楊卓翰

摘 要：起運(yùn)存留制度為清朝財(cái)政體制中一項(xiàng)重要的制度，起運(yùn)是指將地方上征收的賦稅起解至中央，由中央統(tǒng)一調(diào)度使用；存留則是指將征收的賦稅中一部分留在地方，供地方政府辦公支出。清初存留銀的比例還比較高，但隨著中央統(tǒng)治集權(quán)力量的加強(qiáng)，存留銀的比例也越來(lái)越低，捉襟見(jiàn)肘的地方官僚只好額外加征耗羨來(lái)滿足需要，然而隨著雍正帝的耗羨歸公政策的實(shí)施，這一途徑也被中央政府掌握，是清代集權(quán)專制達(dá)到頂峰的一個(gè)標(biāo)志。

關(guān)鍵詞：清代；起運(yùn)；存留

中圖分類號(hào)：K249 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2017）01 — 0108 — 03

一、清初的起運(yùn)存留制度

清襲明制，清朝建立伊始制度多沿襲前朝，財(cái)政管理體系亦是如此，可以分為中央財(cái)政體系和地方財(cái)政體系兩大部分。兩者之間中央財(cái)政為國(guó)家財(cái)政中樞，在中央由戶部來(lái)統(tǒng)一管理全國(guó)的戶口以及田畝等；地方財(cái)政則由省級(jí)和州縣兩塊組成，前者承受中央指令負(fù)責(zé)管理調(diào)度一方，后者則是基礎(chǔ)的行政單位和財(cái)政實(shí)施單位。

中央的戶部設(shè)有十四個(gè)清吏司，均使用某省為名稱，如湖廣司、山東司、山西司等，除了按名稱執(zhí)掌該地區(qū)的地丁錢糧和稅課之外，還兼管一些其他的事務(wù)。湖廣司需要負(fù)責(zé)各省的耗羨，山東司需要負(fù)責(zé)黑龍江、吉林、奉天的錢糧以及長(zhǎng)盧鹽場(chǎng)的鹽課和八旗的養(yǎng)廉銀等等。每個(gè)省份或者部門給中央上交的奏銷冊(cè)都由各司負(fù)責(zé)具體的審計(jì)工作，如果發(fā)現(xiàn)有虧空挪用等不符規(guī)定或是有紕漏的項(xiàng)目，則按例駁回重報(bào)，每年年終需匯總當(dāng)年奏銷情況上呈皇帝御覽，從這些職能可以明顯看出，戶部為天下財(cái)賦總匯之處。地方上的財(cái)政管理機(jī)構(gòu)，省級(jí)的為布政司，負(fù)責(zé)全省錢糧收支情況，一方面各州縣上繳的賦稅首先匯總到布政司的藩庫(kù)，另一方面又起到向中央運(yùn)輸和奏銷賦稅的承上啟下作用。

自清朝統(tǒng)一全國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)逐漸完成，社會(huì)也開(kāi)始進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展時(shí)期，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和繁榮，體制之中各種難以調(diào)節(jié)的矛盾也開(kāi)始顯現(xiàn)，并且日益尖銳。在這之中，財(cái)政管理體系中的起運(yùn)存留制度的運(yùn)行以及發(fā)展變化能夠很好的反映出中央和地方之間關(guān)系的變化。

《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》對(duì)起運(yùn)和存留制度有如下描述：“州縣經(jīng)征錢糧運(yùn)解布政司，候部撥，曰起運(yùn)”；“州縣經(jīng)征錢糧扣留本地，支給經(jīng)費(fèi)，曰存留”。〔1〕卷30起運(yùn)即是指各府州縣將地方上征收的錢糧賦稅起解到布政使司再運(yùn)至中央戶部，由戶部統(tǒng)一調(diào)度使用，作為國(guó)家經(jīng)費(fèi)預(yù)算開(kāi)支。而存留則是各府州縣雖然需要把地丁錢糧盡數(shù)起解，但各州縣辦公所需經(jīng)費(fèi)，可照例存留免于解司，在奏銷時(shí)列為存留備支項(xiàng)。

