王 玲

(西華師范大學 管理學院，四川 南充 637009)

農(nóng)民流動與地權變動：救災中的國家治理
——兩個經(jīng)典命題的闡釋

王 玲

(西華師范大學 管理學院，四川 南充 637009)

在荒政研究中，“災荒是農(nóng)民離村的重要推力”及“災荒是土地兼并的杠桿”等經(jīng)典命題與相關爭論反映出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會自然災害、農(nóng)民離村和地權變動之間的內在關聯(lián)。傳統(tǒng)治理主要指向流民安置與地權調整，但其措施多是應景性的臨時控制，缺乏有效的制度安排。當前，自然災害頻發(fā)與人地矛盾突出等問題相互糾葛，促使國家重新審視災害、農(nóng)民與土地的關系及其在現(xiàn)代社會的表現(xiàn)形態(tài)，有序引導農(nóng)民流動，強化土地政策供給，構建協(xié)同共治的治理模式。

自然災害；農(nóng)民流動；地權變動；國家治理

一、災害、農(nóng)民與地權關系的理論爭議

對中國國家問題的研究不能忽視兩個基本事實：其一，中國是一個農(nóng)業(yè)國家，“以農(nóng)立國”是國家政策的基本導向；其二，自然災害頻繁發(fā)生，救災是國家不可推卸的責任。在傳統(tǒng)時代，自然災害極易導致農(nóng)作物絕產(chǎn)絕收，使農(nóng)民的生活陷入斯科特所謂的“齊脖深的河水中”[1]1，造成脆弱的小農(nóng)經(jīng)濟與強大的專制皇權并存的傳統(tǒng)社會具有極大的內在不穩(wěn)定性。學界對自然災害、農(nóng)民離村與地權變動的相關命題與理論爭議揭示出災害、人口與土地之間的緊密關聯(lián)。

在眾多研究中，“災荒是農(nóng)民離村的重要推力”這一觀點極具代表性。傳統(tǒng)農(nóng)民具有濃厚的安土重遷、忍苦安命思想，如非迫不得已，絕不愿離開村莊而度無所依藉之生活，除非其生存受到嚴重威脅，只有離村才能保全性命時才會采取這一行動策略。災荒無疑是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會最為典型的危機情勢。在人地矛盾日益突出的狀況下，災荒是將人口限制在土地可承載范圍內的“自然調節(jié)器”[2]之一。災荒往往嚴重破壞農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境，如房屋、農(nóng)具、耕畜、農(nóng)田水利等，造成災區(qū)土地大量荒蕪及人口大規(guī)模死亡。這些因素相互交疊，將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的高風險性變?yōu)楝F(xiàn)實，使小農(nóng)經(jīng)濟的脆弱性暴露無遺。其結果便是，大量農(nóng)民因耕地受災而無地可種，導致糧食減產(chǎn)甚至絕收，加之現(xiàn)實中無視災害風險的田賦制度以及災害應對中的制度缺失，導致原本留戀和珍視土地的農(nóng)民視土地為“陷阱”[3]，從而厭棄和逃避承種土地，而寧愿背井離鄉(xiāng)，四處流亡。

諸多研究亦闡明了自然災害與農(nóng)民離村的緊密關聯(lián)。彭南生認為，人口壓力是近代中國農(nóng)民離村的主要原因。他將人口壓力分為靜態(tài)壓力和動態(tài)壓力，而自然災害與戰(zhàn)爭等不確定因素造成糧食種植面積下降和土地拋荒時出現(xiàn)的人地關系緊張屬于動態(tài)的人口壓力之一[4]。有學者將災荒與戰(zhàn)爭、匪患等因素一起列為民國時期農(nóng)民離村的驅動力量，這些因素共同導致的土地兼并和農(nóng)民無地化是農(nóng)民離村的重要原因[5]。在自然災害及其衍生因素的壓力下，農(nóng)民離村具有強烈的逃荒性[6]，尤其是舉家離村而流出本縣、本省的農(nóng)民大多是在災荒的打擊下被迫外出尋“就食”之地的災民[7]。特別是20世紀20～30年代民國災荒最嚴重的時期，也是農(nóng)民離村的高峰時期，如在江蘇農(nóng)民離村的各種因素中，天災就占了32.6%[8]，而1935年北方10省因災離村的農(nóng)民約占總離村人口的1/3[9]892。

