高 嵩

(東北師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130024)

“體面的工作”：富蘭克林·羅斯福就業(yè)權(quán)利思想與實(shí)踐

高 嵩

(東北師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130024)

在新政時(shí)期，羅斯?？偨y(tǒng)大力推行公共就業(yè)計(jì)劃，為民眾提供“體面的工作”，對(duì)戰(zhàn)勝經(jīng)濟(jì)危機(jī)和維護(hù)美國(guó)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重大作用。在羅斯福的就業(yè)權(quán)利思想中，“體面的生活”是目的，“體面的工資”是手段，“體面的工作”是關(guān)鍵。羅斯福將就業(yè)權(quán)利提升到與政治權(quán)利同等重要的地位，為西方民主制度注入了新的活力。

體面的工作；富蘭克林·羅斯福；就業(yè)權(quán)利；新政

美國(guó)《獨(dú)立宣言》宣稱(chēng)：“我們認(rèn)為下述真理是不言而喻的：人人生而平等，他們從其造物主那里獲贈(zèng)了某些不可讓渡的權(quán)利，其中包括生存權(quán)、自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利。為了保障這些權(quán)利，人民成立了政府。新政府所依據(jù)的原則和組織其權(quán)力的方式，務(wù)必使人民相信唯有這樣才最有可能使他們獲得安全和幸福。”[1]上述“天賦人權(quán)”和“人民政府”的理念，在美國(guó)深入人心。面對(duì)20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條，富蘭克林·羅斯?？偨y(tǒng)發(fā)起了一場(chǎng)轟轟烈烈的公共就業(yè)運(yùn)動(dòng)，全力為美國(guó)人提供“體面的工作”(decent job)，對(duì)天賦人權(quán)的內(nèi)涵給予了新的解讀，使美國(guó)人的思想經(jīng)歷了一場(chǎng)深刻洗禮。近20年，美國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)羅斯福新政的宏觀研究和個(gè)案討論再興高潮*參見(jiàn) Lawrence W.Levine and Cornelia R.Levine， The People and the President：America’s Conversation with FDR(Boston，2002)；Cass R.Sunstein， The Second Bill of Rights：FDR’s Unfinished Revolution and Why We Need It More Than Ever(New York，2004)；David Kennedy， Freedom from Fear Freedom：The American People in Depression and War，1929—1945(New York，1999)；Patricia Sullivan，Days of Hope：Race and Democracy in the New Deal Era (Chapel Hill，1996)；Colleen McDannell，Picturing Faith：Photography and the Great Depression (New Haven，2004)；Kenneth J.Heineman，A Catholic New Deal：Religion and Reform in Depression Pittsburgh(University Park，PA，1999)；Sanford M.Jacoby，Modern Manors：Welfare Capitalism Since the New Deal (Princeton，1998)；Sidney M.Milkis，Jerome M.Mileur，The New Deal and the Triumph of Liberalism (Boston，2002)；Burton W.Folsom，New Deal Or Raw Deal?：How FDR’s Economic Legacy Has Damaged America (New York 2008)；Robert D.Leighninger，Long-range Public Investment：The Forgotten Legacy of the New Deal (University of South Carolina，2007)：Barry Cushman，Rethinking the New Deal Court：The Structure of a Constitutional Revolution (Oxford University，1998)。，而中國(guó)學(xué)界在經(jīng)歷1980年代至1990年代的研究熱潮后漸趨冷漠，對(duì)羅斯福的就業(yè)權(quán)利思想沒(méi)有進(jìn)行深入探究。本文試圖對(duì)羅斯福的就業(yè)權(quán)利思想和實(shí)踐進(jìn)行綜合而連貫的考察，以期給相關(guān)研究工作提供有意義的啟示。

一、大蕭條前美國(guó)就業(yè)政策的實(shí)踐與局限

在美國(guó)，雖然由聯(lián)邦政府推行的、大規(guī)模的就業(yè)政策始于1929年大蕭條后的羅斯福新政，但政府對(duì)就業(yè)問(wèn)題的關(guān)注和干預(yù)卻早已有之。

