摘 要：在當(dāng)代中國(guó)快速發(fā)展的公眾參與實(shí)踐中，公眾有效參與不足問(wèn)題正日益凸顯，已成為制約公眾參與影響力和破壞政府行政公信力的重要因素。缺乏有效公眾參與的原因是多方面的，包括公眾參與制度設(shè)計(jì)不完善、公眾參與操作機(jī)制不科學(xué)以及官員對(duì)公眾參與存有顧慮等。推動(dòng)公眾有效參與，需要政府從制度層面建立完善公眾參與的信息公開(kāi)制度、權(quán)利制度、程序制度和反饋制度，從機(jī)制層面主動(dòng)預(yù)判公共決策中可能存在的參與問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)、科學(xué)分析不同利益相關(guān)者的參與動(dòng)機(jī)和利益訴求以及理性設(shè)計(jì)決策不同階段中公眾參與的目的和方式，從個(gè)體層面強(qiáng)化培育政府工作人員的民主行政理念和公眾參與技能。通過(guò)多方并舉，實(shí)現(xiàn)公眾參與的有序發(fā)展，更好發(fā)揮公眾參與的積極效果。

關(guān)鍵詞：公眾參與；政府治理；決策制定

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502（2017）01-0069-07

公眾參與是政府治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，要“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”，“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”。在公民權(quán)利意識(shí)高漲與網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)發(fā)達(dá)的今天，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題和多樣化的公共服務(wù)需求，傳統(tǒng)的政府單方面、封閉式管理與決策模式已經(jīng)難以適應(yīng)，公眾參與已成為現(xiàn)代民主國(guó)家決策制定和公共管理的必由之路。改革開(kāi)放近40年尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)公眾參與受到了黨和政府的高度重視，各級(jí)政府和職能部門(mén)開(kāi)展了形式多樣的公眾參與實(shí)踐。值得注意的是，公眾有效參與不足問(wèn)題正日益凸顯，已成為制約公眾參與影響力和破壞政府行政公信力的重要因素。推動(dòng)公眾有效參與是理論界和實(shí)務(wù)界迫切需要研究與解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、公眾有效參與的嚴(yán)重缺失

公眾參與包括有序參與和有效參與兩個(gè)面向。自黨的十六大報(bào)告首次提出“擴(kuò)大公民有序的政治參與”以來(lái)，在中央政策導(dǎo)引下，倡導(dǎo)公民有序參與已經(jīng)成為社會(huì)各界的普遍共識(shí)。所謂公眾有序參與，是指“公民在認(rèn)同現(xiàn)有政治制度的前提下，為促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系良性互動(dòng)、為提高政府治理公共事務(wù)的能力與績(jī)效而進(jìn)行的各種有秩序的活動(dòng)”[1]32。之所以強(qiáng)調(diào)有序參與，是因?yàn)楣妳⑴c在促進(jìn)決策科學(xué)化和民主化、提升決策合法性的同時(shí)，有可能引發(fā)一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)或政治沖突[2]。因此，確保公眾參與在法律與制度的框架內(nèi)進(jìn)行是發(fā)展公眾參與的題中之義。在重視公眾有序參與的同時(shí)，一個(gè)不可忽視的問(wèn)題是公眾有效參與的嚴(yán)重缺失。所謂公眾有效參與，是指在政府治理與公共決策制度過(guò)程中，政府與公眾通過(guò)理性與互動(dòng)的形式，使得公眾參與主體能夠達(dá)成預(yù)期的目標(biāo)，公眾參與機(jī)制能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用，公眾參與結(jié)果能夠?qū)ψ罱K的決策制定產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。如果政府開(kāi)展公眾參與活動(dòng)僅是“為參與”而“參與”，僅有“形式”而無(wú)“內(nèi)容”，這樣的參與顯然是無(wú)效的。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的公眾參與已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，公眾參與在環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、行政規(guī)章制度、公共預(yù)算、績(jī)效評(píng)估等諸多政府管理領(lǐng)域相繼開(kāi)展。然而，公眾參與仍然存在參與制度不足、參與渠道不暢、參與效果不佳等諸多問(wèn)題，應(yīng)付式參與、操縱性參與、符號(hào)化參與和灰色性參與等缺乏實(shí)質(zhì)意義的參與依然大量存在[3]。以國(guó)內(nèi)很多地市開(kāi)展的公眾參與政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)為例，在公眾參與信息公開(kāi)層面，由于政府對(duì)績(jī)效信息公開(kāi)存在不公開(kāi)、不及時(shí)公開(kāi)和選擇性公開(kāi)等問(wèn)題，公眾很難知曉和查詢相關(guān)信息，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性大打折扣；在公眾參與渠道平臺(tái)層面，較為典型的做法是采用公眾滿意度評(píng)議和公眾滿意度調(diào)查等方式，但這些公眾參與機(jī)制在便捷性、及時(shí)性和有效性等方面存在不足；在公眾參與結(jié)果運(yùn)用層面，很多情況下，政府沒(méi)有將公眾參與的結(jié)果真正運(yùn)用到?jīng)Q策制定中去，公眾參與變成“走過(guò)場(chǎng)”，甚至淪為一場(chǎng)“秀”[4]。除政府績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域公眾參與存在上述問(wèn)題之外，其他領(lǐng)域的公眾參與同樣存在類似問(wèn)題。

