魏麗華

（1.河北省委黨校，河北石家莊050016；2.中央黨校研究生院，北京市100091）

論京津冀地區(qū)制度協(xié)同發(fā)展的困境與思路

魏麗華1、2

（1.河北省委黨校，河北石家莊050016；2.中央黨校研究生院，北京市100091）

根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，有效的制度安排是改善生產(chǎn)力、提高要素配置效率的主要原因，制度設(shè)計(jì)的優(yōu)劣以及協(xié)同性的高低在某種程度上決定著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。多年來(lái)，京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展一直躊躇不前，其主要原因在于制度設(shè)計(jì)協(xié)同的滯后。盡管京津冀三地協(xié)同發(fā)展對(duì)各地均有好處，卻因有效制度供給不足，個(gè)體利益與集體利益不能協(xié)同，博弈行為主體談判地位不對(duì)等，傳統(tǒng)制度設(shè)計(jì)的路徑依賴固化既有利益格局，導(dǎo)致市場(chǎng)分割狀態(tài)依舊，既無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源和生產(chǎn)要素的最優(yōu)配置，也無(wú)法充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，進(jìn)而形成了集體行動(dòng)難題。而要進(jìn)一步推動(dòng)三地合作進(jìn)程，創(chuàng)造京津冀協(xié)同發(fā)展的良好制度環(huán)境，必須構(gòu)建制度協(xié)同體系，強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)體系中利益的協(xié)同性，強(qiáng)化制度供求結(jié)構(gòu)的有效性與均衡性，強(qiáng)化政府在制度供給中權(quán)力行為的邊界性。

京津冀；制度協(xié)同；個(gè)體利益；協(xié)同利益；權(quán)力邊界

一、京津冀協(xié)同發(fā)展研究現(xiàn)狀

圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展問(wèn)題，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，眾多專家學(xué)者以各自的研究領(lǐng)域?yàn)榛A(chǔ)進(jìn)行了大量的研究，描繪了一幅幅美好的藍(lán)圖。然而，三十多年過(guò)去了，與一體化發(fā)展早已實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化的長(zhǎng)江三角洲與珠江三角洲相比，京津冀地區(qū)協(xié)同效果黯然失色。究其根源，可能因?yàn)榫┙蚣降貐^(qū)核心城市帶動(dòng)力不足，輻射效應(yīng)弱，存在著區(qū)域間的輻射封閉與逆向輻射；可能因?yàn)榫┙蚣絽^(qū)域發(fā)展差異過(guò)于懸殊，無(wú)論是“一核獨(dú)大”的北京，還是“雙核的”京津，均是極化效應(yīng)大于擴(kuò)散效應(yīng)，進(jìn)而導(dǎo)致了對(duì)河北明顯的虹吸效應(yīng)，制約了區(qū)域一體化進(jìn)程；可能因?yàn)槿睾献麝P(guān)系復(fù)雜，各自為政現(xiàn)象突出，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展干預(yù)較多，行政主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)痕跡較重，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮不充分；可能因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度弱且產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，負(fù)面影響三地協(xié)同發(fā)展。目前，已有的相關(guān)研究基于不同視角探討了導(dǎo)致京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展滯后的原因，豐富了京津冀協(xié)同發(fā)展研究體系，但從制度根源入手對(duì)京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展滯后根源進(jìn)行解析的研究尚有待進(jìn)一步深入。

制度作為經(jīng)過(guò)多次博弈建立起來(lái)的規(guī)范，是一系列正式或非正式規(guī)則與實(shí)施機(jī)制的結(jié)合。它既是制度供給者自身利益最大化的選擇，也是偏好不同的制度行為主體不斷博弈最終形成的一種均衡狀態(tài)。從這個(gè)意義上講，制度是內(nèi)生的。作為內(nèi)生變量，有效的制度安排是提高生產(chǎn)效率與要素市場(chǎng)配置效率的主要原因。也正是基于此，制度設(shè)計(jì)的優(yōu)劣與協(xié)同性的高低在一定程度上決定著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。就京津冀地區(qū)而言，多年來(lái)京津冀地區(qū)一體化發(fā)展一直躊躇不前，其根本原因就在于制度設(shè)計(jì)協(xié)同性的滯后。

二、京津冀制度協(xié)同的困境

京津冀一體化并不是一個(gè)新鮮的話題。無(wú)論是基于歷史的角度，還是基于發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，三地間均存在著盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的淵源。盡管實(shí)現(xiàn)三地協(xié)同發(fā)展對(duì)各地均有好處，存在共同利益，卻因有效制度供給不足，導(dǎo)致市場(chǎng)分割狀態(tài)依舊。這既導(dǎo)致資源和生產(chǎn)要素?zé)o法達(dá)到最優(yōu)配置，也導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法充分發(fā)揮作用，進(jìn)而形成了公共選擇理論所講的集體行動(dòng)難題。

