孫怡

[提要] 2012年7月下旬，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《重大節(jié)假日免收小型客車(chē)通行費(fèi)實(shí)施方案》，我國(guó)迎來(lái)了高速公路節(jié)假日免費(fèi)通行的時(shí)代。但是，《方案》頒布后，引發(fā)了社會(huì)的巨大爭(zhēng)議，許多不利后果有待解決完善。

關(guān)鍵詞：高速公路；公私合作；節(jié)假日免費(fèi)

中圖分類(lèi)號(hào)：F57 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年2月6日

2012年7月21日，北京市出現(xiàn)了前所未有的特大暴雨，受大暴雨影響，位于北京市豐臺(tái)區(qū)的京石高速公路南崗?fù)萋范畏e水嚴(yán)重，最深處達(dá)6米，造成3人死亡，多輛車(chē)受損。如此嚴(yán)峻時(shí)刻，高速公路卻沒(méi)有停止收費(fèi)。有車(chē)主說(shuō)，緊急時(shí)刻首發(fā)集團(tuán)不是想著抬杠放行而是想著繼續(xù)收費(fèi)，使得汽車(chē)堵塞收費(fèi)站，積水淹沒(méi)汽車(chē)帶給車(chē)主巨大的財(cái)產(chǎn)和人身安全損失。北京7月21日的暴雨使首都公路發(fā)展集團(tuán)成為了眾矢之的，暴雨過(guò)后有80位在京石高速受災(zāi)的車(chē)主找到首發(fā)集團(tuán)要求索賠。雖然按照“使用者付費(fèi)”的原則，收費(fèi)站收費(fèi)有法律依據(jù)，合理合法。但是我國(guó)高速公路是公路基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，具有公物性。在危及人身和財(cái)產(chǎn)安全的緊要關(guān)頭，高速公路公司是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起一定的社會(huì)責(zé)任沒(méi)做好疏散交通，緊急情況不收費(fèi)抬杠放行的應(yīng)對(duì)預(yù)案呢？

2012年7月下旬，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了由交通運(yùn)輸部、發(fā)改委、財(cái)政部、監(jiān)察部、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦制定的《重大節(jié)假日免收小型客車(chē)通行費(fèi)實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），在2012年8月2日該方案公布實(shí)施。該方案共分為實(shí)施范圍、工作要求、保障措施三部分，規(guī)定了對(duì)小型客車(chē)7座以下（含7座），包括允許在普通收費(fèi)公路行駛的摩托車(chē)在國(guó)家法定的重大節(jié)假日春節(jié)、清明節(jié)、勞動(dòng)節(jié)和國(guó)慶節(jié)免收通行費(fèi)。2012年8月上旬，交通運(yùn)輸部發(fā)布了《關(guān)于切實(shí)做好重大節(jié)假日免收小型客車(chē)通行費(fèi)有關(guān)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），要求地方政府的交通運(yùn)輸管理部門(mén)貫徹實(shí)施前述免費(fèi)通行政策。2012年9月30日，該政策在全國(guó)范圍內(nèi)正式實(shí)施，實(shí)施的時(shí)間是2012年9月30日零點(diǎn)到2012年10月7日24點(diǎn)（普通公路以車(chē)輛通過(guò)收費(fèi)站收費(fèi)車(chē)道的時(shí)間為準(zhǔn)，高速公路以車(chē)輛駛離出口收費(fèi)車(chē)道的時(shí)間為準(zhǔn)）。免費(fèi)通行的收費(fèi)公路范圍為符合《中華人民共和國(guó)公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，經(jīng)依法批準(zhǔn)設(shè)置的收費(fèi)公路（含收費(fèi)橋梁和隧道）。對(duì)于機(jī)場(chǎng)高速公路是否實(shí)行免費(fèi)通行，由各省（區(qū)、市）人民政府自行決定。