在英屬北美殖民地時(shí)代，英國(guó)《濟(jì)貧法》關(guān)于強(qiáng)制勞動(dòng)的規(guī)定，對(duì)各州的相關(guān)政策產(chǎn)生了重要影響。16世紀(jì)的英國(guó)，由于受圈地運(yùn)動(dòng)、人口增加、早期工業(yè)發(fā)展的波動(dòng)等因素影響，出現(xiàn)了大量無(wú)家可歸、無(wú)地可種的流民和乞丐。隨著這些無(wú)產(chǎn)失業(yè)者的數(shù)量不斷增加，宗教慈善機(jī)構(gòu)的救濟(jì)越來(lái)越難以滿(mǎn)足他們對(duì)衣食和住所的需求，各種社會(huì)問(wèn)題隨之滋生。與此同時(shí)，英國(guó)出現(xiàn)了一種對(duì)政府在社會(huì)領(lǐng)域可以發(fā)揮積極作用的樂(lè)觀認(rèn)識(shí)，包括認(rèn)為政府可以消除貧困。因此，從1530年開(kāi)始，英國(guó)政府越來(lái)越多地參與到管理勞工、懲罰流民和乞丐的事務(wù)中[2]14-15。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是采取殘酷措施抑制流民蔓延；二是由地方官員為失業(yè)者安排工作[3] 8-9。根據(jù)1530年針對(duì)流浪者制定的法令，殘疾的窮人只能在其出生地或居住地的有限范圍內(nèi)進(jìn)行乞討，非法乞討者將遭到鞭打；那些“健全的、強(qiáng)壯的、有勞動(dòng)能力”的人無(wú)論在何處乞討都將被綁在兩輪運(yùn)貨馬車(chē)的后面，被鞭打游街，直至血肉模糊。1535年，該法經(jīng)過(guò)了修正，要求地方政府為那些確實(shí)貧困的人提供幫助，指導(dǎo)他們從事力所能及的勞動(dòng)。在實(shí)踐中，身體健全的乞丐被強(qiáng)制進(jìn)行勞動(dòng)，獲得收入，而殘疾人可以獲得救濟(jì)金。這是英國(guó)為解決失業(yè)者的生計(jì)而實(shí)施的第一個(gè)法令。國(guó)王愛(ài)德華登基后，該法令被更嚴(yán)厲的措施所取代。愛(ài)德華時(shí)代的法令規(guī)定，任何不工作或逃離工作的人或流浪者，將被烙上代表流浪漢的“V”字印記，并進(jìn)行為期2年的強(qiáng)制勞動(dòng)。在此期間，他們會(huì)被拴上鎖鏈，遭到笞打，僅以面包和水為生。如果他們選擇逃跑，被抓獲后臉頰上將被烙上“S”印記，終身淪為奴隸。如果再一次逃跑，他們將被處以絞刑[4]295-296。其后，英國(guó)政府的政策雖幾經(jīng)調(diào)整，但大同小異。英屬北美殖民地建立后，類(lèi)似的管理流浪者和乞丐的法令在各殖民地十分普遍。美國(guó)獨(dú)立后，馬薩諸塞1788年制定的流浪法令與當(dāng)時(shí)英國(guó)的法令十分接近；紐約的法令也是如此[4]301。

進(jìn)入19世紀(jì)，一些發(fā)展較快的城市，為減少失業(yè)者對(duì)救濟(jì)的依賴(lài)，逐漸削減有工作能力的成年人享受救濟(jì)的時(shí)間和金額，以避免他們養(yǎng)成惰性。有學(xué)者認(rèn)為最早實(shí)施這種政策的是紐約市(1834年)，其他城市相對(duì)較晚：舊金山實(shí)施這種政策始于1868年，洛杉磯和西雅圖始于1893年[5]111。還有學(xué)者認(rèn)為，這種政策開(kāi)始于1857年[6]31。面對(duì)嚴(yán)重的失業(yè)問(wèn)題，一些地方政府也開(kāi)始嘗試通過(guò)提供就業(yè)來(lái)解決失業(yè)問(wèn)題。巴爾的摩、紐約、紐瓦克、費(fèi)城等地的市政府就進(jìn)行過(guò)這方面的嘗試，但僅提供最低的工資[7]234。

19世紀(jì)末，隨著工業(yè)革命的深入和進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展，美國(guó)各州政府開(kāi)始介入就業(yè)領(lǐng)域。州政府對(duì)就業(yè)的干預(yù)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。首先是實(shí)行“積分制”的救濟(jì)制度。具體的做法是為單親女性、盲人和老年人等群體建立積分檔案，他們就業(yè)時(shí)間越長(zhǎng)，積分就越多，失業(yè)后所享受的救濟(jì)金隨之增加。這一政策首先在俄亥俄、蒙大拿、紐約、內(nèi)布拉斯加、伊利諾伊和密蘇里等州推行，到1929年已經(jīng)在美國(guó)大多數(shù)州普及，成為失業(yè)保險(xiǎn)政策的早期形式[5]111。其次，建立職業(yè)教育機(jī)制，通過(guò)提高勞動(dòng)者的工作能力幫助他們就業(yè)。1905年馬薩諸塞率先成立“工業(yè)教育和技術(shù)教育委員會(huì)”，負(fù)責(zé)對(duì)就業(yè)市場(chǎng)的勞動(dòng)力技術(shù)供求狀況進(jìn)行調(diào)查，建立職業(yè)教育機(jī)制，推動(dòng)職業(yè)教育的發(fā)展。隨后紐約、康涅狄格、新澤西和威斯康辛等州相繼采取類(lèi)似行動(dòng)[5]130。再次，成立就業(yè)服務(wù)局。20世紀(jì)初，伴隨著工業(yè)化的發(fā)展，就業(yè)市場(chǎng)日趨復(fù)雜，一些州政府認(rèn)識(shí)到，僅依靠市場(chǎng)的調(diào)節(jié)難以滿(mǎn)足勞動(dòng)者對(duì)各種就業(yè)信息的需要，故相繼建立就業(yè)服務(wù)局，以在企業(yè)和勞動(dòng)力之間架起一座信息交流、人員供給的橋梁。到1923年，美國(guó)有23個(gè)州成立了隸屬于州政府的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，在就業(yè)市場(chǎng)發(fā)揮中介作用[5]264。

