì)公平正義，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

（三）倒逼政府改善公共治理、轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵

“公共服務(wù)作為政府的基本職能，是政府合法性的根源，提供基本公共服務(wù)是政府的天職?！保?］黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)政府公共服務(wù)職能時(shí)提出了“推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變”。［4］

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的逐步提高，人民群眾對基本公共服務(wù)需求的數(shù)量與質(zhì)量不斷提高，建設(shè)服務(wù)型政府是社會(huì)與時(shí)代發(fā)展的要求。根據(jù)新公共服務(wù)理論，政府的職能是服務(wù)而不是掌舵。在我國長期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中尤其是改革開放之后，政府工作主要是偏重于政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能——做大蛋糕——促進(jìn)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展；忽視了政府服務(wù)的職能——分好蛋糕——促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，服務(wù)型政府職能履行不到位，沒有為公民提供均等化的基本公共服務(wù)。應(yīng)促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，倒逼政府改善公共治理、轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)從“管控者”向“服務(wù)者”角色的轉(zhuǎn)變，重視農(nóng)民對基本公共服務(wù)需求的話語權(quán)，以人為本，建立服務(wù)型、效率型、工作型政府，提高政府基本公共服務(wù)能力和水平，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

（四）破解“三農(nóng)”問題，縮小城鄉(xiāng)差距的重要途徑

基本公共服務(wù)非均等化的分配，造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)二次分配過程中存在著很大的不公，基本公共服務(wù)的二次分配過程中沒有縮小城鄉(xiāng)的差距，反而不斷擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)可以看出，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入一直存在著很大的差距（見表1）。這就導(dǎo)致了農(nóng)村居民在用于基本公共服務(wù)支出上的資金不足，尤其是農(nóng)村居民子女的教育以及重大醫(yī)療支出等成為農(nóng)村家庭的主要經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。為了有效解決二次分配的不公，遏制城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大的趨勢，一個(gè)重要途徑就是逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化分配，讓二次分配更加重視公平，能夠落實(shí)到實(shí)際中。構(gòu)建城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化體系，加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、基本公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，有助于破解城鄉(xiāng)二元化格局，解決“三農(nóng)”問題，減少農(nóng)村貧困現(xiàn)象，為農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更加有利的條件，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。

表1 城鄉(xiāng)居民人均收入單位：元

二、制約城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的主要根源剖析

（一）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下我國存在著“重工輕農(nóng)”、“重城抑鄉(xiāng)”的發(fā)展偏向，城鄉(xiāng)二元分割的基本公共服務(wù)供給制度使城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給并不在同一條軌道上，城市基本公共服務(wù)供給走上了快車道，但農(nóng)村的基本公共服務(wù)供給長期停留在慢車道里，并且隨著二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的長期發(fā)展造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化越來越嚴(yán)重。2013年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到了53.7%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率卻只達(dá)到36%。［5］戶籍制度是造成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)重要的制度因素，加劇了城鄉(xiāng)割裂，阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。1958年頒布《中華人民共和國戶口登記條例》把我國城鄉(xiāng)居民劃分成“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種戶籍?；竟卜?wù)和社會(huì)福利政策一直是和戶籍直接掛鉤，戶籍制度所衍生出來的“戶籍利益”的差異，造成教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、養(yǎng)老等一系列基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間存在嚴(yán)重的不均等化，加劇了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的失衡。雖然截止2016年9月底，全國已有30個(gè)省份出臺(tái)戶籍制度改革方案，但很多地方依然存在著落戶難、門檻高的問題，農(nóng)村人口與城市人口依然難以享受到基本公共服務(wù)均等化的“國民待遇”。

（二）公共財(cái)政制度不完善

國家財(cái)政在城鄉(xiāng)之間汲取和投入的不均衡是造成我國城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的重要因素。1994年進(jìn)行分稅制財(cái)政體制改革，大大增強(qiáng)中央政府財(cái)政汲取能力，但對地方財(cái)政投入不足，同時(shí)也削弱了地方政府的財(cái)政支付能力。［6］這種財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移，政府間財(cái)權(quán)事權(quán)不對稱的矛盾，造成地方財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，基本公共服務(wù)供給能力不足，往往會(huì)選擇性提供基本公共服務(wù)，“重城市輕農(nóng)村”，造成城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)非均等化。2013年我國公共財(cái)政收入達(dá)到了129210億元，公共財(cái)政支出為140121億元。我國財(cái)政實(shí)力增強(qiáng)，但是我國公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)還存在著不合理，基本公共服務(wù)占財(cái)政支出比重依然偏小，2009-2013年中央財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房保障每年支出總比重分別是15.9%，18.5%，19.2%，21.4%，23.3%，而且增長速度也比較緩慢（見表2）。長期過低的社會(huì)福利支出，并不能夠滿足人民對基本公共服務(wù)需求日益增加的需要。