順治初年，留在地方辦公開(kāi)支存留銀的比例還比較高，“順治初，錢糧起存相半，考成之例尚寬”，之后隨著軍事斗爭(zhēng)形勢(shì)變化，軍費(fèi)的大幅度提高導(dǎo)致中央財(cái)政緊缺從而不得不削減地方財(cái)政預(yù)算，變存留銀為起運(yùn)銀，大幅提高起運(yùn)的數(shù)量，“后因兵餉急迫，起解數(shù)多，又定十分考成之例”〔2〕卷265。為了彌補(bǔ)中央財(cái)政日益增長(zhǎng)的需求，對(duì)地方上辦公經(jīng)費(fèi)的裁減也愈加增長(zhǎng)，“總督巡撫家人口糧”、“州縣修理察院鋪陳家伙等項(xiàng)銀兩”、“各州縣修宅家伙銀兩”、“州縣備各上司朔望行香紙燭銀兩”、“在外各衙門書(shū)吏人役，每月工食銀”〔3〕卷64等等也統(tǒng)統(tǒng)裁減以充公用。到康熙七年，該年全國(guó)田賦收入共銀2583.9萬(wàn)兩，而各地的存留銀總和僅為338.7萬(wàn)兩，存留銀比例僅剩13.1%〔4〕102，和原本“錢糧起存相半”相比而言已是大大降低，然而這也不能保持，在當(dāng)年又削減“一百七十四萬(wàn)四千三百六十九兩零”，“止實(shí)在存留銀一百六十四萬(wàn)三千二百三十七兩零”。最后戶部尚書(shū)郝維訥、刑部尚書(shū)朱之弼等人接連上書(shū)，才將多余裁減的存留銀取消，“其康熙七年所裁各款自九年為始，復(fù)其存留”〔5〕卷9，恢復(fù)到338.7萬(wàn)兩。

之后在三藩之亂中，由于軍費(fèi)的需要，裁減存留銀變?yōu)槠疬\(yùn)銀的比例進(jìn)一步提高，甚至有“存留錢糧，盡裁充兵餉”〔4〕102的說(shuō)法，可見(jiàn)當(dāng)時(shí)存留銀數(shù)量之少。戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，起運(yùn)銀比例依然很高。以康熙二十四年為例，全國(guó)賦稅共計(jì)征收白銀2822萬(wàn)余兩，其中輸送到中央政府的起運(yùn)銀為2193萬(wàn)余兩，留存地方的存留銀628萬(wàn)余兩，起運(yùn)銀的數(shù)量達(dá)到存留銀的3.5倍之多。而且即使是如此之低的比例，地方政府依舊不能全部動(dòng)用存留銀，存留銀的很大一部分用于地方軍費(fèi)和驛站開(kāi)支等，據(jù)相關(guān)學(xué)者研究，存留在地方的賦稅錢糧之中竟有多達(dá)84%的開(kāi)支是為了中央政府的需求而非地方政府的辦公需要。 〔6〕29

二、彌補(bǔ)財(cái)政缺口的耗羨

雖然大規(guī)模的變起運(yùn)銀為存留銀能夠在一時(shí)之間緩解中央財(cái)政的壓力，將其調(diào)度到最需要的地方，但這對(duì)地方政府日常的財(cái)政開(kāi)支無(wú)疑是一個(gè)巨大的難題。地方財(cái)政支出可以分為公開(kāi)支出和隱性支出兩種，公開(kāi)支出如字面上的意義是指可以列入公開(kāi)賬目供上級(jí)財(cái)政部門審核的支出，如祭祀、俸祿、飯食等每時(shí)都有的開(kāi)支，還要另外一些沒(méi)有在預(yù)算中列出，但是卻經(jīng)常發(fā)生不得不去支出的開(kāi)支，如治河、滅蝗、修路等，這些雖然可以列入公開(kāi)賬目中，但因?yàn)轭A(yù)算中沒(méi)有這項(xiàng)無(wú)疑會(huì)造成財(cái)政缺口。隱性支出是法律法規(guī)所不允許，但卻長(zhǎng)期存在形成慣例不得不開(kāi)支的支出，如逢年過(guò)節(jié)需要給上司送禮，進(jìn)京述職需要給各部打點(diǎn)，辦理各種公務(wù)需要給使費(fèi)，給幕友師爺?shù)氖懙鹊?，在?shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出公開(kāi)支出。

