王廷勇，王雪葦，王 珊，林忠舒

（黔南民族師范學院經濟與管理學院，貴州都勻 558000）

家庭承包制的演變及其對我國土地制度改革的啟示

王廷勇，王雪葦，王 珊，林忠舒

（黔南民族師范學院經濟與管理學院，貴州都勻 558000）

家庭承包制經歷了“三起三落”的曲折過程，直到20世紀80年代初才正式得到確認和推廣。家庭承包制的創(chuàng)新實踐貫穿了黨中央向農民放權讓利的基本價值取向，是農民自覺選擇的一個漸進式過程，黨中央尊重群眾實踐的決策過程推動了制度變遷。當前及未來的土地制度改革試驗，必須堅持實踐的標準，以維護農民利益為根本目標，充分發(fā)揮農民在土地制度創(chuàng)新中的根本作用，正確認識和處理生產力與生產關系的辯證關系，力爭實現縱向延續(xù)與橫向擴展的統一、自下而上與自上而下的聯動及政策過程與法制過程的協同推進。

家庭承包制；演變；土地制度改革

一、問題的提出

土地制度是國家的基礎性制度〔1〕，農村土地問題與當下國家重大發(fā)展戰(zhàn)略和經濟社會轉型緊密相關〔2〕?？梢哉f，中國歷史上每次重大的經濟、社會制度變革，幾乎無不與關系到經濟社會發(fā)展和國家長治久安的土地制度的嬗變相關。這是因為土地制度改革涉及面廣，牽一發(fā)而動全身，涉及重大利益調整，不僅是全面深化改革的重要內容，而且是改革的重大難點和國家重大制度的調整；不僅具有歷史性、現實性，而且更具有未來性。同時，土地作為一種基礎性的自然資源，是任何經濟活動都必須依賴和利用的經濟資源，承載著多種社會功能。黨的十八屆三中全會提出了“到2020年要在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革上取得決定性成果，形成系統完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟定型”的要求。因此，對作為國家基礎性制度的土地制度進行改革，任重道遠，意義非凡，必須對重大現實問題作出回應。

歷史經驗表明，土地制度變革常常成為引發(fā)經濟、政治、文化乃至社會結構深刻變革的動因和前導〔3〕。自中國共產黨成立以來，我國土地制度改革始終貫穿于革命、建設和發(fā)展的全過程。就起始于農村土地利用模式突破創(chuàng)新的中國農村改革而言，家庭承包制的形成和推廣集中體現和反映了土地制度突破創(chuàng)新的整個過程；就直接影響和決定我國土地制度改革進程而言，家庭承包制的整個實踐過程具有其獨特性，涌現出許多新的規(guī)律性元素，為進一步改革和完善我國土地制度積累了有益的經驗。特別是在近年來土地流轉、規(guī)模化經營不斷加速的情況下，面對新一輪土地制度改革的全面推進，家庭承包制歷史演變的意義和價值值得進一步深入研究。

從大量有關文獻來看，改革開放以來，有關家庭承包制變革對我國經濟社會發(fā)展作用的研究，得到了學界的持續(xù)關注，取得了一些有價值的研究成果，但對家庭承包制歷史發(fā)展的研究大多聚焦于改革開放后的農地制度，缺乏前后相繼的系統性、規(guī)范性考察，缺乏較長時間的歷史性研究〔4〕。同時，對家庭承包制制度變遷的路徑依賴的深入認識不夠，許多演變過程中的新的規(guī)律性元素也并未被學界充分認識。

二、家庭承包制演變的歷史脈絡

（一）1921年至1948年的土地革命與土地改革

中國共產黨成立前，中國土地制度形成了高度集中的所有權與極其分散的租佃關系并存的格局，長期維持著土地私有制的基本形態(tài)〔5〕。封建土地制度造成舊中國經濟發(fā)展長期停滯，嚴重束縛了農業(yè)生產力發(fā)展。因此，土地革命成為中國共產黨領導革命的首要問題。中國共產黨成立之初，在農民與土地的關系上缺乏必要的可以借鑒的實踐經驗，尚未形成統一認識，各個革命根據地的具體條件、情況千差萬別。在這一背景下，為推進土地制度改革，只能緊緊依靠基層黨組織領導農民群眾在實踐中充分發(fā)揮首創(chuàng)精神來為全局性工作積累必要的經驗，并根據實踐制定正確的政策。

