劉 穎

(遼寧師范大學 政治與行政學院，遼寧 大連 116029)

城市管理中非訴行政強制執(zhí)行雙軌制模式的完善

劉 穎

(遼寧師范大學 政治與行政學院，遼寧 大連 116029)

在城市綜合管理中，我國對非訴強制執(zhí)行實行雙軌制模式：一種模式是行政機關(guān)自行強制執(zhí)行，另一種模式是由行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行。非訴行政強制執(zhí)行雙軌制模式的存在，在實踐中引發(fā)諸多問題，如大量非訴強制執(zhí)行案件得不到執(zhí)行，或者缺少執(zhí)行的及時性、有效性和權(quán)威性，等等。應(yīng)在控權(quán)理論的基礎(chǔ)上，運用法治思維解決這些問題。反思非訴行政強制執(zhí)行的雙軌制模式，對現(xiàn)行的雙軌制模式予以完善，并提出解決路徑：行政機關(guān)應(yīng)遵循比例原則、合法性原則、公平正義原則處理非訴行政強制執(zhí)行案件，在法治思維下構(gòu)建非訴行政強制執(zhí)行雙軌制模式的長效機制。

控權(quán)理論；非訴強制執(zhí)行；雙軌制；法治思維

行政強制權(quán)是行政權(quán)力中最直接和最有效的權(quán)能,對公民的人身自由和財產(chǎn)權(quán)的限制也是最直接的。如何行使行政強制權(quán)，各國采取的模式不同。自2012年1月1日起，我國施行《行政強制法》，普遍授權(quán)綜合執(zhí)法部門相對集中行使行政強制權(quán)。但是基于控權(quán)理論，對非訴行政強制執(zhí)行實行雙軌制模式，即行政相對人對行政主體作出的行政決定，既不申請行政復(fù)議也不提起行政訴訟，同時也不主動履行行政決定，除了少數(shù)行政主體可以自行強制執(zhí)行外，大多數(shù)行政主體不能自行強制執(zhí)行，必須在法定期限內(nèi)申請人民法院強制執(zhí)行。非訴行政強制執(zhí)行中雙軌制模式的存在，導(dǎo)致案件執(zhí)行效率低，甚至出現(xiàn)有時不能執(zhí)行的情況。本文通過分析雙軌制模式中存在的問題，提出應(yīng)運用法治思維來完善非訴行政強制執(zhí)行的雙軌制模式。

一、非訴行政強制執(zhí)行模式選擇的反思

非訴行政強制執(zhí)行雙軌制模式的設(shè)定，在理論上是為了防止行政機關(guān)濫用權(quán)力，在控權(quán)理論的基礎(chǔ)上使行政機關(guān)的行政強制權(quán)受到限制。在實踐中，由于行政機關(guān)的人力不足，行政機關(guān)將非訴行政強制權(quán)交由強勢且公正的司法機關(guān)。該模式在運行中的現(xiàn)狀是，行政機關(guān)習慣于將強制執(zhí)行權(quán)交給法院，把案子遞交給法院就高枕無憂并予以結(jié)案，此模式值得反思。

(一)控權(quán)理論下的非訴行政強制執(zhí)行模式的選擇

英國《不列顛百科全書》指出：行政法的基本原則就是一切政府部門的行為和決定是否合法都應(yīng)受普通法院的檢驗，即普通法院可以制約行政部門的權(quán)力，但行政部門不得干涉法官行使審判權(quán)。我國學者張樹義認為：“行政權(quán)力的行使不應(yīng)當是隨心所欲的、漫無限制的，而應(yīng)當有一定的法律限界，超出這種界限就要承擔相應(yīng)的法律后果。正因為行政機關(guān)的權(quán)力性質(zhì)，使行政活動與行政法聯(lián)系起來……從本質(zhì)上講，行政法主要是對行政權(quán)力加以規(guī)范，對行政活動進行監(jiān)督、約束的法律?！薄皩π姓▉碚f，核心不在于對行政權(quán)的保障，而在于行政權(quán)依照法律規(guī)范的要求去行使，監(jiān)督控制行政權(quán)是否依法行使是行政法的主要功能?！?張樹義.中國行政法[M]. 北京：中國政法大學出版社，1989: 5-9.在行政主體行政行為中，行政強制最能體現(xiàn)公權(quán)力對私權(quán)利的拘束。關(guān)于公權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系，《行政強制法》在立法過程中以控權(quán)理論為基礎(chǔ)進行了相應(yīng)的規(guī)范。