農(nóng)民離村必然導致土地無人耕種，深刻影響了災后農(nóng)村地權關系(如租佃關系、土地買賣、土地集中等)的變動，這也是荒政研究中探討最多、爭議最大的主題。其中，“災荒是土地兼并的杠桿”[10]234這一命題最具典型性。它是夏明方在研究民國自然災害與地權變動的關系時提出的。他駁斥了對造成中國租佃制度“南高北低”這一區(qū)域分布的基本模式的多種解釋，如商業(yè)化程度的高低、政治法律保證、人口壓力的強弱等，認為在已有的解釋中，最具代表性的是“農(nóng)家借債破產(chǎn)說”，其主要內容是：重大自然災害導致農(nóng)民極度貧困，為了生存他們不得不以土地為抵押靠借債度日，而當債臺高筑無法償還時，他們不得不放棄土地，最終形成土地集中的局面[10]204-220。夏明方還通過對各種調研數(shù)據(jù)的分析比較，以及對鉑金斯、黃宗智等人的論證的剖析中逐漸梳理出災害與租佃制度、雇傭關系的區(qū)域差異這一基本的邏輯線條。這一分析過程和基本觀點已得到不少學者的認可和發(fā)展。災民的借貸一般可以分為實物抵押和保證抵押借貸兩種。蘇新留通過對民國時期河南的水旱災害的研究，認為土地抵押這種實物抵押在當時占了絕大多數(shù)，因為對債權人來說，這是災害頻發(fā)的農(nóng)業(yè)時代相對穩(wěn)妥的方法[11]。

土地自由買賣是傳統(tǒng)社會的一項重要制度安排?！爸袊缭趹?zhàn)國時期就已經(jīng)開始推行土地私有，允許土地自由買賣?！盵12]在較長的時間里，土地不僅可以買賣，還可以繼承和轉讓，這一制度在某種程度上加劇了災后的土地兼并。在常態(tài)社會，受地主商人的投資意愿、農(nóng)民固有的守土觀念以及賣地過程中約定習俗和規(guī)則的限制，通過買賣而導致的土地兼并一般是緩慢的和小規(guī)模的。但嚴重的自然災害卻能突破土地買賣的約束機制，而在短期內造成大規(guī)模的土地兼并。對此，夏明方做出了清晰的解釋：“當土地在自然災害的襲擊之下暫時失去了其價值增值的機能而其主人又被自然災害剝掘得一干二凈的時候，生存第一的原則將會壓倒一切習俗的束縛和觀念的限制，出賣土地便成為人們求取一息生機的最無奈的手段了?！盵13]317

當然，災荒同樣蘊含著導致土地分散的因素。例如，傳統(tǒng)的財產(chǎn)“諸子均分”思想在災荒中會得到強化，災荒導致的地價下降可能會使自耕農(nóng)所占的比例有所上升。也就是說，在常態(tài)社會抑制土地兼并的一些因素亦會在災后社會發(fā)揮作用，這也是不少研究者強調要以審慎的態(tài)度看待“災荒是土地兼并的杠桿”這一命題的原因。胡英澤在對清代至民國時期的黃河小北干流的灘地冊進行田野研究，并考察災荒與灘地地權變化之間的關系時指出，黃河泛濫導致了嚴重的戶絕人亡的現(xiàn)象，客觀上造成了地權分配的寬松局面，但由于逃絕家戶的遺留土地普遍轉化為廟田、祠田以及其他形式的公田，并未分配給在災荒中存活下來的農(nóng)戶，因而未導致土地兼并的結局。他將這種災害前后地權分配的穩(wěn)定狀態(tài)歸納為災害與地權分配關系的“停滯說”[14]，豐富和發(fā)展了災荒與地權關系變化的理論。