《方案》剛開(kāi)始頒布的時(shí)候，社會(huì)上好評(píng)如潮，但是實(shí)施效果并不盡如人意。2012年的國(guó)慶連休小長(zhǎng)假，是政策第一次實(shí)施的時(shí)間。小長(zhǎng)假過(guò)后，據(jù)交通運(yùn)輸部新聞發(fā)言人表示，2012年8天連休小長(zhǎng)假首次實(shí)施高速免費(fèi)政策以來(lái)，全國(guó)收費(fèi)公路交通流量累計(jì)為2.39億輛次，比上年同期增長(zhǎng)38.2%。但伴隨著高出行率的是道路交通擁擠和交通事故的高發(fā)。據(jù)交通運(yùn)輸部的報(bào)告，長(zhǎng)假期間，全國(guó)累計(jì)上報(bào)520條公路交通阻斷，車(chē)禍死亡人數(shù)更是高達(dá)794人。不僅如此，出行的司機(jī)戲稱(chēng)高速公路像“龜路”，政策不公平使大客車(chē)和貨車(chē)沒(méi)有享受到優(yōu)惠政策，高速公路經(jīng)營(yíng)公司（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“公路公司”）大喊虧損200億、“虧不起”，一系列社會(huì)問(wèn)題引發(fā)我們的探討。

一、高速公路節(jié)假日免費(fèi)政策的社會(huì)效果

（一）高速公路節(jié)假日免費(fèi)政策的積極社會(huì)效果

1、降低公眾節(jié)假日自駕成本，緩解“一票難求”局面。重大節(jié)假日免收小車(chē)通行費(fèi)這一政策的實(shí)施有利于降低有車(chē)一族自駕出行成本。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，居民汽車(chē)保有量不斷攀升。由于我國(guó)放假時(shí)間集中，公眾平時(shí)很難有時(shí)間訪友出游，重大節(jié)假是我國(guó)公眾集中探親訪友，度假出游的高峰。往往鐵路、航空運(yùn)力緊張，出現(xiàn)“一票難求”局面。高速公路免收費(fèi)大大降低了公眾自駕出行的成本，有車(chē)一族可以選擇自駕出行，分流了航空、鐵路的運(yùn)力，緩解我國(guó)運(yùn)力緊張的局面。

2、拉動(dòng)內(nèi)需，促進(jìn)旅游服務(wù)業(yè)發(fā)展。《方案》頒布后，公眾節(jié)假日出行從節(jié)約成本和舒適度等方面考量，有車(chē)一族會(huì)更加偏向高速公路出行，同時(shí)促進(jìn)了有車(chē)一族的出行熱情，公眾出行將帶動(dòng)餐飲。住宿、加油服務(wù)等一系列服務(wù)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)繁榮景區(qū)經(jīng)濟(jì)，對(duì)拉動(dòng)內(nèi)需有很大的促進(jìn)作用。

（二）高速公路節(jié)假日免費(fèi)政策的消極社會(huì)效果

1、節(jié)假日高速公路擁堵嚴(yán)重。2012年的國(guó)慶小長(zhǎng)假是免費(fèi)政策的第一次施行，原本國(guó)慶小長(zhǎng)假就是出行的高峰，基于首次免費(fèi)政策嘗鮮的推動(dòng)下車(chē)輛出行過(guò)于集中，使得高速公路不同情況地出現(xiàn)“低速”。

2、車(chē)流增多，成本耗費(fèi)增加。交通運(yùn)輸部新聞發(fā)言人2013年9月公布的數(shù)據(jù)顯示：2012年國(guó)慶節(jié)起的四個(gè)免費(fèi)重大節(jié)假日，全國(guó)高速公路小型客車(chē)流量4.2億輛次，共免收小客車(chē)通行費(fèi)143.08億元。同時(shí)，養(yǎng)護(hù)成本和折舊費(fèi)用卻攀升。高速公路企業(yè)在重大節(jié)假日要耗費(fèi)更多的人力物力去維護(hù)高速公路安全和秩序，提供更多的人工服務(wù)，此時(shí)卻不收費(fèi)，企業(yè)沒(méi)有積極性，服務(wù)質(zhì)量和效果令人堪憂。

3、時(shí)間限制過(guò)窄、不靈活。由于《方案》中規(guī)定的時(shí)間免費(fèi)時(shí)間都是從重大節(jié)假日第一天的零點(diǎn)起算，使得出現(xiàn)很多駕駛?cè)颂崆鞍研】蛙?chē)時(shí)駛上高速公路，停在收費(fèi)站前不通過(guò)等待免費(fèi)時(shí)間到來(lái)的情況，前面的車(chē)不通過(guò)，后面的車(chē)走不了，使得汽車(chē)都擁堵在收費(fèi)站。除夕并不在這次免費(fèi)的時(shí)段內(nèi)，但是依據(jù)我國(guó)的傳統(tǒng)習(xí)慣過(guò)春節(jié)一般除夕出行，政策不能靈活變通，使真正為了過(guò)春節(jié)出行的旅客沒(méi)有享受到政策帶來(lái)的優(yōu)惠。