關(guān)于非訴行政強制執(zhí)行應(yīng)采用何種模式，我們有必要了解并借鑒其他國家的做法。世界各國主要采用兩種模式：一種是將行政強制執(zhí)行權(quán)作為行政權(quán)力的一部分，如德國、奧地利等國，由行政主體自己強制執(zhí)行；另一種是將行政強制執(zhí)行權(quán)作為司法權(quán)的一部分，如英國、美國等國家，行政主體原則上不享有強制執(zhí)行的權(quán)力，如果行政相對人不履行義務(wù)，行政主體只能向法院起訴，行政主體勝訴后就轉(zhuǎn)為司法強制。著名的比較法學家達維德曾言：“每個國家依照各自的傳統(tǒng)制定自己的制度與規(guī)范是適當?shù)摹５莻鹘y(tǒng)并非老一套的同義語，很多改進可以在別人已有的經(jīng)驗中汲取源泉?！?勒內(nèi)·達維德. 當代主要法律體系[M].漆竹生，譯. 上海：上海譯文出版社，1984：2.在控權(quán)理論的基礎(chǔ)上，我國從1999年開始醞釀起草《行政強制法》，在2005—2011年，歷經(jīng)四次全國人大常委會審議，最終于2012年1月1日開始施行《行政強制法》，也僅賦予能夠相對集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)享有行政強制措施權(quán)，并沒有賦予行政強制執(zhí)行權(quán)。在代履行方面，行政機關(guān)也僅在“危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源”三個方面可以代履行行政強制執(zhí)行權(quán)。而在非訴強制執(zhí)行方面，《行政強制法》并沒有作出詳細規(guī)定，僅在《行政強制法》第五章第五十三條規(guī)定，非訴強制執(zhí)行“依照本章規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行”*《中華人民共和國行政強制法》第五十三條規(guī)定：當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行。。因此在我國，非訴行政強制執(zhí)行需要申請人民法院強制執(zhí)行，我國選擇的是以申請人民法院強制執(zhí)行為主、行政機關(guān)自行強制執(zhí)行為輔的雙軌制模式。

(二)非訴行政強制執(zhí)行雙軌制模式的反思

我國《行政強制法》雖然賦予了行政機關(guān)可以實施法律法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強制措施，但是并沒有賦予其行政強制執(zhí)行權(quán)?，F(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定，行政機關(guān)可自行實施行政強制權(quán)的僅有公安機關(guān)、海關(guān)、工商、稅收、金融，以及交通、商標等管理機關(guān)或部門，其他行政機關(guān)沒有行政強制權(quán)，相對集中行使行政處罰權(quán)的城市管理部門也沒有非訴行政強制權(quán)。尤其在城市管理中，如果公民、法人和其他組織拒不履行行政機關(guān)作出的行政處罰決定，在法定期限內(nèi)又不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，城市管理行政機關(guān)僅可依照法律規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行。這種非訴行政強制執(zhí)行是以申請法院執(zhí)行為主、以行政機關(guān)自行執(zhí)行為輔的行政強制執(zhí)行，此即雙軌制模式。這種模式無論在理論上還是實踐中都存在一定的不合理性，城市綜合執(zhí)法部門為追求行政效率，有時會出現(xiàn)野蠻執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法和暴力執(zhí)法的情況，城市綜合執(zhí)法部門經(jīng)常被推到輿論的風口浪尖上。比如，城市綜合執(zhí)法局拆除違章建筑中的行政執(zhí)法問題。前些年，有的行政機關(guān)基于行政管理的目的，對違章建筑采取直接拆除的手段，產(chǎn)生了一定的震懾力。雖然違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的建筑行為得到了有效遏制，但行政機關(guān)這種直接拆除違章建筑的行為不符合控權(quán)理論，也損害了行政相對人的合法權(quán)利，從程序上而言也有違法治思維。相反，依照控權(quán)和依法行政的理論，尊重行政相對人的合法權(quán)利又會導(dǎo)致行政效率低下。