地方財(cái)政收支的失衡，勢(shì)必使得各級(jí)官僚通過(guò)法定之外的渠道來(lái)獲得收入。私自加收耗羨是其重要的手段之一，“天下火耗之重，每銀一兩，有加耗至五錢者；白糧每百石，官耗至五十兩”〔3〕卷85，“守令貪婪者多，征收錢糧，加添火耗?；蛑腹M(fèi)科派，或向行戶強(qiáng)取，借端肥已，獻(xiàn)媚上官。下至戶書(shū)里長(zhǎng)等役，恣行妄派”〔7〕卷14。耗羨，為田賦的附加稅一種，官府借口為補(bǔ)償征收的正賦銀兩在儲(chǔ)存運(yùn)輸及熔零為整過(guò)程中的損耗而加征耗羨，本身就加重了人民的負(fù)擔(dān)，而官僚為了彌補(bǔ)財(cái)政上的缺口而額外加耗，這對(duì)于勞苦大眾來(lái)說(shuō)無(wú)異于雪上加霜，也導(dǎo)致了財(cái)政上的混亂和吏治上的腐敗。

針對(duì)這一問(wèn)題，在康熙朝中后期便有臣工不斷上疏奏請(qǐng)將耗羨的私自征收改為由政府統(tǒng)一征收，也就是所謂的“耗羨歸公”。這樣不僅可以彌補(bǔ)地方財(cái)政上的虧空，又能夠?yàn)樽浇笠?jiàn)肘的辦公經(jīng)費(fèi)增加相當(dāng)大的數(shù)額。晚年的康熙帝，對(duì)政事的銳意進(jìn)取心已大不如前，而且又不愿意讓自己“寬仁”的名聲受損，“朕若批發(fā)，竟視為奏準(zhǔn)之事。加派之名，朕豈受乎”〔7〕卷299，既不反對(duì)耗羨，也不支持，對(duì)官僚放任自流。

雍正帝即位后，清查戶部，戶部大庫(kù)中僅僅只剩八百萬(wàn)兩白銀，財(cái)政虧空情況嚴(yán)重。面對(duì)巨額赤字，在經(jīng)過(guò)和臣工一番激烈的討論后，雍正帝最終確定將耗羨征收合法化，即耗羨歸公來(lái)緩解財(cái)政上的壓力。在這之前，耗羨的征收全憑官僚個(gè)人的意愿隨意規(guī)定比例，“官取之、官主之，不入于司農(nóng)之會(huì)計(jì)”〔8〕卷27，很大程度上為貪污腐敗提供了方便。而在耗羨歸公后，耗羨成為政府的正式財(cái)政收入，由政府征收后再統(tǒng)一發(fā)放給官僚，以彌補(bǔ)存留銀過(guò)低而導(dǎo)致的辦公經(jīng)費(fèi)不足。這也就是所謂的“與其州縣存火耗以養(yǎng)上司，何如上司撥火耗以養(yǎng)州縣乎”〔9〕卷3。