表2 我國中央財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中社保和就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房保障比重（%）

近些年，國家財(cái)政用于農(nóng)村支出投入總量有所增加，但是農(nóng)業(yè)支出在財(cái)政支出中所比重增長卻不大（見表3）。導(dǎo)致農(nóng)村用于基本公共服務(wù)的財(cái)政支出資金不足。重城輕農(nóng)的財(cái)政投入偏向明顯，造成了農(nóng)村在基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)方面得到的財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市，難以跟上農(nóng)村居民對基本公共服務(wù)需求的增加，這也就造成城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)水平差距不斷擴(kuò)大。

表3 國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出單位：億元

（三）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給機(jī)制不健全

我國基本公共服務(wù)長期以來主要是由政府投入和付費(fèi)，政府包攬了生產(chǎn)和分配，政府集公共服務(wù)決策者、提供者與監(jiān)督者于一體。［7］由于政府角色定位不準(zhǔn)，有時(shí)出現(xiàn)包辦一切的全能型政府，出現(xiàn)“越位”現(xiàn)象，有時(shí)又出現(xiàn)政府責(zé)任沒有落實(shí)到位，出現(xiàn)“缺位”的情況?；竟卜?wù)的供給應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)，但這并不等于政府需要包辦一切公共服務(wù)的供給，也并不意味著政府可以推卸應(yīng)有的責(zé)任。缺乏多元化公共服務(wù)供給模式，政府承擔(dān)了過多了本可以讓市場去做的事情，容易出現(xiàn)政府“越位”傾向，而對農(nóng)村基本公共服務(wù)供給不足，容易出現(xiàn)政府責(zé)任履行不到位，政府職能“缺位”現(xiàn)象。同時(shí)還限制了市場機(jī)制作用的發(fā)揮，排斥了多元公共服務(wù)的供給主體，缺乏競爭激勵(lì)機(jī)制而造成公共服務(wù)供給的質(zhì)量與效率度不高，而且限制了基本公共服務(wù)供給總量的提高，單一的政府供給機(jī)制也會(huì)容易造成“一刀切”的服務(wù)供給現(xiàn)象，造成基本公共服務(wù)供給和居民實(shí)際需求相脫節(jié)，難以滿意居民實(shí)際對公共服務(wù)多元化的需要，削弱了基本公共服務(wù)均等化政策在實(shí)際推行中的效果。

（四）政府政績考核標(biāo)準(zhǔn)不完善，政府公共服務(wù)職能履行不到位

改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)增長迅速，這與我國長期以來以GDP增長為地方官員政績考核標(biāo)準(zhǔn)有著莫大的關(guān)聯(lián)，也就導(dǎo)致了地方政府選擇性履行政府職能，注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展政績，而對農(nóng)村基本公共服務(wù)提供的不重視、意識(shí)淡泊，造成政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給方面職能履行不到位。雖然我國出臺(tái)了一些基本公共服務(wù)均等化的政策、目標(biāo)和要求，但是還沒有清晰、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的評判標(biāo)準(zhǔn)，難以客觀地將城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化實(shí)行情況納入到各級政府政績考核體系中。

政府在履行在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給過程中，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和問責(zé)機(jī)制。［10］這也是造成對農(nóng)村公共服務(wù)供給的職能履行不到位的關(guān)鍵性因素，地方政府往往履行的是對上（上級政府）負(fù)責(zé)而沒有履行好對下（下層百姓）負(fù)責(zé)，沒有以公眾滿意度來評價(jià)政府的政績，而是以上級的滿意度來作為自己履行職能的方向標(biāo)，忽視了民眾對基本公共服務(wù)的實(shí)際需求。在醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、基礎(chǔ)設(shè)施等諸多農(nóng)村公共服務(wù)的供給中，大多是按照“自上而下”的供給路徑去推行，偏離了農(nóng)村居民對公共服務(wù)的實(shí)際需要，民眾在基本公共服務(wù)需求中缺少了必要的話語權(quán)，造成公共服務(wù)供需不一致的矛盾存在，造成政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給上的職能“錯(cuò)位”、“缺位”等情況出現(xiàn)，加劇了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化。