（一）個(gè)體利益與集體利益的非協(xié)同性

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理性人的假設(shè)，個(gè)體在社會(huì)互動(dòng)行為中會(huì)自然而然地選擇對(duì)自己最有利、能最大化自己收益的行動(dòng)策略。因此，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中，某一地區(qū)的最優(yōu)選擇就是本地區(qū)利益的最大化。然而，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為一個(gè)開(kāi)放性系統(tǒng)，經(jīng)濟(jì)體系中的各種行為都是相互的，這樣就會(huì)不可避免地產(chǎn)生一個(gè)行為主體利益最大化選擇與另外一個(gè)行為主體利益最大化選擇的沖突。正如囚徒困境所揭示的那樣，個(gè)體理性選擇驅(qū)使下的非合作博弈，其結(jié)果往往都是無(wú)效率的，個(gè)體的理性行為選擇所導(dǎo)致的可能會(huì)是集體的非理性。

長(zhǎng)期以來(lái)，京津冀各地區(qū)在制度安排上僅僅顧及自己眼前的“一畝三分地”，僅僅關(guān)注個(gè)體利益的最大化，不重視協(xié)同利益的推進(jìn)，主要考慮以個(gè)體利益為核心的單體化發(fā)展。例如，北京憑借自身所具有的首都行政屬性，考慮周邊地區(qū)利益訴求不夠，而且需要周邊地區(qū)為自己服務(wù)。例如，20世紀(jì)八九十年代，有些學(xué)者就曾一度提出把河北的秦皇島市劃歸北京的設(shè)想，以解決北京沒(méi)有港口的短板，類似設(shè)想比較充分地反映了城市發(fā)展單極化的思路。津冀兩地亦是如此，其中兩地對(duì)港口資源的爭(zhēng)奪就是典型例證。渤海灣密集分布著天津港、秦皇島港、京唐港、曹妃甸港、黃驊港等五大港口，這些港口腹地交叉重疊，岸線連接緊密，貨源配置相似，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，對(duì)貨源市場(chǎng)的爭(zhēng)奪從未停止過(guò)。更讓人擔(dān)心的是，兩地大規(guī)模建設(shè)各自港口的熱情依然不減，而在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)下行的態(tài)勢(shì)下，很多港口碼頭都處于閑置狀態(tài)，已經(jīng)造成了資源要素的極大浪費(fèi)。正是由于每個(gè)行為主體都僅僅關(guān)注個(gè)體利益的最大化，而無(wú)視或弱化協(xié)同利益的推進(jìn)，且對(duì)已經(jīng)發(fā)生的利益沖突缺乏有效的制度來(lái)加以調(diào)節(jié)，結(jié)果導(dǎo)致京津冀協(xié)同制度推進(jìn)的長(zhǎng)期停滯。

（二）博弈行為主體博弈地位的不對(duì)等性

制度的有效設(shè)計(jì)會(huì)受到諸多因素的制約。在京津冀三地博弈中，行政關(guān)系的多重交叉性使得京津冀三地盡管表面上看起來(lái)是平等的兄弟省市關(guān)系，其背后卻夾雜著中央與地方、首都與普通行政區(qū)之間的特殊關(guān)系，這就決定了三地間更為復(fù)雜和微妙的多重利益屬性，也正是這種復(fù)雜關(guān)系的存在，決定了作為利益博弈行為主體的三方地位關(guān)系的不對(duì)等性。在三地中，河北省無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略取向，還是在資源利用、產(chǎn)業(yè)布局、大型投資項(xiàng)目爭(zhēng)取等方面，都處于極其弱勢(shì)的談判地位，河北省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)政策以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)都要受到京津發(fā)展戰(zhàn)略的牽掣，要從講政治、顧大局的高度服從服務(wù)于京津發(fā)展戰(zhàn)略，包括放棄一些地方利益和目標(biāo)。

河北所處的弱勢(shì)地位在省級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的身份、任命與更替上也可略見(jiàn)一斑。眾所周知，各省市區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)干部在省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要的“舵手”功能，其身份可在某種程度上反映該省市區(qū)在全國(guó)區(qū)域發(fā)展中的相對(duì)地位，反映該省市區(qū)在區(qū)際談判中話語(yǔ)權(quán)的大小。在當(dāng)前的十八屆中央政治局委員名單（共計(jì)25人）中，在京津有過(guò)任職經(jīng)歷的有4人（王岐山、張高麗、郭金龍、孫春蘭），在河北有過(guò)任職經(jīng)歷的只有1人（胡春華），而且是短暫停留后即赴他省任職。同時(shí)，北京作為眾多央企、金融機(jī)構(gòu)、跨國(guó)集團(tuán)總部的聚集地，實(shí)力雄厚，也有可能會(huì)在某些方面或者某種程度上對(duì)制度供給產(chǎn)生影響。

主要領(lǐng)導(dǎo)干部相對(duì)穩(wěn)定和較長(zhǎng)的任職期限，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性不言而喻。然而，二十多年來(lái)，河北省主要省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部更迭頻繁（詳見(jiàn)表1），對(duì)河北省經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了難以挽回的影響。

