張 勇

(嶺南師范學(xué)院 法政學(xué)院， 廣東 湛江 524048)

從2006年我國首次將基本公共服務(wù)均等化作為國家發(fā)展宏觀戰(zhàn)略至今， 已經(jīng)歷經(jīng)10余年歷程。 在這10余年歷程中，基本公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)步的同時(shí)， 當(dāng)前宏觀社會背景和環(huán)境也與10年前相比發(fā)生了較大變化， 而且， 這些環(huán)境和背景是我們推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略的制度空間和社會空間， 直接影響和制約著基本公共服務(wù)均等化實(shí)踐的路徑選擇與實(shí)施效果。 既然社會環(huán)境和背景發(fā)生了變化， 必然會對基本公共均等化實(shí)踐提出新的挑戰(zhàn)和問題， 因此， 為了進(jìn)一步持續(xù)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略， 必須要對未來的基本公共服務(wù)均等化實(shí)踐所賴以存在的社會環(huán)境和背景進(jìn)行全面的再認(rèn)識。

一、 社會進(jìn)入“后轉(zhuǎn)型”時(shí)代

從宏觀視角看， 在社會轉(zhuǎn)型的意義上， 當(dāng)前基本公共服務(wù)均等化實(shí)踐賴以存在的社會環(huán)境和背景進(jìn)入了一個(gè)“后轉(zhuǎn)型”時(shí)代。 社會轉(zhuǎn)型是一個(gè)比較性和動態(tài)性的概念范疇， 描述的是“變化”之意， 即從一種狀態(tài)和屬性過渡到另外一種狀態(tài)和屬性， 體現(xiàn)著事物發(fā)展變化的過程和特征。 社會轉(zhuǎn)型的“轉(zhuǎn)型”二字， 突出了此種社會變化的深度和廣度的特殊屬性， 意味著這種變化對事物的整體性屬性和狀態(tài)產(chǎn)生較大影響， 或者說事物的屬性和狀態(tài)前后有著較大程度和較大范圍的變化， 甚至是根本屬性發(fā)生變化； “轉(zhuǎn)型”對于事物發(fā)展的縱向歷程而言， 具有階段性， 意味著事物從一個(gè)階段發(fā)展到另外一個(gè)階段。 當(dāng)然， 這種階段性的變化并非截然斷裂式的跨越， 往往是一個(gè)潛移默化的變遷過程。 因?yàn)樯鐣w對象和內(nèi)容的復(fù)雜性和多樣性， 在不同的研究語境和話語體系中， 或者研究者根據(jù)研究需要進(jìn)行有側(cè)重的選取或強(qiáng)調(diào)， 導(dǎo)致社會轉(zhuǎn)型在不同語境中有著不同指向和內(nèi)涵。 筆者所言的社會轉(zhuǎn)型意指從改革開放以來， 中國社會從以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)的社會狀態(tài)向以社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)的社會狀態(tài)轉(zhuǎn)型。 這一社會轉(zhuǎn)型過程帶來社會各個(gè)領(lǐng)域的巨大變化， 經(jīng)歷著從量變到質(zhì)變的飛躍。 雖然從“長時(shí)段”來看， 社會轉(zhuǎn)型是一個(gè)連續(xù)和長期過程， 但這種連續(xù)和長期過程中， 在轉(zhuǎn)型之前， 往往存在著一個(gè)相對穩(wěn)定的狀態(tài)， 經(jīng)歷轉(zhuǎn)型過程后， 又會進(jìn)入另外一種相對穩(wěn)定的狀態(tài)， 盡管依然在發(fā)展和變化， 而在轉(zhuǎn)型時(shí)期內(nèi)， 更多呈現(xiàn)的是動態(tài)性。 也正是因?yàn)榍昂髢蓚€(gè)狀態(tài)有著相對穩(wěn)定屬性或特征， 我們才談得上“型”之轉(zhuǎn)變， 才能比較清晰地分辨其階段性。 基于此種理解， 盡管我國當(dāng)前依然處于社會轉(zhuǎn)型時(shí)期， 社會轉(zhuǎn)型始終在持續(xù)， 但我們把當(dāng)前我國正在經(jīng)歷的這場轉(zhuǎn)型與起始于20世紀(jì)70年代末的改革開放所引起的社會轉(zhuǎn)型相比較， 將當(dāng)前經(jīng)歷的這場轉(zhuǎn)型稱為“后轉(zhuǎn)型”。 基于此， 甚至可以說我們進(jìn)入了一個(gè)“后轉(zhuǎn)型”時(shí)代， 而且這種“后轉(zhuǎn)型”當(dāng)前正在進(jìn)入一個(gè)新的“關(guān)口期”。