公眾有效參與的嚴(yán)重缺失造成短期與長(zhǎng)期兩方面的不良影響。短期不良影響主要是制約公眾參與影響力，公眾參與不能發(fā)揮實(shí)質(zhì)性效果。公眾參與理論研究先驅(qū)阿恩斯坦（Sherry R. Arnstein）指出，“擁有真正能影響決策過(guò)程結(jié)果的權(quán)力與走走公民參與的過(guò)場(chǎng)之間有著巨大的區(qū)別”[5]216。就公眾參與活動(dòng)本身而言，由于政府在公眾參與信息公開(kāi)、公眾參與制度保障和公眾參與機(jī)制選擇方面存在的諸多問(wèn)題，造成整個(gè)公眾參與活動(dòng)的失效。很多公眾參與活動(dòng)發(fā)生在政府決策制定之后，公眾參與對(duì)政府決策和公共政策制定無(wú)法產(chǎn)生影響。長(zhǎng)期不良影響主要是破壞政府行政公信力，加劇公眾對(duì)政府的不信任感。政治信任與政府公信力對(duì)政黨執(zhí)政和政府行政意義重大。統(tǒng)計(jì)分析表明，公眾參與與政府信任之間存在復(fù)雜的相關(guān)關(guān)系，擴(kuò)大公眾參與并不必然提升政府信任水平[6]。尤其是缺乏參與結(jié)果反饋機(jī)制，公眾不知道自己提出的意見(jiàn)建議是否以及被如何采納或處理，很容易引起公眾對(duì)政府的質(zhì)疑、不滿和不信任感?？傊狈τ行Ч妳⑴c會(huì)破壞政府與公眾之間的良性互動(dòng)與和諧關(guān)系，甚至造成官民之間的對(duì)立狀態(tài)，影響決策的科學(xué)化和政策的執(zhí)行力。

二、缺乏有效公眾參與的原因分析

在當(dāng)代中國(guó)公眾參與實(shí)踐中，存在大量的象征性參與和操縱性參與行為，公眾參與對(duì)公共政策制度和公共事務(wù)管理的影響力依然有限。缺乏有效公眾參與的原因是多方面的，包括公眾參與制度設(shè)計(jì)不完善、公眾參與操作機(jī)制不科學(xué)以及官員對(duì)公眾參與存有顧慮等。

（一）公眾參與制度設(shè)計(jì)不完善

公眾參與面臨較為突出的制度缺失問(wèn)題，在信息公開(kāi)制度、權(quán)利制度、程序制度等方面存在較大短板，這會(huì)使政務(wù)信息的豐富性、參與者的代表性、參與規(guī)則的明確性和參與結(jié)果的有效性方面產(chǎn)生問(wèn)題，影響公眾參與的有效性。

其一，政府信息公開(kāi)存在諸多障礙。科層組織運(yùn)作的封閉取向使得政府很容易掌握大量的政務(wù)信息，與此同時(shí)公民卻缺乏了解政務(wù)信息的渠道，公民與政府之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱[7]。雖然早在2008年《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的實(shí)施就標(biāo)志著中國(guó)政務(wù)公開(kāi)正式步入制度化、規(guī)范化的發(fā)展階段，在此之后中央也出臺(tái)了多份關(guān)于政務(wù)公開(kāi)的文件，然而，在各級(jí)各部門(mén)的具體實(shí)施中，政務(wù)公開(kāi)的廣度和深度參差不齊，公民獲取政務(wù)信息仍然存在諸多問(wèn)題。目前，政府網(wǎng)站已經(jīng)成為政府政務(wù)信息發(fā)布的主要平臺(tái)，然而這些網(wǎng)站在信息發(fā)布的全面性、時(shí)效性方面問(wèn)題很大，甚至一些網(wǎng)站淪為“僵尸網(wǎng)站”。