從20世紀20年代中后期至解放戰(zhàn)爭時期，中國共產黨在領導土地革命與土地改革的過程中發(fā)布了一系列的土地法令。其主要核心內容是沒收地主土地分配給農民。以法律的形式規(guī)定沒收地主土地，提高了土地資源的利用效率并在更大程度上體現了公平，這不僅僅是中國歷史上按人口、按土地等級“分田、均田”家庭承包樸素思想的繼承發(fā)展，而且是中國共產黨在遵循馬克思土地革命理論和對中國社會進行深刻分析的基礎上所得出的科學結論。1921年至1948年，革命根據地、抗日根據地和解放區(qū)的土地革命，以家庭為單位將土地分配給農民，農民不僅獲得了土地所有權，而且獲得了土地的使用權和經營權，封建土地所有制也相應轉變?yōu)橥恋剞r民所有制。這種由農民擁有土地所有權和經營權的土地農民所有制一直延續(xù)到新中國成立之初。

（二）新中國成立后至改革開放前家庭承包制的演變

新中國成立后，伴隨著農業(yè)合作化的推行，土地農民所有制過渡到集體所有制，逐步形成了“公有公營”的土地利用模式。建國初的農業(yè)社會主義改造，中國共產黨依靠政權的強制力量，沒收封建地主、官僚資本家的土地無償平均分配給農民。1953年農業(yè)社會主義改造基本完成后，由于個體勞動增產有限、部分農民希望向富農發(fā)展、農村階級分化導致互助合作難以鞏固等原因，建立互助組、初級社、高級社的農業(yè)合作化運動隨之展開。合作化運動初期，加入互助組的農民僅在生產過程中相互合作，仍然擁有相對完整統一的土地產權；初級社中的農民已不再擁有土地的使用權和收益權，集體所有權開始萌芽；農業(yè)合作化后期，高級社則明確規(guī)定土地所有權集體所有，所有權主體突破了初級社以熟人社會為特征的農村社區(qū)界限〔6〕。土地農民所有制逐步過渡到土地集體所有制，“公有公營”土地利用模式基本形成。

農業(yè)合作化初期，黨的主要領導人主觀認為農業(yè)合作化的規(guī)模越大，公有化程度越高，越能促進經濟的發(fā)展。農民對合作化也抱有美好憧憬，期待能夠通過合作化更好地改善生活。但在遼闊分散的土地上進行集體生產經營勞動，監(jiān)督管理難度較大，加之農業(yè)生產的季節(jié)性較強，勞動與收益的直接相關性與工業(yè)生產相比又有較大的時間差，農民出工不出力普遍盛行，出現了“大鍋飯”和農業(yè)產出率下降。由于糧食緊張，農民的口糧得不到保障、農村多種經營受到限制、政府對多種產品的定價又難以反映地區(qū)和品種差價等原因，政府、集體與農民關系緊張，農民并沒有如期所愿。部分地方干部和群眾對集體生產喪失信心，生產自救式的地方試驗開始出現。

在農業(yè)合作化運動過程中，最初的地方承包試驗是從生產隊以包工形式承包農業(yè)社土地（包工到隊）經營開始的，但在包工到隊的一些地方實踐中發(fā)現，包工到生產隊并不能從根本上解決合作化經營中存在的問題，進而出現了作業(yè)組向生產隊包產（包產到組）的形式。如安徽蕪湖地區(qū)的生產組向農業(yè)社包工包產，這一形式與合作化經營形式相比較，更具有效率。1956年初，一些對農業(yè)合作化不滿意的地方，直接出現了農民“拉牛退社”的現象，這是包產到戶的最初萌芽。如廣西環(huán)江縣出現了“大集體下的小自由”的退社現象，四川江津地區(qū)、浙江永嘉縣、江蘇江陰、廣東中山、河南沁陽等地推行包產到戶，山東榆次縣海燕農業(yè)社實行“個人責任地制度”（責任田）、安徽埠陽縣推廣“分戶田間管理”〔7〕。但中央對各地的做法并不認可，“責任田”和“包產到戶”被指責為“單干風”〔8〕，連發(fā)文件予以制止。1957年“反右”以后，“包產到戶”受到批判，全國開展了一場關于“包產到戶”的大辯論，最終理論界和中央政策將包產到戶定性為“資本主義的主張”，被劃為禁區(qū)和被批判叫停。