綜上所述，在1929年經(jīng)濟(jì)危機(jī)前，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，美國(guó)經(jīng)歷了由關(guān)注流民問(wèn)題到關(guān)注失業(yè)問(wèn)題，由提供救濟(jì)到救濟(jì)與就業(yè)服務(wù)并行，由市縣政府率先提供公共就業(yè)到州政府?dāng)U大對(duì)就業(yè)的干預(yù)的發(fā)展軌跡。這是美國(guó)政府保障人的就業(yè)權(quán)利的初級(jí)表現(xiàn)。需要指出的是，這種保障有其局限性：一方面，政策由地方政府或州政府推行，規(guī)模小，力度弱；另一方面，政府并沒(méi)有將保障就業(yè)視為其不可推卸的責(zé)任，政策帶有明顯的“救濟(jì)”色彩，損害了受助者的自尊和自信，使他們感覺(jué)并不“體面”。

二、羅斯福政府的公共就業(yè)政策

1929年，美國(guó)爆發(fā)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，失業(yè)人數(shù)急劇攀升：1929年春季，280萬(wàn)人失業(yè)；1931年春季，800萬(wàn)人失去工作；1933年春季，失業(yè)人數(shù)高達(dá)1 300萬(wàn)到1 500萬(wàn)[8]144-145。對(duì)此，美國(guó)各州和地方政府依照傳統(tǒng)方式展開(kāi)救濟(jì)工作。到1933年，救濟(jì)達(dá)到了前所未有的水平：每6個(gè)家庭中就有一個(gè)依賴(lài)救濟(jì)，即400萬(wàn)個(gè)家庭也就是1 800萬(wàn)人口接受了某種形式的救濟(jì)；在一些州，接受救濟(jì)的人數(shù)占州總?cè)藬?shù)的比例高達(dá)40%。如此大規(guī)模的救濟(jì)很快使許多地方的財(cái)政不堪重負(fù)，重要的公共設(shè)施停止使用或停止建設(shè)，經(jīng)濟(jì)體系瀕臨崩潰[8]145。這表明傳統(tǒng)的公共政策已經(jīng)無(wú)法解決當(dāng)時(shí)深重的失業(yè)問(wèn)題。與此同時(shí)，政策制定者和實(shí)施者發(fā)現(xiàn)：失業(yè)者渴望的不是救濟(jì)品，而是一份工作。例如，紐約一家救濟(jì)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人告訴當(dāng)時(shí)的紐約市長(zhǎng)：“到我們這里來(lái)的人中，至少有75%的人只想要一件事，那就是工作；他們最后才會(huì)選擇接受慈善施舍?！绷硪粋€(gè)研究顯示，在1933年失業(yè)的998人中，只有24%的人在兩年后申請(qǐng)了救濟(jì)，盡管這24%中的一半人在大蕭條前就是窮人[9]52。州和地方政府傳統(tǒng)救濟(jì)政策的失靈和失業(yè)者對(duì)工作的普遍渴求越來(lái)越清晰地表明：破解經(jīng)濟(jì)危機(jī)的關(guān)鍵在于為失業(yè)者提供就業(yè)機(jī)會(huì)，聯(lián)邦政府必須在其中發(fā)揮更大的作用！

然而，赫伯特·胡佛總統(tǒng)仍然墨守成規(guī)，堅(jiān)持認(rèn)為失業(yè)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，是一個(gè)地方問(wèn)題，地方政府和私營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)肩負(fù)主要責(zé)任加以解決[8]145，反對(duì)聯(lián)邦政府資助有關(guān)就業(yè)問(wèn)題的計(jì)劃。他指出，實(shí)施公共工程計(jì)劃，將是“對(duì)公共信譽(yù)的破壞，不利于商業(yè)的恢復(fù)，是對(duì)國(guó)民資源的浪費(fèi)”[10]277。胡佛雖然希望解決失業(yè)問(wèn)題，但出于對(duì)市場(chǎng)力量的迷信和對(duì)聯(lián)邦政府?dāng)U大職權(quán)的擔(dān)憂(yōu)，不愿由聯(lián)邦政府來(lái)?yè)?dān)負(fù)解決失業(yè)問(wèn)題的責(zé)任，將提高賦稅、實(shí)現(xiàn)不平衡預(yù)算、擴(kuò)大政府機(jī)構(gòu)和職能視為洪水猛獸，這種首鼠兩端的立場(chǎng)必然導(dǎo)致其政策的失敗。

與胡佛立場(chǎng)不同，在接受民主黨總統(tǒng)提名之際，富蘭克林·羅斯福針對(duì)美國(guó)面臨的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，明確指出“我們必須掌握這樣一個(gè)事實(shí)，即經(jīng)濟(jì)法不是由大自然制定的。它們是由人來(lái)制定的”[11]。羅斯福已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到地方政府的救濟(jì)計(jì)劃在洪水般的失業(yè)浪潮中無(wú)濟(jì)于事。有學(xué)者精辟地指出，“羅斯福對(duì)新政立憲政體的理解，包含有體面的、有益的就業(yè)權(quán)利”[12]1789。履職后，羅斯?？偨y(tǒng)積極推行公共就業(yè)計(jì)劃以減少失業(yè)。