二、 社會結(jié)構(gòu)進(jìn)入新變遷關(guān)口期

社會轉(zhuǎn)型從內(nèi)容和外延上而言， 包括經(jīng)濟(jì)、 政治、 文化等社會領(lǐng)域的各個(gè)方面， 在宏觀上包括體制轉(zhuǎn)型、 社會結(jié)構(gòu)變動和社會形態(tài)變遷。[1]基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略的實(shí)施， 與經(jīng)濟(jì)、 政治、 文化等因素均息息相關(guān)， 與體制轉(zhuǎn)型、 社會結(jié)構(gòu)變動和社會形態(tài)變遷也緊密相連。 但其中， 社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與基本公共服務(wù)實(shí)踐更具有直接相關(guān)性和聯(lián)動性。 所謂的聯(lián)動性即基本公共服務(wù)戰(zhàn)略的推進(jìn)， 必然引起社會結(jié)構(gòu)的變動， 也必然需要社會結(jié)構(gòu)做出相應(yīng)的調(diào)整以適應(yīng)基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略的實(shí)施。 另一方面， 當(dāng)前我國社會結(jié)構(gòu)的變動， 必然導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給路徑與模式的變化， 導(dǎo)致基本公共服務(wù)戰(zhàn)略實(shí)施重點(diǎn)及難點(diǎn)的變化。

狹義上的社會結(jié)構(gòu)是指一個(gè)國家、 部落、 部族或地區(qū)占有一定資源、 機(jī)會的社會成員的組成方式及其關(guān)系格局， 包含種群數(shù)量結(jié)構(gòu)、 家庭結(jié)構(gòu)、 社會組織結(jié)構(gòu)、 城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、 區(qū)域結(jié)構(gòu)、 就業(yè)或分工結(jié)構(gòu)、 收入分配結(jié)構(gòu)、 消費(fèi)結(jié)構(gòu)、 社會階層結(jié)構(gòu)等若干重要子結(jié)構(gòu)， 其中社會階層結(jié)構(gòu)是核心。 研究者通常通過對種群數(shù)量結(jié)構(gòu)、 群體組合結(jié)構(gòu)、 個(gè)體活動位置結(jié)構(gòu)、 主體生存地域空間結(jié)構(gòu)、 生活方式結(jié)構(gòu)， 以及社會經(jīng)濟(jì)、 政治、 法律、 文化等各領(lǐng)域的構(gòu)成及相互關(guān)系觀測和研究。 考察一個(gè)社會的社會結(jié)構(gòu)， 最為重要的在于分析研究其組成部分的地位、 角色、 群體和制度方面的特點(diǎn)。