農業(yè)合作化進入高級社后，“一大二公”的人民公社體制下，經營土地的農民基本沒有自由權利，低下的農業(yè)產出率不僅加重了農村的貧困程度，而且導致了城市商品供給嚴重不足（當然，這與當時的“大躍進”和自然災害也有一定關系）。人民公社體制既沒有解決貧困區(qū)的脫貧問題，也沒有滿足先進隊的致富要求。對于經濟狀況好一點的地區(qū)，國家為保證城市居民和貧困區(qū)人口的口糧，加重糧食征購任務，農民收入不升反降。處于中間狀態(tài)的地區(qū)，逐漸滑向貧困地區(qū)。處于生存危機中的廣大農民逐漸產生了對家庭經營的留念（農業(yè)合作化過程中農民留有小塊自留地）。自留地經營與集體經營相比，經濟效益大不一樣，增產效應明顯，如能夠推廣自留地的公有私營模式，或許能使農村經濟走出共同貧困的困境。于是，人民公社以生產隊為核算單位進行了被動式經營模式創(chuàng)新，允許田間包工包產，生產隊有了獨立的經營權，基層干部和社員自發(fā)謀求生產自救的出路和形式又不斷出現，農民要求改革的愿望日益增強。

人民公社主要是通過對農業(yè)生產合作社的合并，對土地加以集中，實行土地公社集體所有?！耙淮蠖钡纳a關系對農業(yè)生產造成了很大的破壞。特別是“大躍進”和三年自然災害，使得整個農村經濟幾乎停滯不前。為扭轉當時困境，1959年的中央八屆七中全會規(guī)定小生產隊也應有部分所有制和享有一定的管理權。1960年11月，黨中央進一步提出了“三級所有，隊為基礎”的土地制度。在政策微調過程中，1959年，包產到戶在江蘇、甘肅、河南、湖南、貴州等部分地方生產隊再度出現，但中央有關部門同樣認為，這是從集體退回單干的“右傾歪風”，隨即發(fā)文糾正和制止。《人民日報》和《光明日報》還發(fā)文對個別包產到戶的地方進行批評?！皬]山會議”后，包產到戶又被徹底禁止。但60年代初，為了改變農村生產面貌，廣東清遠縣鳳凰大隊將低產田按出產量標準劃分到戶，增產效果顯著，解決了口糧不足的問題，在全縣很快得到推廣；安徽在全省范圍內把高產田包給社員耕種，推行“定產到田、責任到人”的責任制，提高了農民的積極性，增加了糧食產量。1961年，廣西龍勝縣近一半的生產隊也搞包產到戶，甘肅寧夏回族自治州70%的生產隊推行包產到戶。1962年初，中央又開始對各種形式的包產形式予以糾正。“七千人大會”后，包產到戶又被全面叫停。此后，包工包產改革直到20世紀70年代末才又出現。

（三）改革開放以來的家庭承包制的發(fā)展

20世紀70年代末，我國農業(yè)集體化仍存在“學大寨”“窮過渡”等問題?！耙噪A級斗爭為綱”仍然禁錮著人們的思想；農業(yè)投入嚴重不足，簡單再生產式的手工勞動并不能提供滿足工業(yè)發(fā)展的生活必需品，供給制的分配并不能滿足城市人口快速增加的需求，“政社合一”的人民公社堵塞了勞動力的合理自由流動，限制了家庭副業(yè)和多種經營的發(fā)展。農民負擔過重，行政瞎指揮、農產品供給嚴重短缺，農民與城市居民的食品供應嚴重不足。農民勞動生產的積極性不高，國民經濟發(fā)展困難，引發(fā)了各種社會、政治問題，加重了人們對集體經濟優(yōu)越性的懷疑。

黨的十一屆三中全會確定了實踐標準和解放思想、實事求是的思想路線，開啟了制度創(chuàng)新的閘門。農村改革采取了一系列措施糾正“左”的思想。當時，政策處于大轉變時期，“包產到戶”屬于十分敏感的政治問題，“包產到戶”仍然屬于政策的禁區(qū)。但中央高層對“包產到戶”有的支持、有的反對、有的觀望。在“包產到組”還是“包產到戶”的爭論中，主張根據地方已有的經驗，反對“包產到戶”，逐步試行“包產到組”仍然是主流思想。