表1 20世紀(jì)90年代以來(lái)河北省歷任省委書(shū)記、省長(zhǎng)任期情況

與京津兩市（詳見(jiàn)表2、表3）相比，可以清晰地看到河北省主要省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部頻繁更替的情況。表1顯示，在20世紀(jì)90年代到2015年底的二十多年時(shí)間里，河北經(jīng)歷了8位省委書(shū)記和8位省長(zhǎng)，平均每位省委書(shū)記的任職期限是2.75年，每位省長(zhǎng)的任職期限是3.15年。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，這種更替更加頻繁。在從2002年底到2015年底的13年間，河北經(jīng)歷了5位省委書(shū)記和5位省長(zhǎng)，平均每位省委書(shū)記或省長(zhǎng)的任職期限是2.6年。在5位省委書(shū)記中，年齡最大的任職時(shí)已經(jīng)62歲，最小的任職時(shí)是54歲；任職時(shí)間最長(zhǎng)的是5年9個(gè)月，最短的是1年7個(gè)月。在5位省長(zhǎng)中，最年輕的任職時(shí)是45歲，年齡最大的任職時(shí)是59歲，任職時(shí)間最短的是1年6個(gè)月。截至目前，擔(dān)任省長(zhǎng)時(shí)間最長(zhǎng)的是現(xiàn)任省長(zhǎng)張慶偉，已經(jīng)4年有余。由于任職時(shí)年齡偏大（臨近退休即將離開(kāi)政治舞臺(tái)）、任職期限較短（短暫停留后即到他省任職），導(dǎo)致河北省領(lǐng)導(dǎo)階層更容易缺乏可以持續(xù)作為的預(yù)期。同時(shí)，出于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的考慮，更容易缺乏足夠的激勵(lì)機(jī)制來(lái)改善地方治理效率問(wèn)題。

此外，在省級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部頻繁更替的同時(shí)，還存在作為省級(jí)一二把手的省委書(shū)記、省長(zhǎng)彼此間搭檔頻繁更換的尷尬。比如，在白克明同志擔(dān)任省委書(shū)記的4年多時(shí)間里，先后與鈕茂生、季允石、郭庚茂等3位省長(zhǎng)搭檔；在張?jiān)拼ㄍ緭?dān)任省委書(shū)記的4年時(shí)間里，先后與郭庚茂、胡春華、陳全國(guó)等3位省長(zhǎng)搭檔；在張慶偉同志擔(dān)任省長(zhǎng)的這4年多時(shí)間里，經(jīng)歷了張慶黎、周本順、趙克志等3位省委書(shū)記。省委書(shū)記、省長(zhǎng)的頻繁更換以及一二把手搭檔間的不斷調(diào)整，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的影響是深刻的。自2000年以來(lái)，河北省先后經(jīng)歷了“兩環(huán)開(kāi)放帶動(dòng)”“一線兩廂”“打造沿海經(jīng)濟(jì)隆起帶”“三年大變樣”“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，和諧河北”“四大攻堅(jiān)戰(zhàn)”“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，美麗河北”等發(fā)展戰(zhàn)略，平均每項(xiàng)戰(zhàn)略持續(xù)時(shí)間僅為2.14年。

而在與之相對(duì)應(yīng)的時(shí)期，北京經(jīng)歷了5位市委書(shū)記和7位市長(zhǎng)（詳見(jiàn)表2），且呈現(xiàn)出明顯的市長(zhǎng)升任市委書(shū)記的特征（如陳希同、賈慶林、劉淇、郭金龍等）；天津經(jīng)歷了5位市委書(shū)記和4位市長(zhǎng)（詳見(jiàn)表3），每位市委書(shū)記和市長(zhǎng)的任期都相對(duì)穩(wěn)定，且很大一部分或者先在天津擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)然后到中央任職，或者先在中央任職然后到天津擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)（如李盛霖、戴相龍、張高麗、孫春蘭等）。京津冀三地主要領(lǐng)導(dǎo)干部的安排，可在一定程度上反映制度安排背后多重的利益考量。

（三）傳統(tǒng)制度設(shè)計(jì)的路徑依賴導(dǎo)致了既有利益格局的固化

在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，初始或既有的制度安排會(huì)給新的制度安排打上深深的歷史烙印，這就是所謂的路徑依賴。而路徑依賴形成的原因在于，既有的制度安排造就了既得利益格局，形成了一種強(qiáng)化而穩(wěn)定的均衡狀態(tài)。這也進(jìn)一步說(shuō)明，要打破既有利益分配格局，造就新的制度均衡，需要付出的成本將是巨大的。

表2 20世紀(jì)90年代以來(lái)北京市歷任市委書(shū)記、市長(zhǎng)任期情況

表3 20世紀(jì)90年代以來(lái)天津市歷任市委書(shū)記、市長(zhǎng)任期情況

一般來(lái)講，制度的變遷通常會(huì)帶來(lái)財(cái)富、收入、權(quán)力在不同利益群體間的重新分配，這就決定了各種制度安排并非完全取決于效率原則，還取決于不同利益集團(tuán)的規(guī)模、地位及其對(duì)制度的影響力，從而直接決定了既有制度安排在特定情況下的非最優(yōu)化。而非最優(yōu)化的制度安排之所以存在，就是因?yàn)橐恍┨厥饫婕瘓F(tuán)或強(qiáng)勢(shì)群體擁有更多資源，可以影響相關(guān)政策法規(guī)的制定與實(shí)施，從而以犧牲他人利益甚至以緩慢的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為代價(jià)來(lái)?yè)Q取自身特殊的利益。[1]這種非最優(yōu)化的制度安排在路徑依賴的影響下，導(dǎo)致新的制度安排可能在很大程度上只是對(duì)既有制度細(xì)枝末節(jié)的修補(bǔ)，很難從根本上觸動(dòng)既有的利益分配格局。