1933年，羅斯福在聯(lián)邦緊急救濟(jì)署下創(chuàng)立民用工程管理局(CWA)，并依據(jù)《全國(guó)工業(yè)復(fù)興法》成立公共工程管理局(PWA)。民用工程管理局從成立到1934年3月被裁撤，以?xún)?yōu)厚的工資雇傭400萬(wàn)失業(yè)者，參加修建停車(chē)場(chǎng)、鋪路、翻修路面和安裝火警等工作，使用聯(lián)邦資金4億美元。由于民用工程項(xiàng)目比其他新政措施更接近為失業(yè)者提供“真正的工作”，因而比其他救濟(jì)性措施更受歡迎[13]99。一位美國(guó)學(xué)者說(shuō)，“民用工程管理局被視為上帝派來(lái)的、深入各社區(qū)的天使”，“毫無(wú)疑問(wèn)，民用工程項(xiàng)目是一次成功，一次無(wú)與倫比的成功。在某種程度上，無(wú)論怎樣評(píng)價(jià)都不為過(guò)的成功?！盵14]94而同期，公共工程管理局也安置了100萬(wàn)勞工[15]66。1935年初，隨著作為臨時(shí)性救濟(jì)機(jī)構(gòu)的聯(lián)邦緊急救濟(jì)署限期將至，下屬的民用工程管理局也難以為繼，羅斯福決定不再將救濟(jì)作為解決危機(jī)的主要辦法，正式將工作的重心轉(zhuǎn)向公共就業(yè)[16]。在羅斯福政府的努力下，1935年工程進(jìn)度管理局*工程進(jìn)度管理局，即Works Progress Administration，縮寫(xiě)為WPA。在1939年該局更名為就業(yè)項(xiàng)目管理局，即Work Projects Administration，縮寫(xiě)仍然為WPA，與工程進(jìn)度管理局相同。筆者在文中統(tǒng)一將其稱(chēng)為工程進(jìn)度管理局(含1939年之后的相關(guān)論述)。得以創(chuàng)立。該管理局以48億美元的資金，借助其設(shè)立在地方的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，直接向那些有工作能力的人提供就業(yè)崗位，用公共就業(yè)政策抗擊失業(yè)[15]66。1935年，工程進(jìn)度管理局雇傭的勞動(dòng)力超過(guò)300萬(wàn)人[17]228，主要是原救濟(jì)金接受者。有學(xué)者認(rèn)為，1936至1940年，工程進(jìn)度管理局年均雇傭235萬(wàn)勞工，占失業(yè)者總數(shù)的六分之一[15]66-67。還有學(xué)者認(rèn)為，工程進(jìn)度管理局每年提供的就業(yè)崗位高達(dá)350萬(wàn)人，約占800—1 070萬(wàn)失業(yè)者的30%[9]62。雖然上述學(xué)者對(duì)工程進(jìn)度管理局雇傭失業(yè)者的數(shù)量尚存在爭(zhēng)議，但可以確定的是，該局為解決失業(yè)發(fā)揮了巨大的作用。另外，工程進(jìn)度管理局下屬的全國(guó)青年管理局，不僅向200余萬(wàn)在校學(xué)生提供了非全職工作，還向250萬(wàn)以上的離開(kāi)學(xué)校的學(xué)生提供了援助[9]62。受雇于工程進(jìn)度管理局的勞工主要從事公共工程建設(shè)，其中39.5%從事高速公路建設(shè)，9.3%從事清水和污水系統(tǒng)建設(shè)，8.3%負(fù)責(zé)公共建筑建設(shè)[15]66-67。該局不僅雇傭藍(lán)領(lǐng)工人，也雇傭白領(lǐng)和專(zhuān)業(yè)人員。在政府支持下，戲劇、美術(shù)和文學(xué)創(chuàng)作等文化活動(dòng)得以繼續(xù)開(kāi)展。

與雇傭人數(shù)的巨大成績(jī)相比，管理局給付的工資令許多勞工不甚滿(mǎn)意。該局的工資低于私營(yíng)企業(yè)的工資，如半熟練勞工的工資往往只達(dá)到勞工需求的65%至70%，在南方，更低至勞工需求的30%至40%[17]229。但必須強(qiáng)調(diào)的是，這些工資都是高于救濟(jì)金的。而且，工資和救濟(jì)金不僅僅是數(shù)額上的差異，對(duì)于維護(hù)人的尊嚴(yán)來(lái)說(shuō)，二者具有完全不同的意義。正如一個(gè)工人的妻子說(shuō)，“我們不再依靠救濟(jì)，我丈夫正在為政府工作”[9]62。工程進(jìn)度管理局的項(xiàng)目于1943年結(jié)束。有學(xué)者精辟地指出，工程進(jìn)度管理局實(shí)施的公共工程計(jì)劃，是“有史以來(lái)由聯(lián)邦政府施行的最大的解決國(guó)民就業(yè)問(wèn)題的計(jì)劃”[18]1。

三、羅斯福的就業(yè)權(quán)利思想

雖然對(duì)于美國(guó)人來(lái)說(shuō)，1929年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)可謂猝然來(lái)臨，羅斯?？偨y(tǒng)的當(dāng)務(wù)之急是迅速扭轉(zhuǎn)美國(guó)當(dāng)時(shí)嚴(yán)峻的失業(yè)形勢(shì)。但是，綜觀他的講話(huà)和實(shí)踐，其政策并非是簡(jiǎn)單的、應(yīng)對(duì)性的東拼西湊，而是蘊(yùn)含著一套完整的就業(yè)權(quán)利思想體系。具體而言，這一體系主要包括以下理念：