二、傳統(tǒng)荒政的主要指向及其限度

傳統(tǒng)國家需要維系小農(nóng)階級的存在作為自己統(tǒng)治的根基，因而在經(jīng)國治世的體制運作中，歷代王朝努力“將農(nóng)民的溫飽與帝國國家的合法性及其成功聯(lián)系在一起”[15]148-151，而“治災”成為“治國”的基本前提和重要保障。越到朝代國家后期，國家救災的政策文本與實踐越加程序化和規(guī)范化。經(jīng)過歷代的積淀和完善，各項救荒措施在文本內容和覆蓋范圍上，都達到了較高的水平。魏丕信曾指出，“18世紀政府典章制度中所提出的控制饑荒的各種措施……在宋代就已經(jīng)產(chǎn)生，很多救荒程序已經(jīng)由地方權貴與地主配合著官方實施了數(shù)個世紀?！盵16]72具體而言，國家的荒政措施大致可歸結為兩個指向：一是針對災民，特別是因災離村而外流的農(nóng)民；二是針對災區(qū)土地，其中因災后地權變動而產(chǎn)生的諸多矛盾是國家治理的重點。鑒于土地對農(nóng)民的特殊意義，這兩種指向在國家的救荒實踐中呈現(xiàn)出一定的交疊性和一體性。

一般而言，蠲緩、賑濟和工賑是傳統(tǒng)荒政的最重要內容。蠲緩是經(jīng)由皇帝批準之后根據(jù)受災程度對應當征收的田賦錢糧予以減免或緩征。賑濟則是經(jīng)過報災、勘災等程序，在對災情進行全面把握的基礎上發(fā)放銀、糧或者直接施粥給災民，維系其生存以度過災荒。工賑則是由官府出資興辦工程，以便在災荒條件下給災民活路，同時也因減少災民流動而最大限度地維護社會穩(wěn)定。這些措施雖對穩(wěn)定社會秩序具有一定幫助，但在國家財力有限的情況下，卻無法從根本上消除災民轉變?yōu)椤傲x民”的風險。

在農(nóng)耕社會，農(nóng)民與土地的緊密關聯(lián)使得政府關于流民的政策在某種意義上都圍繞著土地而展開。暫時性的流民安置雖然會起到一定效果，但從長遠來看，推動農(nóng)民與土地的重新結合是保證國家長治久安的關鍵性措施。減免或緩交田賦錢糧和相關的土地附加稅，以及進行賦稅改革有助于推動因災離村的農(nóng)民重新回歸土地，并消除農(nóng)民視田地為“陷阱”的思想。因此，在災害初期，官府往往通過建立賑濟網(wǎng)和嚴密的戶籍管理限制農(nóng)民離開村莊和土地，以防止農(nóng)民脫離當?shù)卣墓茌?；當大?guī)模的逃荒性流民出現(xiàn)之后，政府則會采取安撫政策或強制措施將外逃災民遣返回籍，或將他們收容在一起進行短期安置，從而將流民納入控制。在條件允許的情況下，政府還會將拋荒的土地分配給災民，甚至幫助其購買籽種、耕畜和農(nóng)具，并勸導農(nóng)民勤力耕作，使其重新回到日常的生活軌道上。為保障救災政策的貫徹落實，特別是增強對災民的控制并預防流民作亂和農(nóng)民起義，國家還會直接派中央官員到災區(qū)巡視以對地方救災過程進行監(jiān)督，同時對救災官員實施獎懲，并將救災政策的實施成效納入考核。地方官員在救災問題上的任何失職行為都可能面臨朝廷的嚴厲處罰。

然而，如果從災民獲得救濟和災區(qū)社會治理的實際狀況來看，國家的救荒措施卻存在諸多限度。首先，賦稅征繳沒有充分考慮不同農(nóng)民的受災程度。農(nóng)民的受災程度與其所耕種的土地有密切關聯(lián)，而荒政中的“蠲緩”政策又主要建立在——賦稅來源于土地，災害會導致土地荒蕪，因而會影響賦稅的征繳——這一邏輯基礎之上。但在查災和賑濟的具體操作中，地方官員往往將蠲免額數(shù)簡化性地按照平均受災程度不分災熟地分攤到每一塊田地，同時“政府在蠲緩賦稅時并不強調地主相應地調整地租”[16]238。這樣就很難將災損土地與真正的災荒受害者對應起來，從而導致賦稅減免的最大受益者往往是地主，受災程度最深的小自耕農(nóng)、佃農(nóng)和雇農(nóng)反而難以得到切實的救助。另外，政府在救災決策上的失誤，以及地方政府控制能力的削弱，不僅無助于扭轉民逃地荒的局面，而且當賦稅被加諸未逃災民時，反而會引發(fā)更大的災荒和社會動蕩。安介生曾經(jīng)詳細地分析了傳統(tǒng)災害治理中的制度缺失因素，如災荒勘核、災后田賦減免、地方官員的政績追求等方面存在的問題，正是這些因素導致了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中的“田地陷阱”現(xiàn)象[3]。