其二，公眾參與權(quán)利缺乏法律保障。我國(guó)《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！?憲法雖然規(guī)定了公眾參與公共事務(wù)管理的權(quán)利，然而，由于政府管理和公共政策涉及的領(lǐng)域和范圍十分巨大，涉及的議題和決策非常復(fù)雜，因此，這一規(guī)定的實(shí)現(xiàn)需要相關(guān)具體領(lǐng)域的法律予以明確。近年來(lái)，國(guó)家開(kāi)始重視對(duì)公眾參與政府管理的法律法規(guī)保障，尤其是在行政規(guī)章制定、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、重大行政決策領(lǐng)域等。然而，這些法律法規(guī)規(guī)章通常只是規(guī)定了公眾參與的具體形式，例如聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)等，沒(méi)有對(duì)公眾參與的主體及其權(quán)利予以明確規(guī)定，也沒(méi)有對(duì)政府是否采納以及如何采納公民參與予以明確限制。

其三，公眾參與程序缺少明確規(guī)定。行政程序?qū)τ诜乐剐姓?quán)力的濫用和約束公務(wù)人員的自由裁量權(quán)作用顯著[8]。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在公眾參與實(shí)踐中，并非沒(méi)有有關(guān)公眾參與的程序規(guī)定，然而，程序規(guī)定的可操作性卻是一個(gè)問(wèn)題，“應(yīng)由誰(shuí)來(lái)參與”（參與主體）、“參與什么”（參與客體）和“怎樣參與”（參與方式）等關(guān)鍵問(wèn)題都沒(méi)有明確的規(guī)范。在公眾參與比較活躍的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，我國(guó)法律雖然在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中對(duì)公眾參與專項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)作了相關(guān)規(guī)定，但是這些規(guī)定通常都太過(guò)原則，缺乏可操作性。這種缺失使得在實(shí)際操作過(guò)程中，政府可以較為隨意地選擇參與者和制定參與規(guī)則。

其四，政府對(duì)公眾參與的結(jié)果缺乏反饋。缺乏及時(shí)、全面、有效的反饋是當(dāng)前我國(guó)各類公眾參與制度設(shè)計(jì)中存在的最為突出的問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，很多制度對(duì)在哪些領(lǐng)域開(kāi)展公眾參與、以怎樣的形式開(kāi)展公眾參與都有了相關(guān)規(guī)定，但在公眾參與的反饋問(wèn)題上卻沒(méi)有對(duì)政府應(yīng)當(dāng)在什么時(shí)限內(nèi)、通過(guò)什么樣的形式向公眾反饋參與結(jié)果做出規(guī)定，即反饋結(jié)果沒(méi)有成為政府的一項(xiàng)義務(wù)。以政府部門(mén)慣用的公眾意見(jiàn)征集為例。針對(duì)某一公共議題，政府通過(guò)媒體向公眾發(fā)起了公開(kāi)征求意見(jiàn)建議的邀請(qǐng)，然而征集意見(jiàn)結(jié)束后，政府并沒(méi)有相應(yīng)的反饋，公眾不知道自己提出的意見(jiàn)建議是否以及被如何處理，更不知道公眾參與究竟對(duì)最終的決策制定產(chǎn)生了什么影響。長(zhǎng)此以往，公眾很容易產(chǎn)生“參與不參與一個(gè)樣”的負(fù)面認(rèn)知。

（二）公眾參與操作機(jī)制不科學(xué)