筆者曾代理一起行政訴訟案件，就涉及非訴行政強制執(zhí)行問題。案件事實是：當事人于2006年毀掉農(nóng)村集體林地的樹木并占用該林地，在沒有履行任何審批手續(xù)的前提下修建了兩棟別墅并實際入住。在修建過程中，林業(yè)部門發(fā)現(xiàn)其毀林行為，于2006年對其下達了行政處罰決定書，依法作出恢復(fù)原狀并處以罰款的處罰決定，行政相對人對該行政處罰決定既沒有申請行政復(fù)議也沒有提起行政訴訟，并且向林業(yè)主管部門繳納了罰款。對于恢復(fù)原狀的處罰，當事人拒絕履行。因為我國《森林法》和《森林法實施條例》沒有賦予林業(yè)管理部門行政強制權(quán)，所以林業(yè)管理部門依法向人民法院申請強制執(zhí)行。但是，人民法院因無法強制執(zhí)行“恢復(fù)原狀”而不予受理此申請，致使涉案土地上被毀的樹木沒有被恢復(fù)原狀，違法建筑的兩棟別墅依然存在。直至2015年，城市綜合執(zhí)法部門針對這兩棟違法別墅，依據(jù)我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》向當事人下達了《限期責令拆除決定》。當事人依法提起了行政復(fù)議，在復(fù)議機關(guān)依法下達維持拆除決定的復(fù)議決定后，當事人又依法提起行政訴訟，一審判決行政相對人依法拆除違章建筑，二審維持一審判決。此違章建筑于2006年建筑，直至2017年3月尚未被拆除，行政效率問題不得不令人反思。

關(guān)于違章建筑拆除行為的實施，行政權(quán)和司法權(quán)之間存在著沖突。行政相對人一般不會主動拆除，在公民、法人或其他組織既不申請行政復(fù)議也不提起行政訴訟的情況下，行政機關(guān)只能申請人民法院強制執(zhí)行。人民法院會以人手不夠，或者以其對違章建筑拆除不專業(yè)為由拒絕實施強制拆除，從而導(dǎo)致司法權(quán)和行政權(quán)互相推諉。直到2013年，最高人民法院向北京市高級人民法院下達了《關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強制拆除問題的批復(fù)》*最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強制拆除問題的批復(fù)[A/OL].[2016-12-11]. http:∥www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=415062.(以下簡稱《批復(fù)》)，其中明確指出：“根據(jù)《行政強制法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有關(guān)規(guī)定，對違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強制拆除，法律已經(jīng)授予行政機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)，人民法院不受理行政機關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請?！?/p>

二、法治思維下非訴行政強制執(zhí)行雙軌制模式的完善

明代張居正曾有這樣一句名言：天下之事，不難于立法，而難于法之必行。黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，其中指出：“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。全面推進依法治國，重點就在于保證法律嚴格實施，做到嚴格執(zhí)法?！?中共中央宣傳部理論局.法治熱點面對面[M].北京：學習出版社,人民出版社，2015: 65.《行政強制法》的生命力在于實施。就我國非訴行政強制執(zhí)行制度而言，“從微觀角度看，限制權(quán)力不是目的，法治思維不是目的，法治思維的著眼點和落腳點是維護公民權(quán)利”*劉穎.論法治思維[J].遼寧師范大學學報(社會科學版),2014，37(6)：779.，非訴行政強制執(zhí)行應(yīng)在保護公民權(quán)利與保證行政效率之間找到一個適當?shù)钠胶恻c，實現(xiàn)最大限度的利益平衡。因此，非訴行政強制執(zhí)行權(quán)，無論由行政主體自行實施還是由行政主體申請人民法院實施，都要按照法律規(guī)范、法律原則、法律精神，公正執(zhí)法，合理用權(quán)。在非訴行政強制執(zhí)行雙軌制模式下，行政機關(guān)應(yīng)善用法治思維解決問題。在非訴行政強制執(zhí)行中，就是指行政主體在沒有行政強制權(quán)的前提下應(yīng)申請人民法院強制執(zhí)行。但是在當今城市管理中，行政機關(guān)如果將所有案件的強制執(zhí)行都推給人民法院也是不現(xiàn)實的。筆者認為，行政機關(guān)應(yīng)遵循以下幾個原則來恰當處理行政非訴案件的強制執(zhí)行。

(一)比例原則

《行政強制法》是在控權(quán)理論的基礎(chǔ)上形成的，但是實踐中，不能僅以控權(quán)理論來考慮行政主體與行政相對人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因此在制度的選擇上，應(yīng)考慮公共利益與個人利益之間的平衡。因我國目前沒有制定《行政執(zhí)法法》，行政主體在實施非訴行政強制執(zhí)行時，尚無法律上的明確規(guī)定，如何實施非訴強制執(zhí)行，行政主體應(yīng)運用法治的思維和方式，適用行政法中的比例原則。也就是說，行政主體的強制執(zhí)行必須與行政相對人不履行行政決定的事實、性質(zhì)、情節(jié)、后果相當，同時需要兼顧公共利益與個人利益，采取公平、公正和適當?shù)姆绞?，以最低程度地損害當事人的權(quán)益即達到執(zhí)行的目的為限，做到盡其最善。如即時強制，應(yīng)注意執(zhí)行的時間，不能選擇在夜間、法定休息日進行行政強制執(zhí)行，除非緊急情況或者當事人同意。