在解放思想、實事求是的大背景下，盡管當時中央高層一些主要領導仍然認為集體化是大方向，包產到戶不宜提倡，但也同意放寬貧困地區(qū)的農村政策，對群眾搞包產到戶不搞批判斗爭，也不勉強糾正。允許邊遠山區(qū)單家獨戶的農戶搞包產到戶，允許部分地方對“包產到戶”進行試驗。在此背景下，安徽省委在肥西縣山南公社實行了包括包產到戶的多種責任制形式試點。安徽試驗結果表明：包產到隊比大集體好、包產到組比包產到隊好、包產到戶比包產到組好。包產到戶增產效果明顯，群眾評價較好，值得推廣。這為進一步轉變黨的農村政策奠定了實踐基礎。

“公有私營”的農村土地承包制得到正式確立及推廣。20世紀70年代末，農民為了解決自己的基本生活保障，把目光聚焦在了土地制度的變革上。安徽鳳陽縣小崗村成為中國農村改革的主要發(fā)源地。1978年，小崗村18位農民冒著生命危險以“托孤”方式立下“生死契約”①1978年11月24日，安徽小崗18個農民的“生死契約”：“我們分田到戶，每戶戶主簽字蓋章。如此后能干，每戶保證完成每戶全年上交的公糧，不再向國家伸手要錢要糧。如不成，我們干部坐牢殺頭也甘心，大家社員也保證把我們的孩子養(yǎng)活到18歲。”，再次搞“包產到戶”的“公有私營”承包責任制，創(chuàng)造了“小崗精神”?！爱斈曩N著身家性命干的事，變成中國改革的一聲驚雷，成為中國改革的標志”〔9〕，拉開了中國改革開放的序幕。在小崗村大包干等農業(yè)生產責任制基礎上形成的以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國農村政策的重要基石〔10〕。實踐反復證明，這次由農民自發(fā)進行的土地制度經營模式創(chuàng)新，不僅帶來了農業(yè)和農村經濟社會的發(fā)展和繁榮，而且還帶動了我國整個農村經濟體制改革。但由于存在政策不配套、不穩(wěn)定和法制不健全等問題，農民的擔憂和顧慮較多。在地方多次自發(fā)創(chuàng)新的基礎上，國家逐漸認識到，確立農村土地集體所有、賦予農戶土地承包經營權的農村土地承包制和推進農村土地制度改革勢在必行。

在確認和擴散“公有私營”家庭承包制的過程中，政策調整對家庭承包制的正式確立起著至關重要的作用。1978年12月黨的十一屆三中全會通過了《關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》，為推動土地家庭承包制在全國范圍內的實行奠定了初步基礎；1979年底，包產到戶也僅在個別地方（貧困地區(qū)）試行，其他地區(qū)自由選擇。但因包產到戶有旺盛的生命力，另一些地區(qū)自發(fā)效仿，數量不斷增加。1980年初，農村政策進一步放寬，經濟落后、地廣人稀的甘肅、云南、貴州等生活貧困地區(qū)實行包產到戶，生產生活變化很快。1980年，中央高層和地方的一些領導在關于農業(yè)生產責任制問題上，仍然不同意在貧困地區(qū)以外的地方搞包產到戶，但文件最終還是確定為貧困地區(qū)可以“先行先試”，其他地方可以因地制宜，尊重群眾選擇。鄧小平也在《關于農村政策問題》的講話中公開肯定了小崗村“大包干”的做法。1982年的《全國農村工作會議紀要》，將包產到戶的生產責任制確定為解決溫飽的必要措施和農民群眾自由選擇的權利，強調不能用自上而下的方式強迫群眾，明確了要改革人民公社體制。1982年底，全國86.7%的生產隊實行包產到戶責任制，到1983年初，全國農村已有93.0%的生產隊實行了家庭承包制，標志著農村家庭聯產承包責任制的新體制初步形成。1982年至1986年中央連續(xù)頒發(fā)了關于“三農”的五個“一號文件”，確立并推廣家庭承包制是其主要內容，確定了“以農業(yè)為基礎”的方針。