公眾參與無(wú)效在很大程度上與公眾參與操作機(jī)制的設(shè)計(jì)不當(dāng)有關(guān)。公眾參與操作機(jī)制的核心在于根據(jù)不同的領(lǐng)域和議題，選擇恰當(dāng)?shù)墓妳⑴c方式引導(dǎo)和吸納公眾參與其中。公眾參與包括許多具體的參與機(jī)制，比較普遍的例如聽(tīng)證會(huì)、公開(kāi)征集意見(jiàn)、民意調(diào)查、座談會(huì)、論證會(huì)、信函、電子信箱、網(wǎng)絡(luò)留言等。選擇何種公眾參與機(jī)制，需要政府根據(jù)議題屬性、利益群體分析等綜合因素審慎設(shè)計(jì)。如果僅憑領(lǐng)導(dǎo)干部的一時(shí)沖動(dòng)卻沒(méi)有與之相對(duì)應(yīng)的設(shè)計(jì)良好的工作方案和資源保障，那么公眾參與活動(dòng)很可能會(huì)草草收?qǐng)?，甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面效果。例如，在2013年廣東鶴山民眾反核燃料廠項(xiàng)目事件中，鶴山市政府委托幾個(gè)咨詢公司就核燃料廠項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，幾個(gè)公司都得出了“低風(fēng)險(xiǎn)”的評(píng)審意見(jiàn)。然而，在該項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估公示之后，江門(mén)市以至周邊城市的民眾立即表達(dá)了強(qiáng)烈的反對(duì)意見(jiàn)，大批市民到江門(mén)市政府門(mén)前“散步”，最終該項(xiàng)目被取消。該案例中，并非沒(méi)有公眾參與，政府及相關(guān)部門(mén)采取問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地走訪和召開(kāi)座談會(huì)等三種方式對(duì)項(xiàng)目周邊群眾進(jìn)行了意見(jiàn)征詢，然而，由于沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)和潛在利益群體進(jìn)行充分的考慮，沒(méi)有進(jìn)行更大范圍、更深程度的公眾參與，從而導(dǎo)致了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的失效。缺乏科學(xué)的公眾參與操作設(shè)計(jì)極有可能造成公眾參與的無(wú)效，繼而對(duì)政府決策和管理產(chǎn)生無(wú)法估計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）官員對(duì)公眾參與存有顧慮

缺乏有效參與與官員的模棱態(tài)度有關(guān)。公眾參與有利于提高決策制定質(zhì)量和政策執(zhí)行效率，提升政府管理的合法性。從積極層面而言，政府開(kāi)展公眾參與顯然是具有正向功能的。然而，一些地方政府和職能部門(mén)開(kāi)展公眾參與活動(dòng)并非是基于上述因素，而是由于來(lái)自社會(huì)層面的壓力被迫為之。當(dāng)代中國(guó)，許多社會(huì)公眾不再認(rèn)可“被管理者”的身份，而是以“主人”的姿態(tài)向政府提出了更多的利益訴求，并希望通過(guò)各種渠道參與公共事務(wù)管理[9]。傳統(tǒng)的政府自主決策、閉門(mén)決策模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，政府必須對(duì)社會(huì)予以回應(yīng)，擴(kuò)大公眾參與。然而，開(kāi)展實(shí)質(zhì)性的公眾參與不僅需要花費(fèi)一定的時(shí)間、金錢(qián)和精力，更重要的是意味著對(duì)政府權(quán)力的某種削弱，造成決策的不確定性和未知風(fēng)險(xiǎn)，政府和官員顯然對(duì)此有所顧忌。出于社會(huì)穩(wěn)定考慮，官員會(huì)基于各種理由、通過(guò)各種形式主導(dǎo)公眾參與過(guò)程，控制公眾參與的民意表達(dá)程度，操作公眾參與的時(shí)機(jī)和渠道，從而降低公眾參與的實(shí)質(zhì)性影響。

三、推動(dòng)公眾有效參與的對(duì)策舉措

公眾有效參與嚴(yán)重缺失是由公眾參與制度設(shè)計(jì)不完善、公眾參與操作機(jī)制不科學(xué)以及官員對(duì)公眾參與存有顧慮等方面的原因?qū)е碌摹Ｍ苿?dòng)公眾有效參與，必須建立完善公眾參與的制度規(guī)定、科學(xué)設(shè)計(jì)公眾參與的操作框架和積極提升官員開(kāi)展有效公眾參與的意愿和能力。

（一）建立完善公眾參與的制度規(guī)定

完善的制度框架設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)中國(guó)公眾參與有序發(fā)展與有效運(yùn)行的基本前提。在當(dāng)今公眾參與熱情高漲而公眾參與制度化渠道不暢的中國(guó)，構(gòu)建公眾參與的制度框架具有重要意義。需要指出的是，公眾參與制度必須成為一個(gè)完整的系統(tǒng)，殘缺的系統(tǒng)會(huì)影響制度效力的發(fā)揮。中國(guó)公眾參與的制度框架主要包括以下幾方面：