縱觀我國改革開放以來近40年的社會轉(zhuǎn)型過程， 社會結(jié)構(gòu)在經(jīng)歷過一段相對強(qiáng)烈的變化之后， 在進(jìn)入一個(gè)相對穩(wěn)定狀態(tài)的過程中， 又在積累著新的變革能量和潛能。 當(dāng)前， 我國總?cè)丝谝?guī)模開始趨于常態(tài)式的穩(wěn)定， 人口增長開始呈現(xiàn)常態(tài)化趨勢， 但人口老齡化趨勢和節(jié)奏格外明顯， 且將會對社會養(yǎng)老、 家庭等多領(lǐng)域產(chǎn)生重大影響， 需要我們對此現(xiàn)象和現(xiàn)實(shí)做出積極回應(yīng)； 在家庭結(jié)構(gòu)方面， 核心家庭逐漸成為社會家庭類型的主體， 并且在可預(yù)期的相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)， 這種趨勢將保持穩(wěn)定， 但核心家庭對傳統(tǒng)的家庭撫育和照顧體制以及人們的傳統(tǒng)養(yǎng)育觀念帶來挑戰(zhàn)； 在社會組織結(jié)構(gòu)方面， 在經(jīng)歷數(shù)量大幅增長之后， 目前正進(jìn)入以“質(zhì)”的提升為重點(diǎn)的相對平緩發(fā)展時(shí)期， 但社會組織管理體制改革與社會現(xiàn)實(shí)需要的差距依然較大； 在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)方面， 以城鄉(xiāng)封閉與割裂為特征的舊“城鄉(xiāng)二元體制”逐漸被擊碎和化解后， 又出現(xiàn)以市場力量為主導(dǎo)促成的新的“城鄉(xiāng)二元體制”， 反映在城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大以及城鄉(xiāng)發(fā)展的失調(diào)、 脫節(jié)甚至對立， 而且， 這種新的“城鄉(xiāng)二元體制”給整個(gè)社會的可持續(xù)發(fā)展帶來頑固阻力和深深傷害， 而打破這種新的“城鄉(xiāng)二元體制”更為困難； 社會就業(yè)與分工結(jié)構(gòu)方面， 在經(jīng)歷了上一輪波瀾壯闊的調(diào)整之后， 盡管新的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域在不斷出現(xiàn)， 但各行各業(yè)發(fā)展開始進(jìn)入相對穩(wěn)定時(shí)期， 人們就業(yè)領(lǐng)域與形式也逐漸開始走向平穩(wěn)， 但社會分工面臨著重新整合的壓力， 行業(yè)差距與失衡似乎愈演愈烈， 并開始侵蝕著社會肌體； 在收入分配結(jié)構(gòu)方面， 盡管社會各群體的收入都有著較大幅度的上升， 但行業(yè)之間收入差距明顯擴(kuò)大， 而且有進(jìn)一步增大趨勢， 而且勞務(wù)性收入在社會中比重處于較低水平， 金融性收入迅速膨脹給社會帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)性因素； 在消費(fèi)結(jié)構(gòu)方面， 大多數(shù)居民逐漸從滿足溫飽需求的消費(fèi)轉(zhuǎn)向耐用消費(fèi)品和小康層次的消費(fèi)品消費(fèi)， 存在普通居民消費(fèi)乏力， 而高端群體過度消費(fèi)等問題。 這些問題不僅嚴(yán)重制約著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展， 而且?guī)砩鐣A層分化嚴(yán)重化和彼此間的對立， 甚至仇視； 最為關(guān)鍵的是社會階層方面， 曾經(jīng)的“兩階級一階層”迅速分化為五等級十階層[2]， 社會階層之間在經(jīng)歷頻繁的水平流動和劇烈的上下流動之后， 近年來社會階層的縱向上升流動日益困難， 導(dǎo)致社會階層開始呈現(xiàn)“固化”的趨勢， 這無疑將是社會有機(jī)體保持活力的魔咒。 上述因素轉(zhuǎn)型過程也產(chǎn)生或孕育新的矛盾， 當(dāng)然， 也積累著改革的新能量， 在一定意義上， 當(dāng)前我們正處在解決現(xiàn)實(shí)問題的關(guān)口期。 所謂的關(guān)口期， 主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面： 一方面此階段， 各種社會矛盾已積累到一定程度， 而且處于一種相對全面展示的呈現(xiàn)狀態(tài)， 并保持相對穩(wěn)定態(tài)勢， 我們能夠較為清晰、 準(zhǔn)確地對當(dāng)前社會現(xiàn)實(shí)與深層次的矛盾進(jìn)行觀察、 分析， 該時(shí)期是解決矛盾的關(guān)鍵時(shí)期； 另一方面， 當(dāng)前階段處于解決社會矛盾的關(guān)鍵點(diǎn)和關(guān)鍵時(shí)期， 此階段的改革和社會發(fā)展決策， 不僅決定著解決當(dāng)前社會矛盾的效果， 而且對今后社會改革和發(fā)展具有方向性意義， 對此后社會發(fā)展的方向或態(tài)勢有著重要制約。

三、 我國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)展與政策調(diào)整

城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)是社會結(jié)構(gòu)中的重要內(nèi)容和組成部分， 城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)對基本公共服務(wù)的供給有著特殊地位和作用。