家庭承包制在改革中不斷得到堅持和完善。1986年的《土地管理法》以法律的形式確立了家庭承包制的地位。黨的十三屆八中全會明確了要把家庭承包制為主的雙層經營體制作為一項基本制度長期穩(wěn)定下來并不斷充實完善的任務。1993年又提出承包期延長至30年，實現了政策的長期化和穩(wěn)定化。1998年，黨的十五屆三中全會高度評價了自改革開放20年來我國農村改革所取得的巨大成就和積累的豐富經驗。審議通過的《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》，再次肯定了家庭承包制的廣泛適應性和旺盛生命力、重要地位和重要作用。同時，家庭承包制作為農村的一項基本經營制度正式入憲。1999年1月1日起施行的新的《土地管理法》，使土地承包關系的管理逐步過渡到法治軌道，對抑制農村土地的過快非農化、更好地保護耕地起到了積極作用。這一時期，家庭承包制的所有權與承包經營權的“兩權分離”改革，土地承包期限從15年到30年，再到“長久不變”，都是建立在穩(wěn)定家庭承包關系和不改變家庭承包基本經營制度基礎上的。進入21世紀以來，我國農村土地制度逐步確立了“三權分置”的改革方向是農村生產關系應然和必然的反映〔11〕。盡管土地流轉權利保障的相關制度和配套措施還不夠完善和健全〔12〕，但以各種形式的土地流轉為基本特征的土地制度改革不斷全面向縱深推進，家庭承包制仍然體現出廣泛的適應性和旺盛的生命力。

三、家庭承包制的演變特點

家庭承包制創(chuàng)新實踐的曲折演變過程，以黨的十一屆三中全會為一個關鍵性的時間節(jié)點，總體上呈現出從縱向延續(xù)到橫向擴展、從自下而上到自上而下、從政策過程到法律過程的三大特點。

（一）內容變化從縱向延續(xù)到橫向擴展

縱向延續(xù)是按事物發(fā)生的時間順序來說明該事物在不同時代發(fā)生的變化和發(fā)展?？v向變化和發(fā)展是事物發(fā)展的時間序列，是指人類在不同歷史時期的物質生產實踐活動中由不同生產方式的演變而引起的不同形態(tài)的更迭和變化。事物在縱向變化和發(fā)展過程中，無論方式和形態(tài)如何變化，其本質內容都具有歷史延續(xù)性。就家庭承包制的縱向演進而言，自新中國成立后至改革開放前，保持著縱向發(fā)展的延續(xù)性。新中國成立之初，在短暫的農民土地所有制后，由于農業(yè)合作化和人民公社運動的強制性制度變遷速度過快和中央反對各種形式的土地承包，土地家庭承包僅僅時斷時續(xù)、反反復復地在地方實踐中出現。盡管每一次出現都很快被中央制止、叫停，但總體而言，土地家庭承包雖經歷了曲折的發(fā)展道路，但還是得以延續(xù)下來。

橫向擴展是按事物發(fā)生的空間順序來說明該事物在同一時期發(fā)生的變化和發(fā)展。事物橫向變化和發(fā)展是相對于相互封閉、彼此分散的客觀過程而言的，其本質內容的各要素具有整體聯系的擴展性。在改革開放前縱向延續(xù)的基礎上，家庭承包制在改革開放后出現了橫向擴展趨勢。自家庭承包制得到黨中央的確認和推廣以來，在土地制度改革試點中不斷得到堅持和完善，不僅得到政策支持，而且有了法律保障。隨著土地制度改革試點內容的擴展，改革試點內容出現了重點突破與多頭并舉的整體推進局面，許多內容都呈現出關聯性、整體性。家庭承包制在新的改革形勢下也面臨承包經營權市場化流轉、“兩權抵押”、承包經營權期限設置和土地所有權、承包權、經營權“三權分置”等亟待完善的問題。

（二）改革過程從自下而上到自上而下

自下而上的改革指社會各階層面對社會問題或社會危機，在某一領域進行制度創(chuàng)新實踐，這與革命方式進行的社會變革有根本性不同。自下而上土地制度改革探索是在沒有黨中央、國務院的政策指導下，由地方部門、社會團體或基層群眾在實踐中先解決局部問題，然后得到中央的鼓勵、支持而得以推廣、效仿。改革開放前的家庭承包制演變，更多體現為自下而上的誘致性制度變遷。如前所述，家庭承包制的群眾創(chuàng)新實踐經歷了“三起三落”的曲折過程，直到改革開放后，中央主要領導人同意并通過多個政策文件予以確認才最終得以迅速推廣和入憲，自上而下的強制性制度變遷才逐步實現與自下而上的誘致性制度變遷相協調。