三、逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的路徑選擇

（一）加大戶籍制度改革力度

“城鄉(xiāng)二元體制的核心是資源與福利在城鄉(xiāng)之間不均衡分配。”［8］因此，應(yīng)逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化基本公共服務(wù)體系，破除城鄉(xiāng)二元分割的基本公共服務(wù)供給體制，在公共教育、社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)、公共文化、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，逐步建立城鄉(xiāng)資源和福利均衡化供給。2014年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中提出：“要積極推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由主要對本地戶籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，逐步解決在城鎮(zhèn)居住就業(yè)但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也能夠享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)問題?！保?］

推進(jìn)戶籍制度改革是推進(jìn)以人為本的城鎮(zhèn)化，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵舉措。要繼續(xù)加大戶籍制度改革力度，中小城市科學(xué)合理降低積分入戶門檻，放寬落戶條件，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，逐步取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍一體化管理；推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展，使農(nóng)民和市民能夠公平享受到教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)“國民待遇”，形成一體化發(fā)展的城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)新格局；以城鄉(xiāng)一體化制度體系來保障基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提升農(nóng)民生活品質(zhì)。完善對被征地農(nóng)民補(bǔ)償機(jī)制，以及他們失地后基本公共服務(wù)保障，解決失地農(nóng)民的后顧之憂；推動(dòng)農(nóng)村居民積極主動(dòng)地融入到城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中來，提高農(nóng)村居民的幸福感，而不是被動(dòng)地卷入到城鄉(xiāng)一體化的浪潮中去，從而真正做到以人為本的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（二）完善基本公共服務(wù)均等化的公共財(cái)政體系

完善基本公共服務(wù)均等化的公共財(cái)政體系，優(yōu)化公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大公共財(cái)政對基本公共服務(wù)投入力度，拓寬財(cái)政收支的受益面，尤其需要向農(nóng)村、落后地區(qū)、弱勢群體傾斜。

2014年通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》要求調(diào)整中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系，促進(jìn)權(quán)力與責(zé)任、辦事與花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。［10］在基本公共服務(wù)供給上，按照事權(quán)與財(cái)力相適應(yīng)的原則，科學(xué)合理界定各級政府在公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面分工與職責(zé)。完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與比重，特別要加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，同時(shí)適當(dāng)減少對欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政汲取。規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提高地方政府在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中財(cái)政保障能力。與此同時(shí)，增強(qiáng)財(cái)政用于基本公共服務(wù)支出上的透明度，加大對資金使用跟蹤與監(jiān)督，充分發(fā)揮好公共財(cái)政在促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化方面的積極作用。

（三）創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給模式，引入多元供給機(jī)制

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給上，要理順政府與市場、社會(huì)之間的關(guān)系，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給模式，實(shí)現(xiàn)供給主體與方式的多元化。［11］從而打破政府在基本公共服務(wù)方面壟斷又做不好的尷尬局面，彌補(bǔ)政府在提供某些基本公共服務(wù)方面因不擅長的“短板”。擴(kuò)大農(nóng)村基本公共服務(wù)市場向社會(huì)資本開放的領(lǐng)域，例如在農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，政府鼓勵(lì)引導(dǎo)私人和社會(huì)組織進(jìn)入農(nóng)村基本公共服務(wù)某些領(lǐng)域，并給予相關(guān)政策支持，形成公共服務(wù)供給的“一主多元”供給模式，并對社會(huì)力量參與基本公共服務(wù)進(jìn)行規(guī)范化的監(jiān)督與管理，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)與競爭機(jī)制的作用。政府可以通過購買、合同委托、特許經(jīng)營、政府參股、服務(wù)外包等多種方式來提供基本公共服務(wù)。調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與基本公共服務(wù)供給的積極性，不僅可以節(jié)約公共財(cái)政支出，彌補(bǔ)政府因財(cái)力不足或政府照顧不到而造成農(nóng)村基本公共服務(wù)供給不足的問題，而且還可以提升城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)品質(zhì)和效率，為農(nóng)村居民提供符合實(shí)際的、多樣化的基本公共服務(wù)。在推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)社會(huì)化和市場化運(yùn)作時(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)村居民參與農(nóng)村基本公共服務(wù)供給過程決策，重視“民聲”，從而發(fā)揮政府和市場在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中的“雙輪驅(qū)動(dòng)”作用。