歷史上我國是一個(gè)典型的“以農(nóng)立國”的國家[3]50， 從中華人民共和國成立到20世紀(jì)70年代， 我國推行的是工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略， 后逐步演化為城鄉(xiāng)分割的制度與現(xiàn)實(shí)。 盡管在1956年毛澤東著名的《論十大關(guān)系》中提出了“重工業(yè)、 輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)的關(guān)系”， 但認(rèn)為“重工業(yè)是國家建設(shè)重點(diǎn)”[4]， 在實(shí)踐中走上了“以農(nóng)補(bǔ)工”的發(fā)展道路， 城鄉(xiāng)發(fā)展不僅呈現(xiàn)二元化， 而且被制度化。 這種城鄉(xiāng)分割的二元體制和“以農(nóng)補(bǔ)工”策略， 雖然為建成較為完整的工業(yè)體系奠定了基礎(chǔ)， 但造成農(nóng)民、 農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展不足， 更為嚴(yán)重的是城鄉(xiāng)二元分割制度不僅嚴(yán)重制約著鄉(xiāng)村的發(fā)展， 也制約著城市的進(jìn)一步發(fā)展。 伴隨著起始于20世紀(jì)70年代末的改革開放， 20世紀(jì)80年代到90年代， 我國重新確立了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的基礎(chǔ)地位， 強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村對于社會的重要性， 鄧小平在《建設(shè)有中國特色的社會主義》中認(rèn)為： “中國有百分之八十的人口在農(nóng)村， 中國穩(wěn)定不穩(wěn)定首先要看這百分之八十穩(wěn)定不穩(wěn)定。 城市搞得再漂亮， 沒有農(nóng)村這一穩(wěn)定的基礎(chǔ)是不行的。 ”[5]實(shí)踐中， 我國的改革最早也是誕生于農(nóng)村， 發(fā)軔于農(nóng)村的， 也取得了巨大成果， 甚至有學(xué)者認(rèn)為是“中國自由的農(nóng)民改變了中國”[6]50-53。 但另一方面， 從20世紀(jì)80年代中后期開始， 我國改革重點(diǎn)開始移向城市， 發(fā)展重心移向沿海， 其結(jié)果是東部沿海地區(qū)和城市迅速發(fā)展， 中西部地區(qū)和農(nóng)業(yè)發(fā)展相對滯后， 城鄉(xiāng)差距急劇擴(kuò)大。 而且在此階段， 城鄉(xiāng)要素的流動處在一種不平等的地位和狀態(tài)。 到20世紀(jì)末期， 我國經(jīng)過改革開放20多年的發(fā)展， 雖然國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速增強(qiáng)， 但城鄉(xiāng)發(fā)展處于嚴(yán)重不均衡狀態(tài)， 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱， 農(nóng)村發(fā)展仍然滯后， 農(nóng)民收入仍然較低， 農(nóng)村需求嚴(yán)重不足， 這一狀況嚴(yán)重制約了整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。 于是， 2003年黨中央提出科學(xué)發(fā)展觀的發(fā)展構(gòu)想， 由重點(diǎn)發(fā)展走向統(tǒng)籌發(fā)展， 而其中居于首要地位的就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是在我國已經(jīng)進(jìn)入到“以工支農(nóng)、 以城帶鄉(xiāng)”的時(shí)代背景下展開的， 其目的在于通過重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展， 實(shí)現(xiàn)工農(nóng)、 城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。 2010年的中央1號文件《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的意見》， 其直接目的在于解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中的體制障礙問題， 表明國家著眼于從制度上保障統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施， 將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思想、 政策和行為提升到立國制度層面， 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略是對傳統(tǒng)“以農(nóng)立國”和近代以來城鄉(xiāng)二元發(fā)展制度的歷史性超越。[6]50從21世紀(jì)開始， 我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略布局主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： “多予少取”， 廢除農(nóng)業(yè)稅， 實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投入制度； “國民待遇”， 強(qiáng)化農(nóng)村公共物品供給的國家責(zé)任的制度； “城鄉(xiāng)互動”， 實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素合理流動并向農(nóng)村傾斜的制度； “城鄉(xiāng)一體”， 改變城鄉(xiāng)分割的社會管理體制； “農(nóng)村城鎮(zhèn)化”， 形成以城鎮(zhèn)為中心的社會體制。[6]50-53

四、 城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)“后轉(zhuǎn)型”及挑戰(zhàn)