從歷史的角度看，河北作為省名出現(xiàn)始于1928年。1928年7月，國(guó)民黨河北省政府在天津成立，省會(huì)設(shè)在天津。之后，省會(huì)曾先后遷往北平、天津和保定。1949年1月31日，北平和平解放，標(biāo)志著國(guó)民黨河北省政府消亡。1949年7月，為便于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，便于恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)，便于進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)，恢復(fù)了河北省建制。1949年8月1日，河北省人民政府正式成立，省人民政府駐地設(shè)在保定市，共轄4個(gè)市（唐山市、石家莊市、保定市、秦皇島市），10個(gè)專區(qū)（其中包含天津?qū)Ｊ穑?0個(gè)鎮(zhèn)，132個(gè)縣。[2]中共河北省委省人民政府的成立是河北省政治歷史上的一件大事，標(biāo)志著河北省結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)12年的冀東、冀中、冀南、太行等幾個(gè)行政區(qū)分割的歷史，開(kāi)始走向統(tǒng)一。[3]然而，以1949年9月北平更名為北京并成為首都、1949年11月天津成為直轄市這兩大事件為標(biāo)志，很快掀起了京津冀行政區(qū)劃調(diào)整的兩次浪潮。第一次行政區(qū)劃調(diào)整的浪潮主要集中在20世紀(jì)50年代。在這次浪潮中，原本屬于河北省的順義、良鄉(xiāng)、大興、房山、通州、昌平、懷柔、密云、平谷、延慶等地相繼劃給北京市，形成了北京今日的行政版圖。第二次行政區(qū)劃調(diào)整的浪潮出現(xiàn)在20世紀(jì)70年代。在這次浪潮中，河北省境內(nèi)的靜海、武清、寧河、薊縣、寶坻以及唐山遵化境內(nèi)的一些公社相繼劃給了天津，形成了天津今日的版圖。而導(dǎo)致京津冀行政區(qū)劃不斷調(diào)整與變更的一個(gè)重要原因，就是圍繞水資源和國(guó)土資源而展開(kāi)的博弈。

從現(xiàn)實(shí)發(fā)展看，隨著建國(guó)后國(guó)家工業(yè)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，全國(guó)各地開(kāi)始著手建立各自相對(duì)獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)體系，京津冀地區(qū)亦不例外。受當(dāng)時(shí)片面追求GDP的激勵(lì)與考核機(jī)制影響，北京開(kāi)始著力于發(fā)展生產(chǎn)，在不具備任何資源優(yōu)勢(shì)甚至嚴(yán)重缺水的情況下成立的首鋼就是盲目構(gòu)建“大而全”“小而全”工業(yè)體系的典型例證。而隨著生產(chǎn)型城市框架建構(gòu)的完成，北京成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，除港口和資源等少數(shù)領(lǐng)域外，基本已經(jīng)不再依賴津冀的拱衛(wèi)。此外，天津與北京關(guān)于經(jīng)濟(jì)中心的競(jìng)爭(zhēng)由來(lái)已久，天津與河北既有產(chǎn)業(yè)體系的高度重構(gòu)以及資源結(jié)構(gòu)的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)更是進(jìn)一步惡化了彼此間的協(xié)作關(guān)系。隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展和交通活動(dòng)范圍的擴(kuò)大，三地間彼此的產(chǎn)業(yè)依存關(guān)系日漸淡薄，進(jìn)一步稀釋了本已脆弱的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)。

受諸多歷史與現(xiàn)實(shí)因素影響，國(guó)家宏觀戰(zhàn)略與微觀利益博弈的權(quán)衡導(dǎo)致京津冀三地的制度安排并沒(méi)有完全遵循凈財(cái)富最大化和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的原則，諸多制度體系的效率也并非最優(yōu)。區(qū)域治理主體之間博弈關(guān)系的復(fù)雜性以及京津冀三地行政關(guān)系的特殊性，使得各行為主體在三方利益博弈中面臨多重利益的權(quán)衡。

例如北京，一方面它是直轄市，代表一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的行政單元，對(duì)地方利益的追求和關(guān)注決定了其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中與周邊地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)性；另一方面它又代表著首都，是中央政府所在地，這就決定了其既需要經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于發(fā)達(dá)水平，又需要擁有良好的生態(tài)和社會(huì)發(fā)展環(huán)境。而目前北京既有的產(chǎn)業(yè)，或者輻射半徑過(guò)小，擴(kuò)散能力有限，主要集中在京郊附近，對(duì)臨近的津冀兩地輻射能力弱；或者與周邊地區(qū)的差異過(guò)于懸殊（如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等），周邊省市無(wú)力承接。這導(dǎo)致了京津冀三地經(jīng)濟(jì)內(nèi)生銜接性不足，外生互斥性較強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)和技術(shù)協(xié)同性較差。北京不僅未對(duì)我國(guó)北方或者環(huán)渤海地區(qū)產(chǎn)生明顯的拉動(dòng)作用，即使在京津冀區(qū)域內(nèi)部京津?qū)颖钡睦瓌?dòng)作用也非常有限，很難與廣州對(duì)廣東、上海對(duì)蘇浙的拉動(dòng)作用相比。究其制度根源，主要在于很多市場(chǎng)行為被政府行為替代，很多擴(kuò)散力被行政區(qū)界阻隔，很多互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)被無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)襲奪。因而，行政區(qū)域性的地方保護(hù)、政策包圍圈、邊界阻隔等高層行政管理體制，成為橫亙?cè)诰┙蚣絽f(xié)同發(fā)展中的重要壁壘。