二、《方案》頒布后引發(fā)的爭(zhēng)議

（一）“公權(quán)力”視角下分析高速公路免費(fèi)問(wèn)題中的爭(zhēng)議

1、從公權(quán)力角度分析高速公路免收費(fèi)政策的內(nèi)容是合法合理的。從公權(quán)力的視角看，如果公路公司對(duì)高速公路的收費(fèi)權(quán)來(lái)源于行政授權(quán)，公路利用人對(duì)公司并不存在私法義務(wù)，并且應(yīng)該享有公法上的權(quán)利。此時(shí)，即使是免收費(fèi)也是國(guó)家而非公司承擔(dān)了公法上的義務(wù)，與公司利益無(wú)關(guān)。因此，對(duì)于具有公共屬性的高速公路，國(guó)家讓公民無(wú)償享受公共產(chǎn)品，充分地顯示其公益性是合法合理的。

2、無(wú)需補(bǔ)償公路公司的虧損。公權(quán)力的視角下，收費(fèi)權(quán)應(yīng)該屬于行政征收的范疇。既然是行政征收就不得以盈利為目的，并且公司作為被授權(quán)的組織，不僅享有行政職權(quán)，更應(yīng)該承擔(dān)行政責(zé)任。在國(guó)務(wù)院制定出節(jié)假日免費(fèi)政策后，公司必須承擔(dān)其責(zé)任，無(wú)權(quán)再要求行政機(jī)關(guān)給予賠償。

（二）“私權(quán)力”視角下分析高速公路免費(fèi)問(wèn)題中的爭(zhēng)議。若公路公司是基于行政機(jī)關(guān)的特許而設(shè)立的，那么公路收費(fèi)權(quán)則源于私權(quán)利。因?yàn)樾姓煞ㄒ?guī)并沒(méi)有表明收費(fèi)權(quán)基于特許，這使得高速公路收費(fèi)權(quán)若屬于私權(quán)，節(jié)假日免費(fèi)政策將導(dǎo)致以下問(wèn)題：

1、侵害公路經(jīng)營(yíng)公司的財(cái)產(chǎn)權(quán)。公路經(jīng)營(yíng)公司被特許經(jīng)營(yíng)后成為純粹的市場(chǎng)主體，遵循“私法自治”原則。對(duì)于免收通行費(fèi)的事項(xiàng)，屬于公路經(jīng)營(yíng)公司“自治”領(lǐng)域內(nèi)的經(jīng)營(yíng)事務(wù)。免收通行費(fèi)的行政決定，直接減少了公路經(jīng)營(yíng)公司的收入，嚴(yán)重影響了公路經(jīng)營(yíng)公司的收費(fèi)權(quán)，對(duì)此，國(guó)務(wù)院做出免征決定必須遵循“法律保留原則”。除法律、法規(guī)已有規(guī)定或修改已有的免收通行費(fèi)規(guī)定外，政府無(wú)權(quán)通過(guò)一般規(guī)范性文件另行設(shè)定。因此，國(guó)務(wù)院必須按照法定程序修改《條例》，才能符合合法性的程序要求?？芍?，國(guó)務(wù)院的免收決定，顯然缺乏合法性的法理基礎(chǔ)，進(jìn)而形成“行政非法干預(yù)市場(chǎng)”的印象。那么，對(duì)免收通行費(fèi)使公路公司減少的收入，公路公司也可以要求行政機(jī)關(guān)賠償。

2、行政機(jī)關(guān)違反信賴(lài)保護(hù)原則。行政信賴(lài)保護(hù)原則是行政許可法中的一條重要原則，《行政許可法》第8條第1款也明確規(guī)定了行政法上的信賴(lài)保護(hù)原則。公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。對(duì)于公路公司而言，依法取得了高速公路的營(yíng)運(yùn)許可，依法向來(lái)往車(chē)輛收取過(guò)路費(fèi)用，此時(shí)根據(jù)信賴(lài)保護(hù)原則，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變以及生效的行政許可。高速公路節(jié)假日免費(fèi)的決策在沒(méi)有協(xié)商的情況下擅自改變了高速公路經(jīng)營(yíng)管理者的行政特許經(jīng)營(yíng)，造成了高速公路經(jīng)營(yíng)者的收入損失，極大地影響了公路投資者的利益，對(duì)此行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。此外，行政機(jī)關(guān)擅自變更許可，帶來(lái)了政府的信任危機(jī)，極大地打擊了經(jīng)營(yíng)者的投資熱情，對(duì)高速公路的運(yùn)營(yíng)管理及未來(lái)投資建設(shè)都有一定的影響。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該在出臺(tái)政策前與公路公司達(dá)成共識(shí)，既尊重了法律原則，又為政策順利實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件。