耗羨歸公的銀兩支出主要在三個(gè)方面，首先是彌補(bǔ)歷年地方上的種種虧空，其次是給俸祿過(guò)低的各級(jí)官員發(fā)放養(yǎng)廉銀，最后是用以補(bǔ)充地方上辦公經(jīng)費(fèi)的不足。因雍正初期地方虧空嚴(yán)重，耗羨歸公的銀兩在雍正朝用以彌補(bǔ)虧空的數(shù)量較多，在乾隆朝之后主要用以發(fā)放養(yǎng)廉銀和補(bǔ)充地方辦公經(jīng)費(fèi)。根據(jù)官職的大小和公務(wù)的繁簡(jiǎn)來(lái)決定每個(gè)官員養(yǎng)廉銀的數(shù)額，體現(xiàn)出公平的分配原則，而且養(yǎng)廉銀可以不列入上報(bào)給中央的奏銷，靈活的管理保證了對(duì)養(yǎng)廉銀的合理運(yùn)用。補(bǔ)充地方經(jīng)費(fèi)的部分主要用于修建軍事設(shè)施、整頓驛站、道路橋梁建設(shè)維修以及救災(zāi)等多方面。

雍正帝實(shí)行耗羨歸公的政策，將耗羨改為由政府定額征收，這在一方面上雖然是完善了財(cái)政制度，重視存留銀比例過(guò)少的地方財(cái)政危機(jī)，但也是為了將體制外的財(cái)政稅收體系納入到國(guó)家監(jiān)控的范圍之內(nèi)。起初雍正帝可能并沒(méi)有意識(shí)到這一點(diǎn)，但是隨著耗羨歸公實(shí)踐的深入，由于缺乏動(dòng)用耗羨的制度規(guī)定，造成種種弊端。

雍正十三年，雍正帝下諭戶部，準(zhǔn)備清查耗羨的用途和規(guī)范耗羨的奏銷，“按年分晰造冊(cè)，隨同奏銷錢糧各冊(cè)，咨送戶部核銷”〔10〕卷157。乾隆五年，乾隆帝繼續(xù)父業(yè)，頒發(fā)上諭開(kāi)始徹底清查耗羨和規(guī)范用途，“將地方必需公費(fèi)，分析款項(xiàng)，立定章程，報(bào)部核明，匯奏存案”〔11〕卷170。后來(lái)又“各省耗羨章程，節(jié)次駁令刪減，至乾隆十五年，始據(jù)各督撫陸續(xù)酌定”〔11〕卷170，制定出耗羨章程，徹底將耗羨歸公制度化，規(guī)范了耗羨奏銷制度，規(guī)定耗羨地方存留銀額以及支發(fā)的類項(xiàng)，同時(shí)又將一部分耗羨劃入起運(yùn)銀中，改變了原來(lái)耗羨基本為存留銀的模式〔12〕36。

三、高度的專制集權(quán)與起運(yùn)存留的關(guān)系

從秦始皇統(tǒng)一中國(guó)，開(kāi)啟官僚政治時(shí)代之后，對(duì)于權(quán)力的支配便是中央政府所考慮的一個(gè)永恒的問(wèn)題，縱觀歷史每個(gè)朝代都在不同程度上加強(qiáng)了中央集權(quán)的程度，在君主專制集權(quán)的道路上越走越遠(yuǎn)，這在清朝達(dá)到了頂峰。

從清朝前期財(cái)政體制的起運(yùn)存留制度中，我們可以很清晰的看到中央總攬財(cái)權(quán)的指導(dǎo)思想，在中央設(shè)立戶部，由戶部來(lái)統(tǒng)轄和執(zhí)掌國(guó)家財(cái)政、全國(guó)土地和人丁，天下賦稅匯集到戶部的銀庫(kù)中。又在各省設(shè)立布政使司，由這一機(jī)構(gòu)來(lái)貫徹國(guó)家財(cái)政法令的推行和實(shí)施，掌握地方上每個(gè)省的賦稅。布政使司并非是地方上的財(cái)政機(jī)構(gòu)，而是中央戶部駐地方的分支機(jī)構(gòu)，布政使也并非地方的財(cái)政官員，而是中央財(cái)政駐地方的專員；同樣，藩庫(kù)也不是地方政府能夠直接動(dòng)用的銀庫(kù)，而是中央戶部在地方上設(shè)置的分庫(kù)?！?3〕121