（四）建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的績效評估與監(jiān)督機(jī)制

一是建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的績效評估體系?；竟卜?wù)均等化考評項(xiàng)目應(yīng)該包括義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)、住房保障、公共文化等領(lǐng)域。在評估主體上，擺脫政府單一評估主體，以基本公共服務(wù)實(shí)際接受者公民為中心，增強(qiáng)公民在基本公共服務(wù)方面的話語權(quán)，將公民的滿意度作為評價(jià)的一個(gè)重要尺度，引入第三方評估，對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給績效評估會(huì)更為客觀公正。運(yùn)用多種評估主體相結(jié)合的多元化績效評估體系，可以有效改變“重對上負(fù)責(zé)、輕對民負(fù)責(zé)”的基本公共服務(wù)供給方式。

二是完善監(jiān)督機(jī)制。為提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給效率與公平，必須建立有效的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)資源配置和服務(wù)項(xiàng)目購買過程中引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，形成多層次、多主體參與的現(xiàn)代監(jiān)管體系。［12］在公共服務(wù)供給中引入市場機(jī)制時(shí)，政府并不是放任不管，而是要強(qiáng)化政府監(jiān)管責(zé)任，對各個(gè)公共部門和單位承擔(dān)的基本公共服務(wù)供給的職責(zé)從決策、執(zhí)行、資金使用以及最終績效進(jìn)行全過程跟蹤監(jiān)督。

三是完善基本公共服務(wù)各領(lǐng)域相關(guān)法律體系建設(shè)以及績效考核問責(zé)機(jī)制。把基本公共服務(wù)供給納入到政府政績考核體系中去，不僅重視城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給數(shù)量、質(zhì)量考核，還需要注重基本公共服務(wù)供給的覆蓋面及公正性考核。對做得好的進(jìn)行相應(yīng)的激勵(lì)，對失職進(jìn)行相應(yīng)的行政問責(zé)處罰，提升政府工作人員責(zé)任意識(shí)與公共服務(wù)能力，以確保城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

［1］國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知［R］.中華人民共和國國務(wù)院公報(bào)，2012-07-30.

［2］習(xí)近平.健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制讓廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展成果［J］.中國黨政干部論壇，2015（06）：1.

［3］李珠.政府公共服務(wù)購買的合同制治理機(jī)制探討［J］.中國行政管理，2016（02）：45-50.

［4］唐鐵漢.以黨的十八大精神為指導(dǎo)進(jìn)一步加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐［J］.行政管理改革，2013（01）：15-17.

［5］國務(wù)院.國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）［N］.人民日報(bào)，2014-03-17.

［6］葉曉玲.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題研究［M］.成都：西南交通大學(xué)出版社，2011：110-118.

［7］樊麗明，石紹賓.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化研究［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011：140-143.

［8］羅興奇，孫菲.城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的保障機(jī)制及協(xié)同策略［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2016（01）：20-25.

［9］國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見［EB/OL］.（2014-07-30）［2016-09-15］.http：//www. gov.cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944.htm

［10］中共中央政治局召開會(huì)議審議《深化財(cái)稅體制改革總體方案》等［EB/OL］.（2014-06-30）［2016-09-18］. http：//www.gov.cn/xinwen/2014-06/30/content_2 710105.htm

［11］戴祥玉.公共服務(wù)多元供給模式的發(fā)展路徑探析［J］.長白學(xué)刊，2016（01）：71-77.

［12］解建立.推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化［N］.經(jīng)濟(jì)日報(bào)，2014-02-11.

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安徽大學(xué)研究生學(xué)術(shù)創(chuàng)新研究扶持項(xiàng)目“城鄉(xiāng)一體化視閾下城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化研究”（yfc100223）

楊喜（1990-），男，碩士研究生，研究方向?yàn)楣补芾?。王平?977-），男，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>