其次，政府對租佃關系的調整存在矛盾性。在災荒救濟方面，明末曾有鄉(xiāng)紳提出“田主賑佃戶”論[17]，呼吁地主低利借糧給佃戶，以幫助其度過災荒，這被認為是對佃戶按期交租和如期歸還季節(jié)性貸款的平衡手段。這一主張在一定程度上契合了地主在災荒年代試圖緩和主佃關系，以求得自保和維護自身利益的愿望。然而這種平衡關系很容易被打破，因為連年災荒使得佃戶在繳納地租和償還借貸方面無能為力；政府在強迫地主繳納賦稅的同時，又“勸諭”其同意佃戶緩交田租，這種矛盾性的政府介入也導致主佃之間的平衡關系難以維持，使得地主與農(nóng)民原有的救助與被救助關系更加復雜化。由于地主不愿背上在災荒中救濟佃戶的包袱，結果，災荒年代的救濟工作到后來完全被政府接管，即使在地權高度集中的地區(qū)亦是如此。

再次，災民的土地回贖過程遭遇阻礙。災后幸存下來的農(nóng)民最大的愿望是將出賣或抵押的土地贖回，但這一回贖過程卻往往因承買者不愿意放棄、土地轉賣或其他原因而變得困難重重和糾紛不斷。針對災后嚴重的土地兼并現(xiàn)象，國家的政策安排表現(xiàn)出體恤災民的傾向，如制定措施懲處不法地主商人對災民土地的掠奪，申斥富紳不要阻撓災民回贖土地，同時抑制地價的人為抬升。但在現(xiàn)實中，這些措施往往遭到地主富紳的借故拖延或有意規(guī)避，而難以阻止其趁機剝奪災民直至使其失去土地。為了安輯流民并緩和人地矛盾，國家往往鼓勵災民向地廣人稀和災少地區(qū)遷移，并進行大規(guī)模土地開墾，以消解數(shù)量龐大的災荒人口。

救災經(jīng)驗的積累與救災體制的延續(xù)有利于國家在災害治理面前獲得更多自信，避免國家體制因災害沖擊而崩坍，從而維持相對連續(xù)的政治統(tǒng)治。然而，傳統(tǒng)國家的救災措施多是應景性的臨時控制，在流民與土地問題上更是缺乏制度性的安排。因為，土地私有與自由買賣的性質必然導致土地兼并現(xiàn)象周期性地重演，這在災荒時期尤為突出；傳統(tǒng)官僚制的實踐困境又導致荒政在政策文本與實施成效之間存在明顯差距。這樣，國家以“救荒活民”為主旨的備荒、報災、勘災、審戶、放賑等策略性的程序雖有助于其暫時擺脫災荒侵擾，卻無法從根本上消除災荒對傳統(tǒng)國家的威脅。

三、災害、農(nóng)民、地權關系的現(xiàn)代形態(tài)及其治理

隨著近現(xiàn)代政治經(jīng)濟的變革與發(fā)展，中國農(nóng)村土地制度發(fā)生了重大變遷，尤其是1949年后，我國先后經(jīng)歷了“農(nóng)民土地所有制——集體土地所有制——家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”的演進歷程。國家通過對土地政策的調整與轉化，逐步建立起社會主義國家的經(jīng)濟制度。這樣，“革命后的國家代替舊國家掌握來自土地的賦稅，而且代替原來的地主控制和利用地租……租稅在中央集權國家手中整合為一體了?！盵18]同時，國家對待農(nóng)民流動的政策也在不斷變化。1950年代，隨著土地改革和人民公社化運動的開展，農(nóng)民的自由流動(包括因災流動)逐漸被禁止，城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度更是固化了這一態(tài)勢。改革開放后，政府對待農(nóng)民流動問題經(jīng)歷了“無政策”時期，到“以限制為主的政策”時期，直至“平等對待，注重權益保護”時期[19]。