第一，全體人民都享有“體面的生活”的權(quán)利。1933年6月16日羅斯福就簽字生效的《全國(guó)工業(yè)復(fù)興法》發(fā)表講話(huà)時(shí)指出，政府有責(zé)任保障所有勞動(dòng)者，包括白領(lǐng)和藍(lán)領(lǐng)，過(guò)“體面的生活”，“因?yàn)?.25億人口廣泛享有體面的生活，最終意味著世界聞名的最富裕的工業(yè)市場(chǎng)的開(kāi)放”，這對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇意義重大[19]。從此以后，向全體美國(guó)人提供經(jīng)濟(jì)安全，讓全體美國(guó)人過(guò)“體面的生活”，成為羅斯福政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的主要基調(diào)。1934年6月羅斯福指出，美國(guó)政府的目標(biāo)中，“全國(guó)的男人、女人和兒童的安全位居首位”[20]。為此，羅斯?？偨y(tǒng)建立了由4名內(nèi)閣成員和聯(lián)邦緊急救濟(jì)署負(fù)責(zé)人組成的經(jīng)濟(jì)安全委員會(huì)，旨在制定全面可行的社會(huì)保障計(jì)劃。該委員會(huì)迅速制定一項(xiàng)雙管齊下、以解決經(jīng)濟(jì)危機(jī)為目標(biāo)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策：其一是為無(wú)就業(yè)能力的貧窮人口提供經(jīng)濟(jì)援助；其二是為有就業(yè)能力的人提供工作機(jī)會(huì)，使他們能夠養(yǎng)活自己[13]20。在1935年年初的國(guó)情咨文中，羅斯福重申要“將全國(guó)男人、女人和兒童的安全放在首位”，“國(guó)會(huì)的每項(xiàng)重要立法都應(yīng)該是其中的一個(gè)組成部分”，并進(jìn)一步提出，讓美國(guó)人“終生享有體面的生活”的理念[16]。1938年9月5日在馬里蘭州登頓縣(Denton)做的“勞工節(jié)(labor Day)”講演中，羅斯福再次提出“要保障數(shù)百萬(wàn)美國(guó)人過(guò)上體面的安全的生活”(decent security of life)[21]。根據(jù)由格哈德·彼得斯和約翰·伍利建設(shè)的美國(guó)總統(tǒng)項(xiàng)目所搜集的羅斯福各種公開(kāi)講話(huà)資料統(tǒng)計(jì)，羅斯福在總統(tǒng)任內(nèi)，就經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策發(fā)表講話(huà)時(shí)，先后至少十三次使用體面地活著(Decent living或者Live decently)、九次使用“體面的生活標(biāo)準(zhǔn)”(Decent standard of living)、兩次“體面安全的生活”(Decent security of life)、三次“體面的生計(jì)”(Decent Livelihood)這樣的詞語(yǔ)[22]。

在羅斯福的思想中，“體面的生活”還包括“體面的住房”[23]。如1934年6月羅斯福在談到政府的目標(biāo)和成績(jī)時(shí)指出，要向個(gè)人和家庭提供三個(gè)方面的保障：“可以居住的體面的家”、“定居在可以從事生產(chǎn)性工作的地方”和“對(duì)我們這個(gè)人造世界中不能完全消除的不幸的預(yù)防”[20]。1934年10月他將“體面的住房”和“適當(dāng)?shù)氖澄?、充足的醫(yī)療照顧、基本教育”描述為“每一個(gè)群體的生活基本必需品”；并將這些必需品的缺乏的危害性從“阻礙國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展”上升到影響美國(guó)的軍事力量的高度[24]。

第二，獲得“體面的工資”是“體面的生活”的基礎(chǔ)。1933年5月在建議國(guó)會(huì)通過(guò)《全國(guó)工業(yè)復(fù)興法》時(shí)，羅斯?？偨y(tǒng)第一次提出“體面的工資”這個(gè)理念[25]。6月16日羅斯福指出，“任何依靠向工人支付低于生存需要的工資才能存在的商業(yè)，沒(méi)有權(quán)利在這個(gè)國(guó)家繼續(xù)下去”，這里的“商業(yè)是整個(gè)商業(yè)和整個(gè)行業(yè)；工人是指所有工人，白領(lǐng)和藍(lán)領(lǐng)”，“生活工資不僅是一個(gè)最低限度的生活費(fèi)，而是體面生活的工資”[19]。1935年2月在總結(jié)實(shí)施國(guó)家經(jīng)濟(jì)復(fù)興的成果時(shí)，他再次重申上述目標(biāo)[26]。在羅斯福公開(kāi)講話(huà)中，他十余次強(qiáng)調(diào)給予勞動(dòng)者“體面的工資”的重要性，承諾政府保障人民獲得“體面的工資”的權(quán)利，督促企業(yè)向受雇者提供“體面的工資”。

第三，“體面的工作”是獲得“體面的工資”的前提。1935年初羅斯福提出“通過(guò)勞動(dòng)為我們自己和我們的家庭獲得體面生活的權(quán)利”的理念[16]。1936年9月的爐邊談話(huà)中，在講述政府“為需要幫助的家庭提供救助或者工作”時(shí)，羅斯福強(qiáng)調(diào)“我們必須讓他們?yōu)楂@得體面的工資而工作”。為了讓勞工享有“通過(guò)勞動(dòng)獲得體面生活的權(quán)利”，他承諾工程進(jìn)度管理局和公共工程管理局的項(xiàng)目以及其他工作救濟(jì)方案將繼續(xù)開(kāi)展，直到所有勞動(dòng)力在私營(yíng)企業(yè)中獲得“體面的工作”。 羅斯福承諾，政府承擔(dān)解決失業(yè)問(wèn)題的責(zé)任，因?yàn)椤叭珖?guó)、州和地方政府在必要時(shí)繼續(xù)擔(dān)負(fù)解決失業(yè)的責(zé)任，是美國(guó)人民的意志”[27]。1938年4月的爐邊談話(huà)中，羅斯福再次承諾，將為民眾提供“一份體面的工作”，以使他們能夠“照顧自己、家人和孩子?！盵28]