再如河北，作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的行政省份，承載著7 000多萬(wàn)人口生存與發(fā)展的重任。這就決定了它一方面面臨地方利益與中央利益、本省利益與相鄰省市利益的權(quán)衡，面臨省內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益與生態(tài)利益的權(quán)衡；另一方面，作為與北京毗鄰的省份，無(wú)論在社會(huì)穩(wěn)定方面，還是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面，均肩負(fù)著拱衛(wèi)首都的重任。同時(shí)，對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)者而言，還面臨著自己所代表的行政區(qū)利益與個(gè)人政治利益的博弈。上述利益在很多情況下的不一致性無(wú)疑增加了博弈的難度與選擇的復(fù)雜程度。例如，京津冀三地共飲同一水系，共享同一生態(tài)屏障，生存發(fā)展環(huán)境唇齒相依。然而，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，河北都在作為京津的經(jīng)濟(jì)腹地和生態(tài)屏障，獨(dú)自承擔(dān)著環(huán)境保護(hù)和生態(tài)維護(hù)的重?fù)?dān)，京津兩市受行政區(qū)劃屬性影響在生態(tài)維護(hù)協(xié)同體系中明顯缺位。且河北在京津兩大直轄市區(qū)位、人才、資金、信息、市場(chǎng)等方面優(yōu)勢(shì)的擠壓下，既面臨著產(chǎn)業(yè)升級(jí)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、維系發(fā)展的壓力，又承擔(dān)著拱衛(wèi)首都、維護(hù)生態(tài)與社會(huì)穩(wěn)定的重?fù)?dān)，其弱勢(shì)地位顯而易見(jiàn)。其中，河北的張家口、承德地區(qū)既是三地的生態(tài)敏感地區(qū)，也是環(huán)首都典型的貧困地區(qū)。多重利益博弈導(dǎo)致河北經(jīng)常處于首尾無(wú)法兼顧的尷尬境地，在一定程度上影響了京津冀整體發(fā)展環(huán)境的協(xié)同統(tǒng)籌。

三、京津冀制度協(xié)同發(fā)展的思路

與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)更多強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)相比，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)更多強(qiáng)調(diào)合作的重要性?；谥贫冉ㄔO(shè)在京津冀協(xié)同發(fā)展中存在的一系列短板，構(gòu)建制度協(xié)同體系、深化三地合作進(jìn)程、為京津冀協(xié)同發(fā)展提供良好的制度環(huán)境勢(shì)在必行。

（一）強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)體系中利益的協(xié)同性

社會(huì)行為主體之間的行為關(guān)系存在相互性。在社會(huì)關(guān)系背景中，個(gè)體利益的最大化應(yīng)以不侵害他人的利益為前提。對(duì)整個(gè)社會(huì)而言，以損害他人利益為代價(jià)的利益最大化并不是真正的利益最大化。因?yàn)楸粨p害者總要采取報(bào)復(fù)策略，從而會(huì)導(dǎo)致獲取他人利益行為人的福利損失。[4]制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的囚徒困境，就質(zhì)疑了亞當(dāng)·斯密市場(chǎng)機(jī)制這只“看不見(jiàn)的手”可以自發(fā)地把個(gè)人利益最大化行為轉(zhuǎn)化為社會(huì)福利最大化行為的論斷。與個(gè)體理性不是群體理性的充分條件一樣，個(gè)體利益的最大化也不是群體利益最大化的充分條件。根據(jù)囚徒困境的定義，在一定的條件下，刻意追求個(gè)人利益最大化的最終結(jié)果并不一定是自利，卻很有可能是兩敗俱傷，形成一種與當(dāng)事人個(gè)人初衷相悖的困境，而集體理性選擇下的合作博弈則很有可能帶來(lái)最優(yōu)選擇。因此，將制度設(shè)計(jì)的重心更多地放在合作上，將關(guān)注點(diǎn)更多地放在協(xié)同利益而非個(gè)體利益上，這樣的制度安排才有可能效率更高。

區(qū)域協(xié)同發(fā)展要求實(shí)現(xiàn)資源和生產(chǎn)要素的無(wú)障礙跨界流動(dòng)。然而，當(dāng)前我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)一直存在明顯的“碎片化”現(xiàn)象，即同一國(guó)家內(nèi)部存在著大量擁有一定自主權(quán)力的地方政府。自主而分散的多中心政府致力于追求各自利益的最大化，無(wú)法解決大區(qū)域內(nèi)各種各樣的矛盾，從而會(huì)造成一種“有組織的混亂”。同時(shí)，各中心政府間受自利性驅(qū)使會(huì)引發(fā)地區(qū)利益沖突，導(dǎo)致各中心政府運(yùn)用行政權(quán)力阻礙資源配置的市場(chǎng)化，進(jìn)而構(gòu)成了現(xiàn)階段我國(guó)區(qū)域協(xié)同發(fā)展進(jìn)程中的主要矛盾，京津冀地區(qū)亦是如此。