雍正末年便已有了改革耗羨的諭旨，到了乾隆時(shí)期，耗羨制度愈加完善，被視同地丁正項(xiàng)錢糧，有著嚴(yán)格的考成制度，將其制度化。這樣不僅將耗羨的收支權(quán)收歸朝廷所有，而且使得地方財(cái)政再一次全部納入到中央政府僵化的財(cái)政管理體系之中。嘉慶年間，甚至到了動(dòng)用幾百兩耗羨都必須報(bào)高中央批準(zhǔn)才能動(dòng)用的地步，“各省耗羨，遇有隨時(shí)動(dòng)用，如數(shù)在三百兩上下，準(zhǔn)其咨部核明動(dòng)用。數(shù)逾五百兩以上，即令奏明請(qǐng)”〔11〕卷170。其結(jié)果，必然使地方財(cái)政被緊緊束縛，毫無(wú)獨(dú)立空間。中央政府和地方政府在職能上有著不同的分工，中央政府的財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌全局，制定基本原則和規(guī)范，與此對(duì)應(yīng)地方政府的財(cái)政機(jī)動(dòng)性強(qiáng)，能夠靈活處理一些突發(fā)事件，這是中央財(cái)政無(wú)法做到的，然而在財(cái)政集權(quán)的大政策大方針下，這些優(yōu)點(diǎn)也完全被抹殺忽略。

在乾隆朝后期到嘉慶年間，隨著通貨膨脹的日益嚴(yán)重，人口增長(zhǎng)伴隨著政務(wù)的繁雜化，早年定下的耗羨養(yǎng)廉銀數(shù)額已無(wú)法滿足辦公的需要，加之每個(gè)地方官員都要攤扣養(yǎng)廉銀，來(lái)彌補(bǔ)前任官員造成的虧空，這使得耗羨歸公的意義已經(jīng)蕩然無(wú)存，合法的收入被剝奪，于是官僚們?cè)僖淮伍_(kāi)始進(jìn)行加派和收取陋規(guī)來(lái)滿足辦公和自身的需要。在一個(gè)世紀(jì)內(nèi)，歷史形成了一個(gè)循環(huán)，額外征收的耗羨在實(shí)際上已經(jīng)等同于正項(xiàng)?！?〕282

清代雍正帝設(shè)立軍機(jī)處，被學(xué)者認(rèn)為是君主專制集權(quán)達(dá)到頂峰的標(biāo)志。而從財(cái)政上政策的變化我們也可以很清晰的看出這一點(diǎn)，隨著雍正朝耗羨歸公政策的實(shí)施，中央政府在財(cái)政上也將幾乎所有的權(quán)力收回，在集權(quán)上達(dá)到新的高度。在明代地方的財(cái)政活動(dòng)空間遠(yuǎn)比清代要大得多，明代差役非常多，有里甲役、均瑤役、雜泛役等多種，大多都是服務(wù)于地方，為地方財(cái)政開(kāi)支節(jié)省不少，即使是實(shí)行一條鞭法之后將部分役折算為繳納白銀，所收的折銀也多留在地方使用，正項(xiàng)錢糧賦稅中的存留比例也較清代為多。如果我們繼續(xù)向后展望，會(huì)發(fā)現(xiàn)在同治、光緒年間，中央集權(quán)勢(shì)力的削弱和地方勢(shì)力的崛起，伴隨而來(lái)的也有地方財(cái)政權(quán)力的增長(zhǎng)，地方政府掌握了大量如厘金、關(guān)稅等財(cái)政收入。

因此在高度集權(quán)的政治體制的框架內(nèi)，已經(jīng)決定了中央政府與地方之間的關(guān)系，財(cái)政上改革也無(wú)法完全解決矛盾，并且這種改革使得中央財(cái)政力量進(jìn)一步加強(qiáng)，地方被中央牢牢掌控，這充分說(shuō)明了清朝高度集權(quán)專制的本質(zhì)。

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〔責(zé)任編輯：張 港〕