從某種程度上講，國家對農(nóng)政策的調整也是自然災害影響的結果，這些政策反過來對防止災荒的蔓延和重演發(fā)揮了重要作用。例如，1959～1961年的災害促使國家對集體土地與農(nóng)民自留地、自留山等問題做出劃分和界定。此后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在不同省份的非均衡推行也與我國自然災害的分布不均有很大關聯(lián)。由于各個省份農(nóng)業(yè)人口的比例、經(jīng)濟發(fā)展水平等方面存在差異，導致“每個省面臨完全不同的饑荒概率、救災壓力和相應的政治風險和責任”[20]。受“饑餓邏輯”[21]的驅動，貧困省份在對待包產(chǎn)到戶問題上要比富裕省份更積極和迫切，這也是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制首先在一些貧困省份創(chuàng)制和推行的重要原因。

當前，自然災害頻發(fā)與人地矛盾突出等問題糾葛在一起，由此導致的農(nóng)民流動與地權變動考驗著國家的救災政策安排與實踐，進而影響國家的治理績效。這促使國家重新審視災害、農(nóng)民與土地的關系及其在現(xiàn)代社會的表現(xiàn)形態(tài)，并做出適應性的政策調整。

首先，自然災害強化了農(nóng)民的跨地域流動，深刻改變著原有的鄉(xiāng)土規(guī)則與權威結構，增加了基層治理的難度，這需要國家的適度調控與有序規(guī)范。在現(xiàn)代社會，自然災害給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活帶來的巨大風險，使其仍然是農(nóng)民流動的重要推力。但農(nóng)民流動不再具有逃荒性，而更多的是謀利性。在災后重建中，農(nóng)民離村到沿海城市打工，是其規(guī)避災害風險并獲取收入的理性行為和自愿選擇。農(nóng)民流動在某種程度上實現(xiàn)了社會資源的集聚效應，使得資源短缺的農(nóng)村社會獲得了更多的資金支持，同時也“使農(nóng)村社會處在一個開放性遞增的狀態(tài)中”，有利于“突破其原有的狹隘性”[22]46。但農(nóng)民一旦流動出村，就會擺脫既有權力網(wǎng)絡與鄉(xiāng)土規(guī)則的約束而處于失序狀態(tài)，并通過新的經(jīng)驗、能力與資源的積累而挑戰(zhàn)村莊的權威結構。在缺乏內生性權威來支撐基層治理機制延續(xù)的情況下，需要通過國家的有效接應來克服基層治理難題。為此，國家與地方政府在持續(xù)性救災的基礎上，雖然無法采用強制性的行政手段干預農(nóng)民的流動行為，但在厘清農(nóng)民流動可能隱含的政治風險與破壞作用的前提下，引導農(nóng)民規(guī)范有序流動，是穩(wěn)定社會秩序并降低政治風險的重要舉措。應探討“化流為土”的現(xiàn)實機制，“將流動的、無序的大眾轉化為在國家社會管理規(guī)則框架中按照既定的規(guī)則體系追求自身利益和目標的利益共同體”[23]，從而納入規(guī)范化的社會治理體系，避免受災害打擊的農(nóng)民演變?yōu)楸╈宓拿ち鞫鴮е氯后w撕裂與社會對抗。

其次，自然災害打亂了農(nóng)村土地的原有分布格局，并因政府用地需求的增加而改變了土地的自然形態(tài)，促使國家加強土地政策供給，以強化土地的穩(wěn)控功能。隨著現(xiàn)代性風險因素的積累及土地屬性和功能的多元化，自然災害與土地之間的關聯(lián)變得更加緊密化和復雜化了。由于歷史和現(xiàn)實環(huán)境的差異，現(xiàn)代國家的救災政治已遠遠超出放賑減糶、安輯流民、重置土地等傳統(tǒng)的荒政范疇，而要從民生國家的構建層面對受災群眾進行最大程度的政策供給和權利救濟。在災后安置和重建過程中，集體建設用地、宅基地和耕地的使用和分配都因應自然災害而需要重新調整。農(nóng)村土地集體所有的產(chǎn)權性質排除了土地兼并的可能性，但各級政府借助重建進行的大規(guī)模土地開發(fā)、農(nóng)民住房重建造成的宅基地變動，以及耕地因災害破壞造成的權屬(如承包權、經(jīng)營權)變更，都使土地問題成為影響災后治理績效的關鍵性要素。其中，如何將“保增長保紅線”的宏觀土地政策與“以人為本”的救災重建政策結合起來，防止地方政府“以救濟和扶助為由變相剝奪農(nóng)民利益，以低成本方式完成農(nóng)用耕地或農(nóng)村建設用地的行政化集中過程”[24]是災后治理的核心議題。為此，國家應加強農(nóng)村土地的政策供給，規(guī)范土地使用程序，防止耕地用途轉變，尤其是規(guī)制地方政府在土地經(jīng)營式開發(fā)中的不當行為，同時合理調節(jié)土地供應與需求的關系，構建規(guī)范化的土地糾紛解決機制和收益分配機制，使農(nóng)民共享土地增值收益，實現(xiàn)土地的社會保障和穩(wěn)控功能。