自上而下的改革指執(zhí)政者面對社會問題或統治危機，在不觸動統治階級執(zhí)政地位和根本利益的前提下進行的主動制度變革。就我國自上而下土地制度改革“試點試驗”而言，黨中央、國務院針對土地制度存在的問題先勾勒出解決問題的大綱，然后根據大綱把問題分解，有計劃、有組織地解決問題。改革開放后，特別是21世紀以來，在不斷積累實踐經驗和理論研究日趨成熟的基礎上，黨中央全面推進土地制度改革試點的主動性增強，家庭承包制的堅持、完善和發(fā)展更多體現了自上而下的強制性制度變遷與誘致性制度變遷的結合。當前，中央注重“頂層設計”的土地制度改革與改革開放前過分夸大主觀能動性指導下的農業(yè)合作化、人民公社和文化大革命的強制性制度變遷有根本區(qū)別。

（三）制度變遷從政策過程到法律過程

政策過程是公共政策和公共管理的相關形成機制和作用體系，包括政策主體、政策客體與政策環(huán)境之間的相互聯系和相互作用，這使得政策系統呈現一系列的動態(tài)過程。科學的政策過程機制和作用體系離不開民主決策。改革開放前，由于法制不健全，中央政策文件主要鼓勵發(fā)展農業(yè)合作化、人民公社，因此，反復出現的家庭承包制被屢次叫停，有時還給家庭承包制扣上了“單干風”“資本主義歪風”等帽子。但是，無論農業(yè)合作化、人民公社的推行還是對家庭承包制的反復制止，都缺乏政策過程的真正民主決策程序，更多的體現出人治特征。由于各種人為因素的干擾，家庭承包制沒有在土地制度改革中一以貫之。

改革開放后，在對商品經濟認識不斷深化的過程中，黨的十三屆八中全會明確了要把家庭承包制的雙層經營體制作為一項基本制度長期穩(wěn)定下來并不斷充實完善的任務。1992年，黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制的改革目標；1993年，黨的十四屆三中全會將“農村改革”確定為支撐整個社會主義市場經濟體制大廈的重要內容之一；1997年，黨的十五大明確了要長期穩(wěn)定黨在農村的基本政策，長期穩(wěn)定以家庭聯產承包為主的雙層經營體制，尊重農民的生產經營自主權和保護農民的合法權益；1998年，黨的十五屆三中全會高度評價了改革開放20年來我國農村改革所取得的巨大成就和積累的豐富經驗，審議通過的《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》，再次肯定了家庭承包制的廣泛適應性和旺盛生命力、重要地位和重要作用。

與此同時，隨著家庭承包制實踐的深入發(fā)展，家庭承包制的法律過程進一步加快發(fā)展。改革開放后，隨著社會主義市場經濟體系的逐步完善，國家機關在推動經濟及社會協調發(fā)展中的作用與管理手段也正在發(fā)生著深刻的變化。家庭承包制不僅獲得了政策的支持，而且隨著相關法律規(guī)定逐步完善，其法律地位不斷提高，實踐中得到了中央與地方的真正堅持和完善。多個行政法規(guī)以及《物權法》《土地管理法》《土地承包法》等對家庭承包制都進行了詳細具體的規(guī)定。特別是《憲法》第八條規(guī)定：農村集體經濟組織實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。這標志著家庭承包制在農村經濟體制中最高法律地位的確立。

四、結論和啟示

（一）家庭承包制經營模式創(chuàng)新適應了土地集體所有制實現形式多樣化的要求

土地家庭自主經營在中國農村整個社會歷史發(fā)展中居于基礎地位，由此演變而來的家庭承包制是中國農民結合實際的偉大創(chuàng)造。家庭承包制使農民從人民公社體制的束縛下解脫出來，創(chuàng)新了農村集體經濟的經營體制，既發(fā)揮了集體統一經營的優(yōu)越性，又調動了農民的生產積極性，促進了我國農村經濟的大發(fā)展和提高了農民生活水平。家庭承包制的實踐，同時也為深化農村改革創(chuàng)造了條件，奠定了基礎，積累了經驗。這種土地集體所有、家庭承包經營的所有權同使用權分離的統分結合的雙層經營體制極大促進了生產力發(fā)展，適應了農村土地集體所有制多種實現形式的要求。伴隨著家庭承包制的產生、形成、確立和創(chuàng)新，農業(yè)增長速度加快，農民生活水平不斷提高，也滿足了城市居民制度變遷后對農產品的極大需求，這種帕累托最優(yōu)的制度變遷贏得城鄉(xiāng)居民的大力支持和擁護。