城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)也進(jìn)入了“后轉(zhuǎn)型”時(shí)代， 對我們推進(jìn)基本公共服務(wù)戰(zhàn)略提出了新的挑戰(zhàn)， 主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一) 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策面臨市場力量的擠壓與侵蝕， 部分消解和降低了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策的實(shí)踐效果

從我國政策調(diào)整而言， 21世紀(jì)初， 我國已明確提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的戰(zhàn)略部署。 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策無疑要在市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境中實(shí)施并發(fā)揮作用， 但是， 市場力量所具有的“天然擴(kuò)張性”與“逐利性”， 特別是在市場體制機(jī)制存在一定程度不健全的時(shí)候和領(lǐng)域， 市場力量隨時(shí)可能造成對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌所預(yù)設(shè)目標(biāo)的沖擊或消解。 如在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置方面， 我們一直強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)資源和人力的平等性流動， 以達(dá)到合理配置目的， 但在實(shí)踐中卻產(chǎn)生悖論： 一方面， 鄉(xiāng)村發(fā)展需要城市資源“注入”， 但在客觀實(shí)踐中， 因?yàn)槌鞘袑τ诎l(fā)展而言所具有的強(qiáng)大“聚集”效應(yīng)， 其結(jié)果依然是大量的鄉(xiāng)村資源向城市聚集與集中， 在一定程度上， 鄉(xiāng)村的資源， 包括人力， 流向城市的趨勢并沒有改變； 另一方面， 某些城市資源， 特別是資本在“資本下鄉(xiāng)”洪流中的確“下鄉(xiāng)”了， 但由于資本的天性， 加上社會制度和規(guī)制的缺陷， 某些“下鄉(xiāng)”的資本開始在鄉(xiāng)村“肆虐”， 城市資本的目的不是在農(nóng)村“生根”， 而是將鄉(xiāng)村作為攫取利潤的新場所。 這種現(xiàn)實(shí)悖論的存在， 一方面消解了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革舉措的實(shí)踐效果， 背離了城鄉(xiāng)資源統(tǒng)籌的目的； 另一方面也埋下了新的城鄉(xiāng)矛盾與隔閡的種子。 特別是近年來， 各式各樣的“項(xiàng)目制”成為各級政府的重要政策手段， 特別是當(dāng)某些“項(xiàng)目制”與具有高度公共性和公平性的“扶貧”政策結(jié)合在一起的時(shí)候， 帶來的實(shí)踐結(jié)果卻十分復(fù)雜： 某一項(xiàng)目的實(shí)施， 一方面要面臨項(xiàng)目低效甚至無效的風(fēng)險(xiǎn)， 因而會盡力采取市場化方式提高項(xiàng)目效率； 但另一方面， 在項(xiàng)目實(shí)施過程中面臨“過度市場化”或“不應(yīng)有的市場化”操作的風(fēng)險(xiǎn)， 都可能導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施的扭曲和項(xiàng)目原設(shè)目的的消解。 這種實(shí)踐結(jié)果， 帶來的是不僅是某一個(gè)項(xiàng)目的失敗與成功， 還會影響著我們整個(gè)改革步驟與策略的選擇， 更會影響社會民眾對改革舉措的認(rèn)識和對改革的信心。 因而， 當(dāng)前我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展， 如何引入、 規(guī)范和合理利用市場的力量， 至關(guān)重要， 也成為推進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化所必須面臨和解決的問題。

(二)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革重點(diǎn)從“硬件”逐漸轉(zhuǎn)移到“軟件”上來