(二)合法性原則

法國啟蒙思想家孟德斯鳩認為，一個自由的健全的國家必然是權(quán)力受到合理合法限制的國家，從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力就必須以權(quán)力限制權(quán)力，這是法治精神的重要原則。行政強制權(quán)實施的原則應(yīng)是：法無明文規(guī)定不可為，法無授權(quán)不得為。但是，由于國家行政管理活動的復(fù)雜性，在某些特殊情況下，行政行為即使形式上不符合法律規(guī)定或含有某些違法因素，也不能被視為無效。如違章建筑的拆除，長期以來行政機關(guān)和司法機關(guān)都認為是比較復(fù)雜和難以處理的問題，司法權(quán)和行政權(quán)應(yīng)如何銜接，一直困擾著行政機關(guān)和司法機關(guān)，直至2013年最高人民法院向北京市高級人民法院下達了《批復(fù)》，才使違章建筑的強制執(zhí)行權(quán)予以明確。因此，合法性原則需要行政主體從職權(quán)、事實、法律適用和程序等方面貫徹落實，才能使非訴行政強制執(zhí)行得以合法地執(zhí)行。

(三)公平正義原則

公平正義是法治精神的價值追求。公平正義是中國特色社會主義內(nèi)在的本質(zhì)的要求。程序公正優(yōu)先于實體公正。只有按照程序進行的行政強制執(zhí)行，才能令人信服，體現(xiàn)出決策的科學化、民主化和法治化。程序具有公開性，可以保障權(quán)力在陽光下運行。例如，德國《聯(lián)邦行政執(zhí)行法》第13條規(guī)定：在告誡中，必須明確指出未來行政機關(guān)將適用何種強制執(zhí)行措施，不允許以數(shù)種強制執(zhí)行措施作為告誡內(nèi)容，也不得聲明行政機關(guān)保留在數(shù)種強制執(zhí)行措施中的選擇權(quán)利。對于執(zhí)行罰或代履行，還應(yīng)告知罰款、滯納金或代履行費用的具體金額。

三、完善非訴行政強制執(zhí)行雙軌制模式的長效機制

行政主體除了遵循上述法律原則行使非訴行政強制執(zhí)行權(quán)外，行政主體還應(yīng)在法治思維下建立非訴強制執(zhí)行的長效機制。

(一)擴大“裁執(zhí)分離”適用范圍

2012年4月10日，最高人民法院出臺《關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收與補償案件若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，其中規(guī)定，在房屋強拆中適用“裁執(zhí)分離”的工作模式，司法審查要素為：合法性審查、合理性審查和可執(zhí)行性審查。司法機關(guān)作出裁定后，行政機關(guān)依據(jù)裁定實施強拆。經(jīng)過幾年的實踐檢驗，“裁執(zhí)分離”這種模式符合控權(quán)理論，運用司法權(quán)制約行政權(quán)，收到了一定的社會效果。習近平總書記指出：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運用法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作。”*習近平.在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話[M].北京：人民出版社，2012:12.法治思維的實質(zhì)就是從權(quán)利和義務(wù)角度觀察、分析、處理問題，通過權(quán)利和義務(wù)的確認與運作，實現(xiàn)法律的指引、評價、預(yù)測、教育、懲罰功能。因此，筆者建議“裁執(zhí)分離”不應(yīng)局限于房屋強拆案件，而應(yīng)擴大到非訴強制執(zhí)行這一類案件，尤其在城市綜合管理領(lǐng)域。司法機關(guān)對行政機關(guān)的執(zhí)法合法性、合理性和可執(zhí)行性進行審查后，行政機關(guān)利用其專業(yè)性特點實施行政強制執(zhí)行，這樣既能控制行政機關(guān)濫用行政強制權(quán)，又能提高非訴強制執(zhí)行的效率，從而充分發(fā)揮司法權(quán)和行政權(quán)在國家管理中的各自作用。