（二）家庭承包制經營模式創(chuàng)新貫穿了放權讓利的基本價值取向

家庭承包制的制度變遷過程，始終貫穿中國共產黨堅持群眾路線、保障農民的自主權、尊重農民群眾首創(chuàng)精神、依靠群眾推進改革的基本思想；始終貫穿土地公有制、市場化改革、放權讓利的基本價值取向。這一制度變遷過程充分說明：生產力是人類社會發(fā)展的決定力量，人民群眾是實踐的主體和歷史的創(chuàng)造者，群眾創(chuàng)新實踐在經濟、社會發(fā)展中具有決定性作用，實踐的深化和認識的發(fā)展是一個循序漸進的艱難曲折的過程，解決包產到戶這類敏感政治、經濟問題根本上離不開基層群眾實踐的深化，關鍵在于最高決策層能否突破思維定勢，解放思想，實事求是，從實際出發(fā)。實行土地集體所有、家庭承包經營，使用權同所有權分離，統分結合的雙層經營體制始終以市場為改革取向，極大促進了生產力發(fā)展和適應了農村集體所有制的要求。農民的自主權得到有效保障、首創(chuàng)精神得以充分激活、群眾力量得以充分釋放，把保障廣大農民的根本利益作為改革根本落腳點和調動廣大農民的積極性作為改革的首要出發(fā)點是我國農村土地制度改革成功的基本經驗。

（三）制度創(chuàng)新是一個漸進式過程，農民是土地制度創(chuàng)新的根本力量

任何一項制度創(chuàng)新，都不是一朝一夕的事，都有一個準備、醞釀的過程，新中國土地制度改革創(chuàng)新也自然如此。從家庭承包制演變的過程不難看出，家庭經營土地的思想和歷史源遠流長，家庭與土地歷來密不可分。家庭聯產承包責任制，是指農戶以家庭為單位向集體組織承包土地等生產資料和生產任務的農業(yè)生產責任制形式。最早出現于20世紀50年代中期的家庭承包制創(chuàng)新實踐，1959年、1961年又再度反復出現，經歷了“三起三落”的曲折過程。直到20世紀80年代初才正式得到確認和推廣，其間經歷了“包工到隊”“包產到組”“包產到戶”等多種形式。在地方實踐與中央政策的博弈過程中，家庭承包制也經歷了從“徹底禁止”“全面叫?！钡健安辉S”“不要”，再到政策“肯定”、法律“明確”下來的過程。這說明：新中國土地制度改革主要是一場農民的自覺行動，農民是土地制度創(chuàng)新的根本力量，加之具有超前意識的地方官員的首肯和推動，中央決策層以實事求是的態(tài)度尊重了農民的首創(chuàng)精神，最后將制度創(chuàng)新成果推向全國。這一過程不是中央制定好方案，然后自上而下層層傳達再組織群眾來推動的。

（四）尊重群眾實踐的決策過程推動了制度變遷

改革開放以來黨在農村的好政策是我國農村面貌改變和農民生活水平提高的重要原因，并由此而凝集了人心、形成了政策依賴性。李景鵬指出，在中國，社會的一切重大變化都是以黨的政策的變化為開端的，政策的變化是中國一切社會變化的原始推動力〔12〕。王紹光指出，中國的政策制定者和政策倡導者利用實踐和試驗進行學習，獲取必要的經驗教訓，以調整政策目標，回應不斷變化的環(huán)境，這正是中國體制的活力所在〔13〕。也就是說，善于學習，從不相信“放之四海而皆準”的模式，這種“不唯上、不唯書”的學習能力和實踐精神是中國體制活力的來源〔14〕。中國仍然是政府主導型社會，政府的政策對于社會的影響十分巨大?！皬娜罕娭衼淼饺罕娭腥ァ钡臎Q策實踐，“地方試點、中央推廣”的決策過程為“政策對頭”提供了保障。中國政策發(fā)展中，在社會基本穩(wěn)定的前提下采取了循序漸進的政策調整方法，具有漸變性特征，避免了因政策變動過大造成的社會沖擊。實踐的策略方法推進土地制度改革是這一漸變過程的集中體現。從政策發(fā)展角度看，政策實踐有了一段較充足的調試時間，用以糾正政策內容的偏差和有針對性地解決政策執(zhí)行中出現的問題，待政策完全成熟后，總結實踐經驗再立法，更能夠體現法制的嚴肅、科學態(tài)度。政策主導著制度變遷。一般來說，制度結構是社會長期變遷的結果，具有相對穩(wěn)定性。制度基本穩(wěn)定的國家，政策變量對于社會制度、社會結構的影響十分有限。如在一個法律制度比較穩(wěn)定的國家，受到短期政策的影響就較小。但從家庭承包制的發(fā)展歷史看，新中國的情況卻與此不同。建國近70年來，我們始終處于制度變革、制度創(chuàng)新的改革之中。在制度不穩(wěn)定的情況下，政府在各個領域的管理和決策上起著關鍵性作用。不過，隨著制度性障礙的減少，政策主導制度變遷的空間也在隨之收窄。因此，政策法制化的“先政策、后法律”模式也必須轉變〔15〕。