再次，在災后治理中，基層社會的利益博弈要符合既有的法律規(guī)范與國家的宏觀政策安排，構建多元利益主體協(xié)同共治的治理模式。盡管自然災害的影響和損失并未“均攤”在每個人身上，而是在不同地區(qū)和群體中呈現(xiàn)出巨大差異，但國家資源的大量輸入讓災區(qū)民眾看到了獲益機會，從而表現(xiàn)出普遍的“災民化”傾向。他們爭相利用“災民”這一有價身份，竭力表達訴求和愿望，以免在國家補助的政策環(huán)境下失去關照。同時，在資源匱乏的財政壓力下，地方政府也試圖通過對資源的掌握來彌補財政的不足。在政府主導的利益分配模式下，農(nóng)民因信息的不對稱和力量的薄弱而難以真正影響博弈的最終結果。農(nóng)民對基層干部的不信任又加劇了博弈的激烈程度，并通過各種非制度性的形式展現(xiàn)出來。這樣，農(nóng)民的行為不斷突破法律與規(guī)則的界限，以致引發(fā)極端暴力行為；地方政府為了“底線”穩(wěn)定而采取無原則的“推與鬧”、“擠與纏”、“打與彈”[25]33-54等和稀泥方式，反而消解了政府的公共權威，加劇了基層政治關系的緊張。在“治理現(xiàn)代化”語境下，現(xiàn)代國家治理所呈現(xiàn)的是多元的利益主體和雙向流動的治理結構，應倡導建立以利益相關者為中心的協(xié)同合作治理模式，遵循“公共理性、民主協(xié)商與法治化治理”的邏輯[26]。為此，政府與農(nóng)民的博弈應以法律規(guī)范為基準，政府對土地的經(jīng)營式開發(fā)必須符合國家的宏觀政策安排，并考慮農(nóng)村社會的多元需求與社會的承受能力。政府需要轉變執(zhí)政思維，更多采用協(xié)商而非強制的方式解決糾紛。同時，政府應引導公眾學會理性地表達訴求，促使其“著眼于制度性地提出建議而不是破壞性地制造混亂，從而走出通過對抗與暴力解決問題的傳統(tǒng)路徑”[27]。通過將社會訴求轉化為現(xiàn)有體制框架內的有序表達和合法化討價還價，可以防止無組織無理性的民粹主義政治的盛行。

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MigrationofVillagersandChangesofLandOwnership：State Governance in Disaster Relief Interpretated with Two Classical Propositions

WANG Ling

(School of Management, China West Normal University, Nanchong, Sichuan 637009, China)

In the study of famine, there are a lot of Classic propositions and related controversies that reflect the inherent link between natural disasters in traditional agricultural society, villagers' departure from village and changes of land rights, such as “Natural disasters are an important driving force for villagers to leave the village”,“The famine is the lever of land annexation”，etc. Traditional governance mainly points to refugee settlement and land ownership adjustment, but the measures are mostly temporary control for the current emergency occasions, and the lack of effective institutional arrangements is attached. At present, the frequent occurrence of natural disasters, the contradictions between man and land and other issues are entangled with each other. This situation prompted the state to re-examine the relationship among the disaster, the peasants and land as well as its manifestations in modern society. Furthermore, it is needed to guide the migration of villagers in an orderly manner, strengthen the supply of land policy, and build a co-governance model.

natural disaster; migration of villagers; changes of land ownership; state governance

2017-07-20

教育部人文社會科學研究西部項目(15XJC810005)。

王玲，女，西華師范大學管理學院副教授，博士。

D60

A

1006-4702(2017)05-0136-07

(責任編輯張建蓉)