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌總的方向是“補(bǔ)短板”， 重點(diǎn)是補(bǔ)“鄉(xiāng)”這個(gè)“短板”。 有的學(xué)者認(rèn)為， 從內(nèi)容而言， 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)容包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理制度、 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)收入分配[7]； 有的學(xué)者認(rèn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生產(chǎn)力布局、 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)、 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展和社會管理、 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系[8]。 總體上而言， 我們可以將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的對象或內(nèi)容分為兩個(gè)方面： “硬件”和“軟件”： 所謂的“硬件”就是以資源和設(shè)施為代表的物質(zhì)性、 可視化的對象； 所謂的“軟件”就是以“制度”和“服務(wù)”為代表的隱性的對象。 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的直接目的在于解決“鄉(xiāng)村”問題的現(xiàn)實(shí)需要， 最迫切、 最直接的首要任務(wù)是要解決“資源”和“設(shè)施”短缺。 正因?yàn)槿绱耍?我國很多地方將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的首要工作內(nèi)容或工作重點(diǎn)， 放在了資源投入和相關(guān)設(shè)施的配置上。 因?yàn)檫@種資源投入和設(shè)施配置往往能夠起到立竿見影的可視化效果， 其效果往往是“顯性”的， 在我國當(dāng)前官員激勵(lì)和地方考評機(jī)制下， 在地方政府財(cái)力許可的情況下， 地方政府進(jìn)行以“硬件”為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌行動顯得尤為“理性”而“實(shí)際”。 該行為不僅滿足了中央和上級推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的執(zhí)行政策需要， 而且其“可視化”物質(zhì)呈現(xiàn)效果， 更容易獲得上級和民眾的認(rèn)同， 因而， 地方政府對“硬件”的投入保持著較高的積極性。 當(dāng)然， 不可否認(rèn)的是， 在獲取“可視化”效果的沖動下， 部分地方出現(xiàn)一些“過渡性”或“無效性”的設(shè)施配置或資源投入。 資源投入和設(shè)施配置是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)或前提， 十分重要， 但我們不能忽視的是， 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)， 更內(nèi)在地需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的“制度安排”和“服務(wù)或管理”的統(tǒng)籌供給。 一方面， 資源和設(shè)施配置后的運(yùn)營和管理都依賴于統(tǒng)籌的制度與規(guī)范安排， 離開城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“制度”“服務(wù)”“管理”等“軟件”支撐， 投入和配置的資源和設(shè)施等“硬件”也難以發(fā)揮良好效果； 另一方面， “制度供給”是引導(dǎo)和規(guī)范“硬件”得以合理、 高效投入和配置的制度性保障， 合理的制度供給， 會激發(fā)政府和社會更積極的力量投入到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的行動中， 特別是基本公共服務(wù)供給的行動中， 并且， 合理的制度安排也是消除“無效”或“低效”配置公共資源和設(shè)施的重要措施。 目前， 我國的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌正發(fā)展到以“制度”統(tǒng)籌為重點(diǎn)的階段， 其關(guān)鍵在于社會管理和服務(wù)的制度統(tǒng)籌， 而面向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度改革實(shí)則是城鄉(xiāng)改善實(shí)踐最為核心的組成部分， 其改革難度也更大， 甚至可以說統(tǒng)籌城鄉(xiāng)制度供給才是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的關(guān)鍵。

(三) 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌策略從“注入資源”到“創(chuàng)造資源”的轉(zhuǎn)變