1.公眾參與的信息公開(kāi)制度

政府信息公開(kāi)制度是公眾參與的前提。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》指出，要“推進(jìn)行政決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)和結(jié)果公開(kāi)”，“通過(guò)政務(wù)公開(kāi)讓公眾更大程度參與政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督，匯眾智定政策抓落實(shí)，不斷完善政策，改進(jìn)工作”。構(gòu)建公眾參與的信息公開(kāi)制度，就需要：一是加強(qiáng)對(duì)政府信息工作的考核力度，將政府信息公開(kāi)納入各級(jí)政府及其職能部門(mén)的考核指標(biāo)，強(qiáng)化政府信息公開(kāi)的責(zé)任意識(shí)和后果意識(shí)，明確相關(guān)工作人員的權(quán)力與責(zé)任。二是正確處理政府信息公開(kāi)與保密的關(guān)系，重點(diǎn)推進(jìn)若干領(lǐng)域的政府信息公開(kāi)，包括涉及政府部門(mén)收支的財(cái)稅、預(yù)算、“三公”以及與企業(yè)、公眾密切相關(guān)的項(xiàng)目工程建設(shè)、行政許可審批、公共服務(wù)、突發(fā)公共事件等。三是加強(qiáng)對(duì)政府信息公開(kāi)平臺(tái)的建設(shè)與監(jiān)管，充分利用信息技術(shù)，包括政府網(wǎng)站、微博、微信、論壇等網(wǎng)絡(luò)和手機(jī)終端發(fā)布政務(wù)信息，同時(shí)加大對(duì)一些政府部門(mén)“僵尸網(wǎng)站”的監(jiān)管審查力度，確保政府信息及時(shí)、有效公開(kāi)。

2.公眾參與的權(quán)利制度

公眾參與權(quán)利制度是公民參與的基礎(chǔ)?！巴ㄟ^(guò)參與權(quán)利的制度構(gòu)建，把公眾參與納入法治軌道，一方面可以使公眾參與具有合法性和正當(dāng)性，另一方面為各級(jí)政府設(shè)定了尊重公眾的主體地位和保證公眾參與權(quán)利的法律義務(wù)”[10]。構(gòu)建公眾參與的權(quán)利制度需要：第一，明確公眾參與的權(quán)利主體。參與主體既包括普通公眾、利益相關(guān)者等個(gè)體，也包括相關(guān)的社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)、媒體機(jī)構(gòu)和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等。在特定的公共決策或政策中，要明確究竟是哪些利益相關(guān)者可以參與決策，保證其法律地位和權(quán)利。第二，保障參與主體的參與地位平等。凡是法律法規(guī)規(guī)定的參與主體，不論其性別、身份、地位、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)、民族、宗教信仰等，皆為平等的權(quán)利主體，具有平等的參與機(jī)會(huì)和利益表達(dá)、討論協(xié)商權(quán)利。第三，建立公眾參與權(quán)利的援助與救濟(jì)制度。對(duì)于一些弱勢(shì)群體或個(gè)體、邊緣群體或個(gè)體以及缺乏公眾參與資源和能力的群體或個(gè)體，政府司法部門(mén)應(yīng)該為這些群體提供必要的法律援助和咨詢等服務(wù)，確保其權(quán)利行使和實(shí)現(xiàn)。

3.公眾參與的程序制度

公眾參與程序制度是確保政府公正執(zhí)行與公眾合法參與的保障?！疤貏e是在涉及公眾切身利益的行政決策中，法律法規(guī)對(duì)公眾參與主體、比例、程序等規(guī)定的明確化程度是約束政府行為選擇的關(guān)鍵”[11]。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，要“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確”。構(gòu)建公眾參與的程序制度需要：一是根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策文件，把利益相關(guān)者的參與作為公共政策制定和政府決策的必經(jīng)程序，根據(jù)參與主體的個(gè)體、群體和組織性質(zhì)，完善對(duì)參與主體的利益訴求與意見(jiàn)建議的收集、處理、反饋機(jī)制。二是以建立完善特定行政領(lǐng)域的公眾參與程序制度為重點(diǎn)，根據(jù)不同的公共議題或政府決策，明確公眾參與的參與主體、參與時(shí)機(jī)、參與程序、參與方式，完善政府與公眾以及不同利益相關(guān)者之間的利益表達(dá)與協(xié)商機(jī)制。三是在特定行政領(lǐng)域公眾參與程序制度的基礎(chǔ)上，將分散在各個(gè)領(lǐng)域的公眾參與程序進(jìn)行歸納提煉，建立兜底的公眾參與政府決策和公共政策制定程序制度，進(jìn)而形成統(tǒng)一的公民參與程序制度。