“體面的工作”還包括“體面的工作環(huán)境”。如，1936年羅斯福在致全國(guó)勞工立法會(huì)議的講話(huà)中強(qiáng)調(diào)“體面的工作環(huán)境”的重要性，敦促?lài)?guó)會(huì)和行政機(jī)構(gòu)“沿著這樣的路線(xiàn)前進(jìn)，直到整個(gè)國(guó)家和每個(gè)州的勞動(dòng)者都能獲得體面的工作條件，包括安全和健康的工作場(chǎng)所；在因意外、職業(yè)病、失業(yè)或年老而喪失工作能力時(shí)，提供足夠的照顧和支持；合理縮短工作時(shí)間；充足的年收入；適當(dāng)住房；和消除童工?！盵29]

第四，以“體面的工作”取代救濟(jì)。正如他在1935年國(guó)情咨文中所吶喊的，“聯(lián)邦政府必須也應(yīng)該放棄救濟(jì)事務(wù)”。他宣布，聯(lián)邦政府必須為失業(yè)者提供工作，因?yàn)椤拔覀內(nèi)嗣竦幕盍?，由于得到現(xiàn)金、小菜藍(lán)、每周幾小時(shí)的工作、切割草、耙葉或在公共公園里撿廢紙，而進(jìn)一步消退”；“不僅要使失業(yè)者的身體免于貧困，而且要保護(hù)他們的自尊、自信、勇氣和決心”。 由于“聯(lián)邦政府是唯一有足夠能力和信用來(lái)應(yīng)對(duì)這種情況的政府機(jī)構(gòu)。我們已經(jīng)承擔(dān)這項(xiàng)任務(wù)，我們?cè)谖磥?lái)也不會(huì)回避”。 “為這350萬(wàn)有就業(yè)能力卻正在接受救濟(jì)的人提供工作”，這是政府的責(zé)任[21]。

很明顯，在羅斯福的就業(yè)權(quán)利思想中，“體面的生活”、“體面的工資”和“體面的工作”，三者環(huán)環(huán)相扣，有機(jī)結(jié)合，密不可分。其中，“體面的生活”是目的，“體面的工資”是手段，“體面的工作”是關(guān)鍵。在羅斯福看來(lái)，“體面的工作”不僅關(guān)系到個(gè)人的謀生問(wèn)題，它還涉及人的尊嚴(yán)和價(jià)值，影響家庭的幸福和穩(wěn)定，關(guān)乎整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)繁榮和安全，因此，政府必須義不容辭地承擔(dān)起保障就業(yè)的責(zé)任。

四、“新的人權(quán)法案”與“第二權(quán)利法案”

通過(guò)上文論述可知，在應(yīng)對(duì)1929年嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，羅斯福政府大力推行公共就業(yè)計(jì)劃，保障人民擁有“體面的工作”，其背后有著一套完整、縝密的思想體系。那么，羅斯福追求的目標(biāo)是什么呢？換言之，我們又應(yīng)該在什么層面上去認(rèn)識(shí)其思想和實(shí)踐的意義呢？

憲法是美國(guó)的立國(guó)之基。從整體上看，美利堅(jiān)合眾國(guó)的憲法及修正案主要聚焦于兩大問(wèn)題：一是如何組建聯(lián)邦政府；二是如何保障人民最重要的權(quán)利。關(guān)于權(quán)利的保障主要表現(xiàn)在憲法前十條修正案及第十三、十四、十五、十九、二十四、二十六條修正案上。而這些修正案關(guān)注的是人民的政治權(quán)利，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的經(jīng)濟(jì)權(quán)利幾乎沒(méi)有涉及。在20世紀(jì)，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，貧富日益懸殊，缺乏經(jīng)濟(jì)權(quán)利支撐的政治權(quán)利搖搖欲墜，民主制度面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)，德國(guó)、意大利等國(guó)家的民主制度因此崩塌。在此情形之下，羅斯?？偨y(tǒng)大力推行公共就業(yè)計(jì)劃，宣傳保障人民就業(yè)權(quán)利的重要意義，是在為民主制度的弊病“開(kāi)藥方”，為其發(fā)展添助力。相對(duì)于憲法中原有的政治權(quán)利而言，羅斯福倡導(dǎo)的就業(yè)權(quán)可謂是人必須擁有的、政府必須保障的“新權(quán)利”或“第二權(quán)利”。這也正是羅斯福政府著力表達(dá)的內(nèi)容。