實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的直接動因來源于補(bǔ)“鄉(xiāng)”短板的需要， 其前期的重要任務(wù)或目的就是補(bǔ)齊短板， 而補(bǔ)齊短板最直接的方式就是“投入資源”， 特別是投入基礎(chǔ)公共設(shè)施等公共資源。 在客觀上， 鄉(xiāng)村的公共資源， 特別是公共基礎(chǔ)設(shè)施的配置的確存在不足或短缺， 的確需要大力投入性的配置與補(bǔ)充。 為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共資源配置的均等化， 21世紀(jì)初以來， 黨中央和國務(wù)院采取一系列的“惠民工程”或“惠農(nóng)工程”， 如“農(nóng)村電網(wǎng)改造”“農(nóng)村飲用水安全工程”“農(nóng)村危房改造”“農(nóng)村村村通工程”“農(nóng)村信息化工程”等等， 這些項(xiàng)目或工程， 最明顯的特征， 就是其資源和設(shè)施的配置多是“注入性”的， 是外部力量從外部注入到鄉(xiāng)村內(nèi)部的， 并且， 其中所需資金很多來自中央和省級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。 誠然， 長期“以農(nóng)補(bǔ)工”“優(yōu)先發(fā)展城市”， 21世紀(jì)以來， 國家對鄉(xiāng)村的資源性投入就具有“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、 城市反哺鄉(xiāng)村”的回饋意蘊(yùn)。 的確， 外部資源的注入， 是解決鄉(xiāng)村資源不足問題的重要途徑， 而且在客觀上， 必備的資源和設(shè)施配置是保障居民基本生活和生產(chǎn)的基本條件， 是對居民基本權(quán)利保護(hù)的需要， 因而， “注入性”資源和設(shè)施配置對保障居民的基本生活和生產(chǎn)是必需的， 既是政府履行“兜底性”政府責(zé)任的重要體現(xiàn)， 又是政府重要職責(zé)的要求， 這種“注入性”的資源投入， 也為居民生產(chǎn)和生活提供了基本保障。 但這種“外源”性的資源供給， 在實(shí)踐中也存在一定的問題： 一方面， 注入性投入資源， 財(cái)政資金投入比較大， 地方政府面臨投入能否可持續(xù)的壓力； 另一方面， 在實(shí)踐中， 有時(shí)因決策中利益相關(guān)者的缺席或參與不足， 容易出現(xiàn)資源配置與居民需求的錯(cuò)位， 從而導(dǎo)致低效或無效的資源和設(shè)施配置。 其實(shí)， 解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問題， 離不開鄉(xiāng)村自身資源的開發(fā)與利用， 關(guān)鍵在于促使鄉(xiāng)村具有自我生存和發(fā)展能力， 要使鄉(xiāng)村具備“自我造血”的能力， 這種經(jīng)驗(yàn)在我國扶貧歷程中得以體現(xiàn)和驗(yàn)證， 當(dāng)然， 扶貧本身也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要內(nèi)容， 我國很早就開啟扶貧歷程， 特別是從21世紀(jì)初以來， 中央打響了扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃， 在對貧困地區(qū)進(jìn)行輸血的同時(shí)， 正在開啟以扶持貧困地區(qū)和貧困人口的自我致富能力為重點(diǎn)的扶貧模式， 而不是簡單地給予金錢和物質(zhì)上的救濟(jì)， 我們將此種方式稱為“造血”式扶貧。 當(dāng)然， “造血”式扶貧也好， 增強(qiáng)農(nóng)民和鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力也罷， 不是不要外部資源的注入， 而是強(qiáng)調(diào)外部資源進(jìn)入和設(shè)施配置， 要瞄準(zhǔn)鄉(xiāng)村地區(qū)和居民自我發(fā)展能力的提升這一核心問題。 讓農(nóng)村與農(nóng)民具備自我創(chuàng)造資源的能力， 比單純的“救濟(jì)”性施予需要更高的政策水平和執(zhí)行技術(shù)水平， 近年來我們提出“精準(zhǔn)扶貧”“社會治理精細(xì)化”的理念， 正是政府治理實(shí)踐中利用政策水平和政策技術(shù)水平提高的體現(xiàn)。 但以“創(chuàng)造資源”為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌給傳統(tǒng)的治理模式、 發(fā)展方式均會帶來一定的調(diào)整， 需要政府、 社會和居民個(gè)人多主體的協(xié)商與合作。

總之， 當(dāng)前我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略推進(jìn)到了一個(gè)新的階段， 城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)也進(jìn)入“后轉(zhuǎn)型”時(shí)代， 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策部署逐漸從宏觀邁入了微觀階段， 從宏大的政策敘事走入了精細(xì)化和精準(zhǔn)的描繪當(dāng)中， 這些都給我們政策執(zhí)行與實(shí)踐提出了新的挑戰(zhàn)， 特別是我們謹(jǐn)防實(shí)踐中出現(xiàn)“在力圖消除城鄉(xiāng)分割的同時(shí)， 卻在制造著新的城鄉(xiāng)分割”的悖論局面。

[1] 向德平.社會問題[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2015:68.

[2] 陸學(xué)藝.當(dāng)代中國社會階層研究報(bào)告[R].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002：4.

[3] 徐勇.從“以農(nóng)立國”到“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”：中國發(fā)展道路[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版)，2010(4)：50-53.

[4] 毛澤東.毛澤東文集：第7卷[M].北京:人民出版社,1999：24.

[5] 鄧小平.鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：65.

[6] 徐勇.農(nóng)民改變中國：基層社會與創(chuàng)造性政治：對農(nóng)民政治行為經(jīng)典模式的超越[J].學(xué)術(shù)月刊,2009(5):50-53.

[7] 高尚全.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是我國城市化的重要戰(zhàn)略[EB/OL].[2011-01-06].http://www.ciudsrc.com/new_fenghui/disijiefenghuixinwen/2011-01-06/9360.html.

[8] 秦慶武.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本內(nèi)涵與重點(diǎn)[J].山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),2005(1):13-16.