4.公眾參與的反饋制度

公眾參與反饋制度是檢驗(yàn)公眾參與效果的關(guān)鍵。缺少反饋制度的公眾參與成為“走過(guò)場(chǎng)”，公眾“被代表”的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，最終導(dǎo)致了公眾參與的積極性不高，對(duì)政府產(chǎn)生了極大的不信任感。為此，必須加快建立完善公眾參與的反饋制度。構(gòu)建公眾參與的反饋制度需要：第一，建立政府對(duì)公眾參與的反饋義務(wù)與責(zé)任追究機(jī)制。明確政府對(duì)公眾參與的反饋義務(wù)，建立配套的責(zé)任追究機(jī)制，才能使行政機(jī)關(guān)改善對(duì)公眾參與的態(tài)度，提升公眾參與的有效性。第二，完善對(duì)公眾意見(jiàn)建議的收集、登記、說(shuō)明、反饋機(jī)制。政府對(duì)公眾在參與過(guò)程中所表達(dá)的利益訴求和意見(jiàn)建議都需要認(rèn)真對(duì)待，對(duì)公眾的意見(jiàn)進(jìn)行收集、登記、分類、整理，在此基礎(chǔ)上對(duì)政府是否采納、如何采納公眾意見(jiàn)建議進(jìn)行解釋說(shuō)明并及時(shí)反饋給參與主體。第三，健全紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)公眾參與過(guò)程的監(jiān)管與反饋機(jī)制。政府部門(mén)除了要向公眾及時(shí)反饋外，相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)要主動(dòng)及時(shí)介入公眾參與的全過(guò)程，對(duì)參與過(guò)程中政府的行為進(jìn)行監(jiān)管，在公眾參與結(jié)束后及時(shí)將監(jiān)管結(jié)果向社會(huì)反饋。

（二）科學(xué)設(shè)計(jì)公眾參與的操作框架

在確立公眾參與的制度保障之后，如何使公眾參與制度發(fā)揮最大化的效力，則需要在公眾參與的操作層面合理設(shè)計(jì)。制度的生命力在于執(zhí)行，而執(zhí)行制度需要公共管理者針對(duì)不同的公共議題，科學(xué)分析議題的性質(zhì)和受眾群體，采取恰當(dāng)?shù)耐緩胶托问揭牍妳⑴c。當(dāng)然，并非所有的政府管理或決策都需要公眾參與，即使在需要公眾參與的領(lǐng)域，不同的公眾參與也起著不同的效果。對(duì)政府而言，中國(guó)公眾參與的操作框架主要包括以下幾方面：

1.主動(dòng)預(yù)判公共決策中可能存在的參與問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)今社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。在社會(huì)利益分化日益嚴(yán)重與信息高速流通的現(xiàn)代社會(huì)，傳統(tǒng)的政府單一決策或封閉決策模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展。面對(duì)復(fù)雜的公共決策，主動(dòng)預(yù)判公共決策中可能存在的參與問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)是政府開(kāi)展公眾參與操作的第一步。尤其是面對(duì)利益沖突嚴(yán)重且具有一定社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)的公共決策，例如垃圾焚燒廠、核燃料廠、PX項(xiàng)目廠等建設(shè)工程項(xiàng)目時(shí)更需如此。近年來(lái)，我國(guó)頻發(fā)類似事件，造成了極大的社會(huì)不良影響和安全隱患。因此，“鑒于決策項(xiàng)目的技術(shù)性和公共性特征，決策者應(yīng)該能敏感、充分地預(yù)見(jiàn)到可能遭遇的公眾疑慮、抵觸情緒和對(duì)抗行為，主動(dòng)引導(dǎo)公眾，而非被動(dòng)面對(duì)公眾參與”[12]。國(guó)家重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估政策的出臺(tái)表明政府已經(jīng)開(kāi)始重視公眾參與可能引發(fā)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，公眾參與成為政府決策制定不可或缺的一個(gè)環(huán)節(jié)。當(dāng)然，公眾參與并非局限于重大項(xiàng)目，一些與公民日常生活息息相關(guān)的公共決策都應(yīng)有公眾參與；另一方面，政府開(kāi)展公眾參與并非局限于社會(huì)穩(wěn)定的角度，促進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化，滿足公眾的知情權(quán)、參與權(quán)更為重要。