對(duì)于變更或撤銷(xiāo)行政許可的情形，第8條第2款根據(jù)《行政許可法》關(guān)于變更或撤回行政許可的規(guī)定，其需要同時(shí)滿足準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化和為了公共利益兩個(gè)必要條件。但是在免費(fèi)通行政策中，我們既沒(méi)有看到客觀情況發(fā)生了重大變化足以導(dǎo)致原有行政許可的變更，也不能認(rèn)為對(duì)7座以下的小客車(chē)免費(fèi)就必然構(gòu)成了公共利益。就客觀情況而言，我們看不到該免費(fèi)政策出臺(tái)的2012年和之前照常收費(fèi)的其他年份有什么明顯的不同。就公共利益而言，筆者前文已經(jīng)闡述了只對(duì)小客車(chē)免收通行費(fèi)并不必然代表公共利益，不僅如此《方案》將社會(huì)經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)群體排除在免費(fèi)之外的做法，有違公共利益的初衷，難免讓人感覺(jué)有“劫貧濟(jì)富”之嫌。由上面分析可知，《方案》也不存在可使行政機(jī)關(guān)變更或撤銷(xiāo)行政許可的情形，所以該方案有違信賴(lài)保護(hù)原則。

三、完善建議

（一）完善公共政策。在公共政策領(lǐng)域，許多政策制定出來(lái)后沒(méi)有得到很好的貫徹落實(shí)，在執(zhí)行過(guò)程中遇到很多困難，很大程度上和政策本身的障礙因素有關(guān)，所以應(yīng)該從完善政策本身著手，使政策更加科學(xué)、合理和民主，這樣政策才會(huì)被人們認(rèn)同，進(jìn)而更好地被執(zhí)行。

（二）強(qiáng)化政府和市場(chǎng)合作，即公私合作。我國(guó)長(zhǎng)期是公私分明，公私不分受到了長(zhǎng)期的批評(píng)。人們拒絕“私”這個(gè)詞匯，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)被稱(chēng)為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，國(guó)有企業(yè)改革，吸納私有資本，被稱(chēng)為吸納民營(yíng)資本，最后稱(chēng)為混合所有制經(jīng)濟(jì)。實(shí)際上，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)沒(méi)有區(qū)別，改革三十年不承認(rèn)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，但是政府和市場(chǎng)的合作里，需要公私合作。在一些特殊的領(lǐng)域，政府無(wú)法完成，就需要民營(yíng)資本完成。例如，寧波至上海的高速公路，上海由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，率先完成，杭州由于經(jīng)濟(jì)乏力，通過(guò)招商引資最終完成，這里的招商引資就是一種公私合作。但是，這種公私合作需要巨大的財(cái)力或者權(quán)力支撐以換取政府的信任，從而才能促成這種合作，當(dāng)然這種合作很有可能形成權(quán)錢(qián)交易的腐敗現(xiàn)象。因此，公私合作就是公共物品的供給借助私人資源進(jìn)行互補(bǔ)。另外，公共資源由于它的低效率引入私人資源進(jìn)行管理，或者是公共物品的供給時(shí)間太長(zhǎng)，西方國(guó)家的政黨都是選舉型的，因此，為了在公共物品的供給不受選舉的影響，愿意將其交給私人資本進(jìn)行管理。所以，公私合作對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，是為了達(dá)到共贏；對(duì)于市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，是為了達(dá)到互利。因?yàn)橛行┩顿Y是漫長(zhǎng)的、低收益、很穩(wěn)定，此時(shí)公司合作就顯得至關(guān)重要了。以高速公路假日是否收費(fèi)的問(wèn)題來(lái)看，由于高速公路的特殊屬性，政府、高速公路企業(yè)和民眾利益訴求的差異，導(dǎo)致《方案》頒布后爭(zhēng)議巨大，為了解決爭(zhēng)議，公私合作不失為一個(gè)良好的解決途徑。

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