(二)建立與行政相對人協(xié)商機制

長期以來，行政主體不善于與民眾協(xié)商溝通，缺少協(xié)商溝通的平臺和渠道，在群體性事件發(fā)生時，沒有化解沖突的斡旋方和斡旋機制。法治思維以建設(shè)性思路確定制度，修復(fù)社會關(guān)系，解決社會問題。過去我們過多地強調(diào)法律的強制性、專政工具性和制裁性，忽視法律對社會公共利益和公共秩序的修復(fù)、補救和建構(gòu)功能。習近平總書記指出：“國家安全和社會穩(wěn)定是改革發(fā)展的前提。只有國家安全和社會穩(wěn)定，改革發(fā)展才能不斷推進。”*習近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明[M]∥中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議文件匯編.北京:人民出版社，2013:109.因此，在行政強制執(zhí)行雙軌制模式下，行政主體要樹立對立性合作的意識，在對立和沖突中尋找和解、協(xié)商、溝通、合作的機會。依法建立老百姓利益表達的組織和平臺，依法保障定期定時與民眾進行協(xié)商溝通，依法救濟救助權(quán)益受損害的弱勢群體，是運用法治思維和法治方式化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定的重要方面。因此，以法治思維方式建立預(yù)警機制、利益表達機制、協(xié)商溝通機制、救濟救助機制、斡旋機制等，與行政強制執(zhí)行雙軌制模式形成一個完整的行政強制執(zhí)行機制體系，這是化解社會矛盾的重要途徑。

(三)制定對行政機關(guān)的追責制度

行政公權(quán)力的設(shè)定，有權(quán)就有責，法無授權(quán)不可為，法律授權(quán)必須為。法律授予行政主體的強制執(zhí)行權(quán)，行政機關(guān)不能“不作為”“懶作為”或“放棄作為”，否則可能導(dǎo)致公共利益受損。因此，對行政機關(guān)要制定追責制度，在行政機關(guān)自己可以作為的前提下，不能將非訴行政強制執(zhí)行全部推給人民法院，否則應(yīng)對行政機關(guān)追究相應(yīng)的責任。

(四)將具有行政性的強制權(quán)劃歸行政機關(guān)

雖然《行政強制法》賦予了相對集中行使行政處罰權(quán)的機關(guān)在實施行政處罰中享有行政強制措施權(quán)，但是由于沒有法律法規(guī)對其職權(quán)范圍作出規(guī)定，導(dǎo)致各地的做法不盡相同。因此，在城市綜合管理中，各地所實施的行政強制措施不一樣，行使行政強制權(quán)比較混亂。因此，將具有行政性的強制權(quán)劃歸行政機關(guān)是有必要的。如責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷營業(yè)許可證、繳納滯納金、消除危險、排除妨礙等強制措施，以及強制退還、清除、恢復(fù)原狀、傳喚、拍賣、鏟除、隔離等措施，這些權(quán)力具有明顯的行政性職能，法律可以直接規(guī)定由行政主體負責強制執(zhí)行，逐步改變依賴人民法院強制執(zhí)行的現(xiàn)狀，從而提高行政效率。

(五)盡快制定《行政執(zhí)法法》

現(xiàn)今很多國家都有《行政執(zhí)法法》，如德國、日本及我國臺灣地區(qū)，針對不同類型的行政執(zhí)行都規(guī)定了相應(yīng)的程序，如金錢義務(wù)的執(zhí)行程序、夜間執(zhí)法程序等。目前，雖然我國有《行政強制法》，但其僅在行政強制措施方面規(guī)定得較為詳細，在我國目前沒有行政程序法的前提下，行政主體的執(zhí)法程序無法可依，導(dǎo)致執(zhí)法混亂，因此應(yīng)盡快制定《行政執(zhí)法法》。

〔責任編輯：李曉艷〕

Theimprovementofthedoubletrackmodelinthenon-lawsuitadministrativecompulsoryexecutionintheurbanmanagement

Liu Ying

(SchoolofPoliticalScienceandAdministration,LiaoningNormalUniversity,Dalian116029,China)

In the city integration management, our city practice “dual system”mode to the non-lawsuit administrative execution. One mode is the administrative organs to enforce their own; the other mode is to the people’s court for enforcement. There are many problems in the practice of the “dual system”mode of non-lawsuit administrative execution such as a large number of non litigation enforcement cases which cannot be implemented, or lack of timedliness, effectiveness and authority. Based on the theory of power control, we should use the rule of law to solve these problems. We should reflect on the choice of non-lawsuit administrative execution mode ,improve the current dual system and put forward the solution. Adiministrative organs should follow the principle of proportionality, the principle of legality, the principle of fairness and justice to deal with administrative non litigation cases. The long term mechanism of the dual system of non litigation administrative should be enforced under the rule of law.

power control theory；non-lawsuit administrative execution；dual system；rule of law thinking

10.16216/j.cnki.lsxbwk.201706062

2017-03-11

大連市社會科學界聯(lián)合會(大連市社會科學院)重點課題“法治視域下城市管理執(zhí)法體制長效機制研究”(2015dlskzd080)

劉 穎(1968- )，女，遼寧岫巖人，遼寧師范大學副教授，主要從事行政法學研究。

D912.1

A

1000-1751(2017)06-0062-05