1940年11月，雖然美國(guó)尚未參加二戰(zhàn)，但羅斯福已經(jīng)開(kāi)始籌劃戰(zhàn)后美國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，指示“全國(guó)資源規(guī)劃委員會(huì)”制定詳細(xì)的政策[30]26。該委員會(huì)在遞交的題為《安全、就業(yè)和救濟(jì)政策》的報(bào)告中，提出了“新的人權(quán)法案”，其中兩項(xiàng)權(quán)利與就業(yè)相關(guān)：其一，有效的、創(chuàng)造性的就業(yè)權(quán)利；其二，獲得公平報(bào)酬的權(quán)利*The New Bill of Bights，New York Time，March 2，1943，at 12.其他權(quán)利包括：獲得足夠的食物、衣服、住房和醫(yī)療保健的權(quán)利；安全權(quán)，免于年老、匱乏、依賴(lài)、疾病、失業(yè)和意外恐懼；生活在一個(gè)自由企業(yè)制度，免于強(qiáng)制勞動(dòng)、不負(fù)責(zé)任的私人權(quán)利、公共權(quán)利濫用和沒(méi)有壟斷管制的權(quán)利；來(lái)去自由、發(fā)言或沉默的自由、免受秘密政治警察監(jiān)視的權(quán)利；法律面前平等的權(quán)利，實(shí)際的平等獲得公正的權(quán)利；為了就業(yè)、公民權(quán)、個(gè)人成長(zhǎng)和幸福而享有受教育的權(quán)利；休息、娛樂(lè)和冒險(xiǎn)的權(quán)利，享受和參與不斷發(fā)展的文明的機(jī)會(huì)。。該委員會(huì)特別強(qiáng)調(diào)要保障“每個(gè)美國(guó)公民的經(jīng)濟(jì)安全權(quán)”，建議聯(lián)邦政府應(yīng)在私有經(jīng)濟(jì)力所不逮之時(shí)向公民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，“把公共工程和公共就業(yè)作為解決失業(yè)問(wèn)題的辦法”[7]174。該委員會(huì)還詳細(xì)闡述了一項(xiàng)旨在保障公民就業(yè)權(quán)利的充分就業(yè)戰(zhàn)略：1.聯(lián)邦政府正式承諾，將為所有有工作能力的勞動(dòng)者提供就業(yè)崗位，并獲得體面的工資；2.聯(lián)邦政府將根據(jù)求職者的能力和居住地規(guī)劃項(xiàng)目，提供的崗位也將不局限于建筑領(lǐng)域；3.擴(kuò)大就業(yè)服務(wù)局的職能，加強(qiáng)人員配置，使其成為一個(gè)強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)，無(wú)論在公共就業(yè)還是在私有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域都能向失業(yè)者提供合適的就業(yè)崗位；4.在聯(lián)邦政府中建立一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)為其他失業(yè)者提供合意的工作[13]106。雖然全國(guó)資源規(guī)劃委員會(huì)的這個(gè)報(bào)告沒(méi)有提出戰(zhàn)后美國(guó)應(yīng)該采取的具體的就業(yè)措施，但其上述設(shè)想和建議可謂是羅斯福就業(yè)權(quán)利思想的典型寫(xiě)照。

與此同時(shí)，羅斯?？偨y(tǒng)再次承諾，保障所有人的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和安全需要。在1941年1月的國(guó)情咨文中，羅斯?？偨y(tǒng)指出，“建立一個(gè)健康且有力的民主社會(huì)的基礎(chǔ)，沒(méi)有什么神秘的東西。我們?nèi)嗣袼谕恼魏徒?jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的基本東西是簡(jiǎn)單的。它們是：年輕人和其他人擁有平等的機(jī)會(huì)，為那些有就業(yè)能力的人提供就業(yè)，為有需要的人提供安全保障，結(jié)束少數(shù)人的特權(quán)，維護(hù)所有公民的自由，在更廣泛的范圍內(nèi)享受科學(xué)進(jìn)步的成果并且不斷提高生活水平。”[31]很明顯，羅斯福將人民享有就業(yè)權(quán)利視為美國(guó)民主的基礎(chǔ)。

1944年1月，基于對(duì)第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后國(guó)家發(fā)展的期待，羅斯福總統(tǒng)在國(guó)情咨文中清楚地傳遞出了所謂“第二個(gè)權(quán)利法案”的思想。他說(shuō)：“現(xiàn)在，我們的職責(zé)是為贏得持久和平和建立高于以往任何時(shí)代的生活標(biāo)準(zhǔn)而擬定計(jì)劃和制定戰(zhàn)略。無(wú)論整體國(guó)民的生活水平多高，只要我們中的一小部分人——無(wú)論是1/3，1/5，或1/10——食不果腹，衣不遮體，破屋漏雨，安全感匱乏，我們就不能滿(mǎn)意。在某些不可剝奪的政治權(quán)利的保護(hù)下，我們的國(guó)家得以建立，并發(fā)展到目前強(qiáng)盛的狀態(tài)。這些權(quán)利包括言論自由、出版自由、信仰自由、陪審團(tuán)審判和免受不合理的搜查和扣押，等等。這些權(quán)利是我們的生命和自由的權(quán)利。但是，隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)在規(guī)模和地位上已今非昔比，這些政治權(quán)利已經(jīng)不足以保障我們?cè)谧非笮腋r(shí)的平等地位。我們已經(jīng)清楚地認(rèn)識(shí)這一事實(shí)，即真正的個(gè)人自由，離開(kāi)經(jīng)濟(jì)安全和獨(dú)立，不能存在。‘貧窮的人不是自由的人?！囸I和失業(yè)的人是獨(dú)裁體制產(chǎn)生的基礎(chǔ)?！痹诹_斯福看來(lái)，第二個(gè)權(quán)利法案可以“為所有人建立一個(gè)新的安全和繁榮的基礎(chǔ)”。這些權(quán)利包括“在工廠、商店、農(nóng)場(chǎng)或礦山獲得就業(yè)機(jī)會(huì)的權(quán)利；掙得足以提供充足衣食和娛樂(lè)的收入的權(quán)利……”羅斯福又提到對(duì)人民擁有讓自己和家人過(guò)“體面的生活”、住在“體面的家”里的權(quán)利。為了確認(rèn)這項(xiàng)經(jīng)濟(jì)權(quán)利，美國(guó)在戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“充分而穩(wěn)定的國(guó)民生產(chǎn)力、收入和就業(yè)”[32]。透過(guò)羅斯福的經(jīng)濟(jì)權(quán)利觀，分析羅斯福的就業(yè)權(quán)利思想，可以看出：第一，羅斯福就業(yè)權(quán)利思想的基本原則是，在一個(gè)經(jīng)濟(jì)安全的環(huán)境中，獲得一份有益并有酬勞的工作，是每個(gè)人的權(quán)利；第二，就業(yè)權(quán)利與《獨(dú)立宣言》中所提的天賦人權(quán)，也就是“生存權(quán)，自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利”是同等的權(quán)利；第三，保障就業(yè)權(quán)利是使人民獲得安全和幸福的重要方法。