2.科學(xué)分析不同利益相關(guān)者的參與動(dòng)機(jī)和利益訴求

在預(yù)判決策中可能存在的參與問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，要對(duì)與決策相關(guān)的利益相關(guān)者進(jìn)行類型劃分，科學(xué)分析不同利益相關(guān)者的參與動(dòng)機(jī)和利益訴求。在公共決策制定過(guò)程中，不同利益群體之間就資源分配問(wèn)題進(jìn)行博弈，博弈的結(jié)果決定了最終的公共決策。使用利益分析法，最為關(guān)鍵的一步就是識(shí)別具體的利益相關(guān)者。所謂利益相關(guān)者，大致包括以下幾種類型：（1）利益受到問(wèn)題影響或者其行為極大地影響著問(wèn)題；（2）擁有信息、資源，以及戰(zhàn)略規(guī)劃形成和執(zhí)行所需要的專家；（3）控制相關(guān)執(zhí)行工具的人[13]。根據(jù)與議題的利益相關(guān)程度不同，可以分為直接利益相關(guān)者與間接利益相關(guān)者；根據(jù)利益損益程度不同，可以分為利益受益者與利益受損者。不同的利益相關(guān)者掌握了不同的資源，其參與動(dòng)機(jī)和利益訴求亦有很大不同，尤其是對(duì)于利益受損群體而言，具有強(qiáng)烈的參與動(dòng)機(jī)和參與訴求。在決策之前，政府必須對(duì)可能影響公共決策的利益相關(guān)者進(jìn)行細(xì)致分析。通過(guò)對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行細(xì)致的分析定位，采取恰當(dāng)?shù)墓芾聿呗?，或者激發(fā)引導(dǎo)公眾參與，或者淡化冷卻公眾參與，營(yíng)造有利的決策環(huán)境，規(guī)避不利的決策環(huán)境，促進(jìn)公共決策的科學(xué)有效進(jìn)行和公共利益的實(shí)現(xiàn)。

3.理性設(shè)計(jì)決策不同階段中公眾參與的目的和方式

公共決策不同階段中的公眾參與具有不同的目的和效果，政府應(yīng)當(dāng)基于不同利益相關(guān)者和公眾參與決策的不同階段，理性設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)墓妳⑴c方式。一方面，公眾參與的目的—議題模型指出，公眾參與的目的在政策發(fā)展的每個(gè)階段是不同的[14]。政府需要在對(duì)公共議題進(jìn)行性質(zhì)分析的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確把握決策不同階段公眾參與預(yù)期達(dá)成的目的，而不能將不同階段的目的混為一談。另一方面，公眾參與包含許多不同的機(jī)制，不同的機(jī)制所產(chǎn)生的參與效果有很大的區(qū)別。對(duì)政府而言，選擇不同的公眾參與機(jī)制意味著可以產(chǎn)生不同的公眾參與效果。例如，告知、公告等屬于信息提供類的公眾參與機(jī)制，選擇這些機(jī)制意味著公民只是決策的受眾，公眾意見(jiàn)很難影響決策；相反，公眾投票、民主懇談等則屬于協(xié)商討論類公眾參與機(jī)制，選擇這些機(jī)制代表著政府不再是決策的唯一制定者，公眾參與可以影響決策結(jié)果。一個(gè)有效的特殊工具或最合適工具取決于影響公眾參與的不同因素，尤其是基于決策的不同階段和目的選擇恰當(dāng)?shù)墓妳⑴c方式。在實(shí)際操作中，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的項(xiàng)目或管理領(lǐng)域，靈活應(yīng)用公眾調(diào)查、焦點(diǎn)小組、公眾咨詢委員會(huì)等各類公眾參與機(jī)制，增強(qiáng)公眾參與的針對(duì)性，提高評(píng)估結(jié)果的有效性。

（三）積極提升官員開(kāi)展有效公眾參與的意愿和能力

公眾參與制度的貫徹落實(shí)與公眾參與機(jī)制的操作執(zhí)行最終都是由公務(wù)人員來(lái)承擔(dān)的，因此，提升公務(wù)人員尤其是官員開(kāi)展有效公眾參與的意愿和能力十分必要。一方面，要加強(qiáng)官員的民主行政理念。各級(jí)政府、職能部門(mén)及其工作人員必須擯棄傳統(tǒng)的行政管理理念和方式，樹(shù)立民主的意識(shí)，將民主的理念貫穿于政府管理和服務(wù)的制度與實(shí)踐之中；同時(shí)必須認(rèn)識(shí)到，政府行政不僅僅是為了管理、為了效率，更是為了服務(wù)、為了民主[15]。公務(wù)人員必須認(rèn)清當(dāng)下中國(guó)公共事務(wù)管理的新形勢(shì)、新問(wèn)題和新格局，不能將行政管理與公眾參與對(duì)立，而應(yīng)該從辯證關(guān)系的角度，準(zhǔn)確定位公眾參與在我國(guó)政治結(jié)構(gòu)中的功能和應(yīng)該發(fā)揮的作用，加強(qiáng)官員與公眾的互動(dòng)，促進(jìn)公眾能力的成長(zhǎng)，使更多的利益群體直接參與到公共事務(wù)治理中來(lái)，從而形成多元化、開(kāi)放式合作治理模式。另一方面，要培育公務(wù)人員的公眾參與技能。設(shè)計(jì)和開(kāi)展有效的公眾參與需要一定的專業(yè)素養(yǎng)、理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這些技能對(duì)于很多公務(wù)人員而言是比較欠缺的。為此，政府需要通過(guò)各種宣傳、教育和培訓(xùn)手段，提升公務(wù)人員的業(yè)務(wù)技能。尤其是涉及公眾切身利益的領(lǐng)域，如環(huán)境影響評(píng)價(jià)、征地拆遷、城市更新等領(lǐng)域，廣大公務(wù)人員更需要加強(qiáng)學(xué)習(xí)。此外，可以采用政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的形式，聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者或借助相關(guān)咨詢公司、智庫(kù)機(jī)構(gòu)等開(kāi)展公眾參與活動(dòng)。