無(wú)論是學(xué)界還是社會(huì)其他各界，一直有聲音主張通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃來(lái)化解京津冀之間的利益矛盾，寄希望于通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃來(lái)促使外部競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)部化，以此提高要素配置效率。這在某些特定區(qū)域范圍內(nèi)或許有效，但如果由此認(rèn)為調(diào)整行政區(qū)劃是包治區(qū)際矛盾百病的“靈丹妙藥”，則未免有些過(guò)于天真。京津冀地區(qū)既缺乏長(zhǎng)江三角洲那樣的政府全力推動(dòng)，又缺乏珠江三角洲那樣充分發(fā)育的市場(chǎng)，單純調(diào)整行政區(qū)劃未必能夠達(dá)到預(yù)期的效果。這是因?yàn)?，?dǎo)致京津冀三地協(xié)同發(fā)展滯緩的根源在于制度體系的行政分割性而非協(xié)同性?；诖?，構(gòu)建以協(xié)同利益最大化為主要內(nèi)容的制度體系，以協(xié)同化的制度紐帶聯(lián)動(dòng)三地市場(chǎng)協(xié)同化進(jìn)程，成為解決這類問(wèn)題的一劑良方。

京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)程實(shí)際上是各行政區(qū)之間利益博弈的過(guò)程。行政區(qū)劃造成的鴻溝導(dǎo)致利益主體與決策主體背離，管理邊界與功能邊界錯(cuò)位，長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與短期利益失衡。各行政區(qū)之間的利益博弈過(guò)程，其最終的博弈均衡解就是能夠?qū)崿F(xiàn)各方利益的動(dòng)態(tài)平衡，并獲得帕累托改進(jìn)（Pareto Im?provement）或卡爾多—希克斯改進(jìn)（Kaldor-Hicks Improvement）。

這就需要正確把握區(qū)域聯(lián)合與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)之間的關(guān)系，將三地的目標(biāo)和聚焦點(diǎn)從各自“一畝三分地”的利益最大化轉(zhuǎn)到區(qū)域整體實(shí)力、綜合競(jìng)爭(zhēng)力、協(xié)同影響力的提高上來(lái)。京津冀三地人緣相近，地緣相接，歷史淵源深厚，在自然環(huán)境與社會(huì)安全領(lǐng)域唇齒相依。京津的人才、技術(shù)、資金、信息等優(yōu)勢(shì)是河北省短缺的要素，而河北省廣闊的市場(chǎng)空間和生態(tài)環(huán)境是包容京津發(fā)展的重要堡壘。一味的犧牲、完全的配角經(jīng)濟(jì)不可能推動(dòng)河北省實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)與跨越式發(fā)展，也不可能實(shí)現(xiàn)河北省建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的戰(zhàn)略目標(biāo)。

協(xié)同化的制度體系內(nèi)生于聚焦在“面”（大區(qū)域）而非“點(diǎn)”（某個(gè)特定的省市區(qū)）上的正式或非正式制度安排。通過(guò)這樣的制度安排，“面”（大區(qū)域）上的各主體可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部的集體行動(dòng)，包括設(shè)定區(qū)域協(xié)同目標(biāo)和規(guī)則、內(nèi)容和程序、手段和途徑，做出協(xié)同化的公共決策，組織并協(xié)調(diào)區(qū)域集體行動(dòng)，形成區(qū)域內(nèi)多元利益相關(guān)者的協(xié)作治理。具體而言，就需要平衡京津兩個(gè)超大城市與河北省中小城市之間的發(fā)展落差，統(tǒng)籌三地利益訴求，謀求協(xié)同利益的最大公約數(shù)，實(shí)現(xiàn)人流、物流、資金流、信息流的暢通無(wú)阻，其中尤其要在高考制度、社會(huì)保障制度等公共服務(wù)制度創(chuàng)新領(lǐng)域謀求新的突破，以協(xié)同化的制度體系為市場(chǎng)機(jī)制的充分發(fā)揮保駕護(hù)航。只有京津冀三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到相對(duì)的均衡，人口、資源等要素的畸形集聚才能夠得到有效的分解。

（二）強(qiáng)化制度供求結(jié)構(gòu)的有效性與均衡性

在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力并不在于資本形成的規(guī)?；蛘吒鞣N現(xiàn)成的其他戰(zhàn)略性變量的變化，而在于基本制度環(huán)境的特征以及這些基本規(guī)則實(shí)行的程度。[5]在經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行過(guò)程中，有效制度供給的不足、低效或無(wú)效制度供給的過(guò)剩以及制度供需之間的結(jié)構(gòu)性失衡，都會(huì)導(dǎo)致制度安排的低效率。