總之，當前及未來的土地制度改革，必須在堅持家庭承包制的基礎上，堅持實踐的標準，以維護農民利益為根本目標，正確認識和處理生產力與生產關系的辯證關系，牢固樹立人民群眾是歷史創(chuàng)造者的觀點，力爭實現縱向延續(xù)與橫向擴展相互統一、自下而上與自上而下相互聯動、政策過程與法制過程協同推進，探索和完善農村土地公有制的有效實現形式。

〔1〕前無古人的創(chuàng)新：深改組審議農村“三塊地”改革意見〔EB∕OL〕.（2014-12-10）.http：∕∕news.sohu.com∕20141202∕n406594546.shtml.

〔2〕王敬堯，魏來.當代中國農地制度的存續(xù)與變遷〔J〕.中國社會科學，2016（2）：73-92.

〔3〕王景新.中國農村土地制度變遷30年回眸與展望〔J〕.現代經濟探討，2008（6）：5-11.

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〔5〕趙靖.中國古代經濟思想史講話〔M〕.北京：人民出版社，1986：17.

〔6〕趙陽.共有與私用：中國農地產權制度的經濟學分析〔M〕.北京：生活·讀書·新知三聯書店，2007：58.

〔7〕杜潤生.中國農村體制變革重大決策紀實〔M〕.北京：人民出版社，2005：85-86.

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〔9〕習近平總書記在小崗村考察時的談話〔EB∕OL〕.（2016-04-29）.http：∕∕news.sina.com.cn∕c∕2016-04-25∕.

〔10〕習近平.加大推進新形勢下農村改革力度〔EB∕OL〕.（2016-04-29）.http：∕∕news.sina.com.cn∕c∕2016-04-28∕.

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〔14〕王廷勇.中國土地制度“試點試驗”機制研究〔D〕.成都：四川大學，2017.

〔15〕王廷勇，程靖淇，陸玲.我國集體土地產權抽象化與具體化研究〔J〕.大理大學學報，2017，2（5）：74-78.

（責任編輯 劉英玲）

The Enlightenment of the Evolution of Household Contract System to China's Land Reform

Wang Tingyong,Wang Xuewei,Wang Shan,Lin Zhongshu
（School of Economics and Management,Qiannan Normal University for Nationalities,Duyun,Guizhou 558000,China）

Household contract system has experienced a process ofquot;three ups and three downsquot;,and was officially confirmed and promoted in the early 1980s.The innovations and practices of household contract system is a symbol of delegating powers to peasants and a process of getting conscious selections by peasants.With respect for all the people,the Central Party has greatly propelled the institutional changes.In current and future land reform experiments,we must adhere to the practice standard,take peasants'interests as the fundamental target,bring the main role of the peasantry into full play,properly understand and handle the dialectical relationship between productive forces and production relations,strive to integrate vertical continuity and horizontal expansion,and collaboratively promote policy and legal process both in bottom-up and top-down ways.

household contract system;evolution;land institution reform

F321.1

A

2096-2266（2017）11-0035-08

10.3969 ∕j.issn.2096-2266.2017.11.007

國家哲學社會科學基金重點項目“農村房地產權城鄉(xiāng)間流轉與遺產繼承”（13AJY013）；黔南民族師范學院重點學科項目“農林經濟管理重點學科”（QNSYXK20170604）

2017-06-28

2017-09-01

王廷勇，副教授，博士，主要從事民商制度、土地法研究.