四、結(jié)論與討論

當(dāng)代中國(guó)，“擴(kuò)大公民有序政治參與”是民主政治建設(shè)的重要目標(biāo)，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”是創(chuàng)新社會(huì)治理的格局追求。傳統(tǒng)公共行政并沒(méi)有給公眾參與留下太多空間，在政府行政的相對(duì)封閉性與公眾參與的開(kāi)放包容性之間，始終存在某種張力[16]。如果說(shuō)公眾參與作為一種歷史的潮流不可逆轉(zhuǎn)，那么如何順應(yīng)這一趨勢(shì)、合理而恰當(dāng)?shù)乩霉妳⑴c則成為中國(guó)政府必須考量的問(wèn)題。就目前的實(shí)際來(lái)看，中國(guó)公眾參與存在著制度性參與欠缺和實(shí)質(zhì)性參與不足的雙重難題。解決這些難題，考驗(yàn)政府的智慧和勇氣，不僅需要從制度與操作層面予以科學(xué)設(shè)計(jì)，強(qiáng)化對(duì)政府及其官員的積極性和主動(dòng)性也是不可或缺的一個(gè)環(huán)節(jié)甚至是更為重要的環(huán)節(jié)。在確保公眾有序參與的前提下，實(shí)現(xiàn)公眾參與的有效性，使得公眾參與真正對(duì)政府管理和公共政策制定產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，有利于提升政府的公信力、提升公眾對(duì)政府的信任感、推動(dòng)公共政策和政府決策的執(zhí)行效率與質(zhì)量。

倡導(dǎo)公眾有效參與并非意味著忽視公眾有序參與。事實(shí)上，公眾有序參與和公眾有效參與如同一枚硬幣的兩面，二者相輔相成，不可或缺。一方面，由于公眾參與可能造成一定的行政成本與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，因此，確保公眾參與在法律與制度的規(guī)定下有序?qū)嵤┦且环N必要；另一方面，由于任何公眾參與都是指向一定的目標(biāo)，因此，確保公眾參與可以真正影響政府決策是一種必然，這也是制度執(zhí)行效果的體現(xiàn)。如果說(shuō)公眾有序參與代表著從消極層面或保守層面規(guī)范公民參與的發(fā)展方向，那么公眾有效參與則意味著從積極層面或開(kāi)放層面促使公民參與發(fā)揮能量?？傊?，有序參與是有效參與的前提，缺乏秩序保障的參與不可能有效；有效參與是有序參與的目的，沒(méi)有實(shí)質(zhì)效果的參與是無(wú)意義的。對(duì)政府而言，需要通過(guò)多方并舉，實(shí)現(xiàn)公眾參與的有序發(fā)展，更好發(fā)揮公眾參與的積極效果。

公眾有效參與是一個(gè)亟需關(guān)注的議題。令人遺憾的是，關(guān)于公眾有效參與問(wèn)題的分析并未引起國(guó)內(nèi)學(xué)界的足夠重視，金太軍等人甚至用“集體失聲”來(lái)形容研究缺失程度[17]。與之形成鮮明對(duì)比的是，在國(guó)外，公眾有效參與問(wèn)題研究積累了一些富有價(jià)值的成果，這其中托馬斯（John Clayton Thomas）提出的公民參與的有效決策模型最具代表性[18]。公眾參與領(lǐng)域知名專家楊開(kāi)峰指出，公眾參與作為一個(gè)指向?qū)嵺`的研究議題，“最核心的問(wèn)題在于何時(shí)或如何使公民參與發(fā)揮作用”[19]。公眾有效參與的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義不言而喻。我們認(rèn)為，公眾有效參與是國(guó)內(nèi)學(xué)界亟待拓展的議題；我們呼吁，能有更多的學(xué)者參與到公眾有效參與的討論。通過(guò)更多的實(shí)證研究和理論檢驗(yàn)，推動(dòng)實(shí)質(zhì)性公眾參與。

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