盡管新政時(shí)期的公共就業(yè)政策沒(méi)有成為永久性政策，就業(yè)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利議案也沒(méi)有成為國(guó)家法律的組成部分，但是，羅斯福的公共就業(yè)政策成為20世紀(jì)美國(guó)聯(lián)邦政府保障全體美國(guó)人享有就業(yè)權(quán)利的第一次努力。他慷慨激昂的施政演講和壁爐邊循循善誘的訴說(shuō)，使美國(guó)人經(jīng)歷了一場(chǎng)洗腦風(fēng)暴，美國(guó)人普遍接受了這樣的理念：他們擁有獲得體面工作的權(quán)利；聯(lián)邦政府有責(zé)任維持低失業(yè)率；如有必要，作為抵御經(jīng)濟(jì)危機(jī)的最后手段，聯(lián)邦政府可以成為雇主，向失業(yè)者提供就業(yè)機(jī)會(huì)。羅斯福的就業(yè)權(quán)利思想和實(shí)踐為資本主義制度注入了新的活力。

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[26] Franklin D.Roosevelt.Message to Congress on the Gains under N.R.A.[EB/OL].http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=15002.2016-01-20.

[27] Franklin D.Roosevelt.Fireside Chat[EB/OL].http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=15122.2016-01-20.

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[29] Franklin D.Roosevelt.Greeting to the Third National Conference on Labor Legislation [EB/OL].http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=15226.2016-01-20.

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[責(zé)任編輯：趙 紅]

“Decent Jobs”：Franklin D.Roosevelt’s Thoughts and Practice of the Employment Rights

GAO Song

(School of History and Culture，Northeast Normal University，Changchun 130024，China)

In the New Deal period，President Roosevelt vigorously promoted public employment programs to provide people with “decent jobs”，which was essential for overcoming the economic crisis and maintaining social stability.In Roosevelt’s employment right theory，“decent life” is the target，“decent wages” is the means，“decent jobs” is the key.Roosevelt enhanced the status of the employment rights to the level of the political rights，which injected new vitality into the western democratic system.

Decent Jobs；Franklin D.Roosevelt；Employment Rights；New Deal

10.16164/j.cnki.22-1062/c.2017.02.009

2016-11-20

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(12BSS017)。

高嵩(1968-)，女，江蘇海門(mén)人，東北師范大學(xué)歷史文化學(xué)院教授，歷史學(xué)博士。

K712.54

A

1001-6201(2017)02-0044-07

[主持人語(yǔ)] 在20世紀(jì)經(jīng)濟(jì)全球化大背景下，隨著經(jīng)濟(jì)蕭條和經(jīng)濟(jì)危機(jī)頻繁發(fā)生，大批勞動(dòng)者失業(yè)并引起社會(huì)貧困率的上升，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展節(jié)奏的加快和競(jìng)爭(zhēng)性的加強(qiáng)，也導(dǎo)致美國(guó)社會(huì)貧困率始終居高不下。為此，美國(guó)政府從20世紀(jì)30年代開(kāi)始，就不斷致力于制定和實(shí)施保障勞動(dòng)者就業(yè)權(quán)利的政策，通過(guò)公共就業(yè)、社區(qū)行動(dòng)、肯定性行動(dòng)等計(jì)劃，幫助部分勞動(dòng)者擺脫貧困，以期能夠遏制青少年犯罪、寄生福利、社會(huì)道德淪喪等危及社會(huì)安全的現(xiàn)象，并在擴(kuò)大公民參與、維護(hù)主流社會(huì)的道德觀念、保障美國(guó)社會(huì)與國(guó)家安全上發(fā)揮積極的作用?；趯?duì)上述現(xiàn)象的思考，本專(zhuān)欄就羅斯福就業(yè)權(quán)利思想、高等法院對(duì)女性平等就業(yè)權(quán)的保護(hù)、約翰遜政府社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃和20世紀(jì)60年代政治右轉(zhuǎn)研究中的幾個(gè)重要論題進(jìn)行了深入探討，希望可以為豐富中國(guó)美國(guó)史研究盡綿薄之力。