聯(lián)系京津冀地區(qū)發(fā)展實(shí)際，可以看到，在新中國(guó)成立以來(lái)六十多年、改革開(kāi)放以來(lái)三十多年的漫長(zhǎng)歷程中，隨著產(chǎn)品與要素相對(duì)價(jià)格的變化、市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大以及技術(shù)水平的提高，相關(guān)要素的變化均對(duì)新的有利于促進(jìn)京津冀一體化發(fā)展的制度安排產(chǎn)生了新的預(yù)期，進(jìn)而產(chǎn)生了對(duì)新的制度設(shè)計(jì)的需求。然而，受舊有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的影響，受傳統(tǒng)制度設(shè)計(jì)路徑依賴的制約，更有效率的一體化制度設(shè)計(jì)遲遲沒(méi)有出臺(tái)，更多政策規(guī)劃依舊是對(duì)原有利益格局的修修補(bǔ)補(bǔ)，尚未觸及關(guān)系三地核心利益格局的深層次問(wèn)題，結(jié)果導(dǎo)致了有效制度供給的不足，無(wú)效或低效制度安排的過(guò)剩。制度供需結(jié)構(gòu)的失衡既延緩了京津冀一體化的進(jìn)程，也在無(wú)形中拉大了京津冀與長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲等地區(qū)的發(fā)展差距。

放眼當(dāng)前，可以看到，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)全球化與全球經(jīng)濟(jì)集團(tuán)化態(tài)勢(shì)日益明顯的今天，單體城市已經(jīng)很難在國(guó)際舞臺(tái)上形成綜合競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)形式正在由過(guò)去傳統(tǒng)的城市間競(jìng)爭(zhēng)向城市群競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變。受全球經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈條化影響，區(qū)域經(jīng)濟(jì)體內(nèi)的各城市將一榮俱榮、一損俱損。京津冀若要在新一輪區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出，全力構(gòu)建我國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起的“第三增長(zhǎng)極”，就必須盡快摒棄傳統(tǒng)做法與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，通過(guò)構(gòu)建有效而均衡的制度結(jié)構(gòu)體系來(lái)為京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展提供保障。

構(gòu)建有效而均衡的制度結(jié)構(gòu)體系需要以協(xié)同利益最大化為目標(biāo)，深刻把握影響制度供需與制度結(jié)構(gòu)均衡的若干因素，改革過(guò)時(shí)和低效的制度安排，代之以更具有創(chuàng)新性、更富有效率、更能夠反映時(shí)代要求的制度框架，實(shí)現(xiàn)制度供需結(jié)構(gòu)之間的有效匹配。比如，打破以行政區(qū)劃屬性為邊界的制度設(shè)計(jì)，積極探索跨區(qū)域GDP分計(jì)與稅收分成機(jī)制、區(qū)域生態(tài)利益合理補(bǔ)償分擔(dān)機(jī)制等。同時(shí)，摒棄各種強(qiáng)化行政邊界的剛性約束的非市場(chǎng)化行為，探索嘗試以區(qū)域協(xié)同度作為考核評(píng)價(jià)地方經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度的重要指標(biāo)，充分激發(fā)市場(chǎng)機(jī)制、創(chuàng)新機(jī)制、合作機(jī)制在制度設(shè)計(jì)與協(xié)同發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有的作用，以合作型而非競(jìng)爭(zhēng)型制度設(shè)計(jì)提高區(qū)域要素市場(chǎng)吸引力，改善區(qū)域整體福利狀況。

（三）強(qiáng)化制度供給中政府職權(quán)的邊界性

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯曾經(jīng)提出過(guò)經(jīng)典的諾斯悖論。在諾斯看來(lái)，由于政府目標(biāo)函數(shù)的多元化，國(guó)家作為博弈規(guī)則的主要提供者，在界定產(chǎn)權(quán)、憑借國(guó)家權(quán)力來(lái)構(gòu)造有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、制度安排、經(jīng)濟(jì)發(fā)展必要條件的同時(shí)，也會(huì)對(duì)個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)造成侵害，導(dǎo)致所有權(quán)的殘缺。從這個(gè)意義上講，國(guó)家也會(huì)造成無(wú)效的產(chǎn)權(quán)與制度安排，并進(jìn)而制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。也就是說(shuō)，國(guó)家的存在既是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，也是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源。無(wú)論是地方政府還是中央政府，都是有限理性的博弈主體。有限理性決定了在區(qū)際利益博弈過(guò)程中，如果不對(duì)政府行為附加任何邊界限制，就不可能達(dá)到利益的均衡，也即存在帕累托改進(jìn)的可能。因此，為實(shí)現(xiàn)制度供需結(jié)構(gòu)之間的平衡，構(gòu)建有效的制度協(xié)同體系，就需要合理限定政府在制度供給中的行為邊界，最大程度地避免政府在制度供給中的缺位、錯(cuò)位或者越位。

從某種意義上講，改革既是一個(gè)社會(huì)制度變遷的過(guò)程，也是一個(gè)既有利益格局調(diào)整與再平衡的過(guò)程。導(dǎo)致京津冀協(xié)同發(fā)展多年來(lái)進(jìn)展遲緩的一個(gè)制度性原因就在于，政府職權(quán)過(guò)度延伸，進(jìn)而導(dǎo)致了市場(chǎng)發(fā)育的不充分。一直以來(lái)“強(qiáng)政府、弱市場(chǎng)”的現(xiàn)實(shí)，既激化了典型的“核心—邊緣”空間結(jié)構(gòu)所帶來(lái)的惡性競(jìng)爭(zhēng)、貧富分化、生態(tài)惡化等矛盾，加劇了區(qū)際利益的非均衡性，也極大地影響了京津冀市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮，扭曲了市場(chǎng)在要素配置中作用的發(fā)揮，形成了低效制度對(duì)高效制度的排擠，進(jìn)而造成了制度供給中的“檸檬市場(chǎng)”，直接導(dǎo)致了京津冀地區(qū)與長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲之間日漸懸殊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距。因此，要改變這種現(xiàn)狀，首當(dāng)其沖的就是要規(guī)范政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的權(quán)力邊界，讓市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)化機(jī)制等在要素配置中發(fā)揮應(yīng)有的作用，加快政府制度創(chuàng)新，加強(qiáng)各地區(qū)之間的協(xié)同發(fā)展和政策一致性，突破行政體制對(duì)產(chǎn)品和要素市場(chǎng)化的阻礙。

這就需要優(yōu)化政府在權(quán)力配置與要素配置過(guò)程中的合理邊界，科學(xué)定位政府在制度協(xié)同體系構(gòu)建中的角色與作用，通過(guò)市場(chǎng)對(duì)資源配置發(fā)揮決定性作用，減少政府對(duì)資源配置負(fù)外部性的地方保護(hù)。要深入推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與要素配置中的去行政化進(jìn)程，在深入推進(jìn)京津冀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展協(xié)同化戰(zhàn)略研究的同時(shí)，進(jìn)行以深化行政管理體制改革和市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制建設(shè)為主題的規(guī)劃與戰(zhàn)略實(shí)施路徑研究，為協(xié)同體系的構(gòu)建搭建平臺(tái)。

過(guò)去三十多年的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，凡是經(jīng)濟(jì)社會(huì)有活力的地方，政府都把手中的權(quán)力最大限度地下放到了基層，下放到了市場(chǎng)，下放到了企業(yè)，下放到了社會(huì)，實(shí)現(xiàn)了宏觀調(diào)控的微觀化。京津冀協(xié)同發(fā)展活力能否充分釋放，在很大程度上取決于是否能夠有序推進(jìn)治理能力的現(xiàn)代化，是否擁有良好的制度與市場(chǎng)秩序，而這首先需要實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制的協(xié)同創(chuàng)新。要通過(guò)協(xié)同性的簡(jiǎn)政放權(quán)，讓作為創(chuàng)新科技與文化軟實(shí)力國(guó)際中心的北京，讓作為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系中心的天津，讓作為戰(zhàn)略支撐帶的河北，各司其職，聯(lián)袂而動(dòng)。[6]比如，為三地主要領(lǐng)導(dǎo)人在相關(guān)方面提供高度大體相當(dāng)?shù)钠脚_(tái)，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)職能權(quán)屬范圍的對(duì)等化；釋放北京作為首都而集聚起來(lái)的大量政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)職能以及由此而附屬的大量權(quán)力資源、政策資源還有醫(yī)療、教育等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)要素配置領(lǐng)域的公平均等化；積極探索橫向轉(zhuǎn)移支付、央地間財(cái)稅制度安排、區(qū)域協(xié)同GDP考核標(biāo)準(zhǔn)、跨區(qū)域財(cái)稅分成、GDP分計(jì)等制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)利益協(xié)同分配的均等化，等等。

[1]程恩富，胡樂(lè)明.新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，2005：66.

[2]石虹，嚴(yán)蘭紳.當(dāng)代中國(guó)的河北（下）[M].北京：當(dāng)代中國(guó)出版社，2009：400.

[3]李振軍.有關(guān)中共河北省委、河北省人民政府成立的幾份重要文件[J].檔案天地，2009（12）：25.

[4]李軍林.制度變遷的路徑分析[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2002：9.

[5]“京、津、冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”課題組.京、津、冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的若干問(wèn)題[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2003（56）：7-13.

[6]張燕生.以制度協(xié)同創(chuàng)新推區(qū)域協(xié)同發(fā)展[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-06-04（05）.

責(zé)任編輯：陳詩(shī)靜

On the Dilemma in Beijing-Tianjin-Hebei Development and the Way of Thinking of That from the Angle of Institutional Coordination

WEI Li-hua1，2
（1.Hebei Committee Party School，Shijiazhuang，Hebei050016，China；2.The Graduate School of Central Committee Party School，Beijing100091，China）

Under the perspective of institutional economics，the effective institutional arrangement is the important reasons for improving productivity and enhancing the efficiency of factor allocation.For a long time，we have not made great achievements in the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei region，and the main cause for that is the lagged behind coordination in institutional design.Though there are the common interests in the coordinated development in this region，there is still market segmentation because of the inefficient effective institutional supply，the not coordinated individual and collective interests，and the not matched negotiation position of different game behavior main bodies.And all of this will lead to“the dilemma of collective action”with the problem of the not optimized distribution of resources and factors of production，and the ineffective role of market mechanism.To deepen the cooperation in this region and create the sound institutional environment for the coordinated development in this region，we should establish the institutional coordination system，strengthen the interests coordination in institutional design，strengthen the effectiveness and balance of institutional supply and demand structure，and strengthen the boundary of government power in institutional supply.

Beijing-Tianjin-Hebei；institutional coordination；individual interests；coordinated interests；power boundary

F061.5

A

1007-8266（2017）03-0088-08

2016-12-20

2014年河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下培育京津冀新型戰(zhàn)略性城市增長(zhǎng)極研究”（HB14YJ005）

魏麗華（1979—），女，回族，河北省易縣人，中央黨校研究生院政治經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)博士生，河北省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授，主要研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。