高鳳

2012年，黨的十八大將黨政機(jī)關(guān)和行政事業(yè)等的“三公經(jīng)費”的使用提升到了反腐倡廉的新高度；2012年底，中共中央發(fā)布關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定，這些對國家黨政機(jī)關(guān)、行政事業(yè)單位等包括“三公經(jīng)費”在內(nèi)的行政費的使用、管理和審計都提出了新的要求。

公用經(jīng)費包括“三公經(jīng)費”、會議費、培訓(xùn)費和差旅費，是黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位預(yù)算支出的重要構(gòu)成，也是黨政機(jī)關(guān)和行政事業(yè)單位履行職能的重要保障，這些經(jīng)費的合理分配和高效使用不僅關(guān)系到相應(yīng)部門的運(yùn)行效率，而且關(guān)系國計民生。要使用好這些公用經(jīng)費，要從內(nèi)部控制的角度進(jìn)行管理，應(yīng)該把好三個關(guān)口，經(jīng)費使用單位要把好經(jīng)費使用關(guān)，做到每一分錢都花到刀刃上；財務(wù)部門要包好報銷關(guān)，不合規(guī)的、不合理的、超預(yù)算的經(jīng)費嚴(yán)禁報銷；審計部門要把好審計關(guān)，對容易出問題的點要給予重點關(guān)注。

一、第一道關(guān)口：公用經(jīng)費使用部門嚴(yán)控經(jīng)費使用

目前，不管是黨政機(jī)關(guān)還是行政事業(yè)單位，在公用經(jīng)費的使用中仍存在很多問題。首先，多數(shù)黨政機(jī)關(guān)、行政事業(yè)單位沒有建立健全行之有效的內(nèi)部控制制度，使得公用經(jīng)費的支出管理都存在諸多漏洞。其次，公用經(jīng)費的預(yù)算編制存在缺陷，預(yù)算分配不合理，導(dǎo)致無法滿足經(jīng)費使用部門的需求，經(jīng)費的使用效率和效益偏低。

單位負(fù)責(zé)人是經(jīng)費使用部門的一把手，要對整個單位的經(jīng)費使用合規(guī)合理性和效率效果負(fù)責(zé)。第一，單位負(fù)責(zé)人在自己使用公用經(jīng)費時，同時還要規(guī)范下屬工作人員的經(jīng)費使用規(guī)范，不僅要做到合法合規(guī)，而且要按預(yù)算執(zhí)行，既不超預(yù)算支出，又將錢花到刀刃上。單位負(fù)責(zé)人要從思想和行動上切實對經(jīng)費的使用和管理重視起來。第二，單位要建立健全內(nèi)部控制制度，其中要包含公用經(jīng)費使用管理制度。公用經(jīng)費的管理重點應(yīng)融入到單位的管理工作中，將其作為一項日常事務(wù)。第三，經(jīng)費使用部門應(yīng)建立公用經(jīng)費支出會簽制度。目前大多數(shù)公用經(jīng)費使用部門的票據(jù)報銷都是單位負(fù)責(zé)人“一支筆”，這固然能夠提高工作效率，但也存在弊端，一方面沒有人監(jiān)管單位負(fù)責(zé)人的公用經(jīng)費支出，另一方面單位負(fù)責(zé)人難以全面了解整個單位的公用經(jīng)費支出情況，容易受人蒙蔽。所以，對于單位負(fù)責(zé)人的公用經(jīng)費支出和一些大額、重點經(jīng)費的支出應(yīng)該由其他單位領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行會簽，確保經(jīng)費的使用合法合規(guī)，同時也規(guī)避了單位負(fù)責(zé)人違紀(jì)違規(guī)的風(fēng)險，不僅提高了經(jīng)費的使用效率效果，也在一定程度上保護(hù)了單位負(fù)責(zé)人。第三，經(jīng)費使用單位對公用經(jīng)費的使用情況建立公示制度，提高經(jīng)費使用透明度。經(jīng)費使用單位不僅要做預(yù)算還要做決算，不僅要向上級主管部門定期提交財務(wù)報表，還要向部門內(nèi)部公示經(jīng)費使用方向、使用人員等明細(xì)內(nèi)容，避免公用經(jīng)費個項目之間相互轉(zhuǎn)化。

二、第二道關(guān)口：財務(wù)部門把好經(jīng)費報銷關(guān)

財務(wù)管理部門作為公用經(jīng)費預(yù)算的編制部門和報銷管理部門，是公用經(jīng)費管理的第二道關(guān)口。

首先，財務(wù)部門要建立健全財務(wù)管理制度，不僅規(guī)定預(yù)算編制的程序，還要詳細(xì)規(guī)范公用經(jīng)費支出中每一項經(jīng)費的支出內(nèi)容、審批制度、報銷要求等內(nèi)容，在財務(wù)報銷中做到有據(jù)可循。

第二，財務(wù)部門在編制年度預(yù)算時，選擇合適預(yù)算編制方法，全面了解預(yù)算單位的經(jīng)濟(jì)活動也業(yè)務(wù)活動特征，在控制總量的基礎(chǔ)上，將“三公經(jīng)費”等公用經(jīng)費合理的分配到辦公室、組織部、人事處、審計處等經(jīng)費使用部門；預(yù)算的編制要做到有理有據(jù)、科學(xué)合理、節(jié)約有效，根據(jù)法定原則編制，才不會導(dǎo)致經(jīng)費使用過程中出現(xiàn)超預(yù)算或者預(yù)算不足等各種各樣的問題。

第三，財務(wù)部門要根據(jù)《2011年政府收支分類科目》進(jìn)一步細(xì)化公用經(jīng)費支出科目，統(tǒng)一核算口徑。另外，要嚴(yán)格執(zhí)行國庫集中支付管理制度，進(jìn)行公務(wù)卡制度改革，將公用經(jīng)費支出納入公務(wù)卡結(jié)算目錄，減少現(xiàn)金的使用，減少弄虛作假現(xiàn)象。

第四，財務(wù)人員在處理公用經(jīng)費報銷業(yè)務(wù)時，要把好票據(jù)審核關(guān)。不僅要審核各種票據(jù)的真實性；還要查看報銷該筆費用所需的附件是否齊全，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)是否真是合法，是否符合經(jīng)費支出范圍。如果不符合單位內(nèi)部控制要求和財務(wù)管理制度，財務(wù)人員可以不予報銷。財務(wù)人員在進(jìn)行報銷時，要區(qū)分不同的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)類型，嚴(yán)格區(qū)分會議費、培訓(xùn)費、差旅費、招待費的科目使用，按照會計科目的要求規(guī)范會計摘要，并根據(jù)預(yù)算據(jù)實編制會計分錄。

第五，財務(wù)部門要加強(qiáng)公用經(jīng)費的信息披露。和經(jīng)費使用部門的公示制度不同，財務(wù)部門不僅要強(qiáng)制性披露本單位包括“三公經(jīng)費”、會議費、培訓(xùn)費及差旅費的公用經(jīng)費支出總額表，包括出差目的地、出差日期、人數(shù)、目的的差旅費明細(xì)表，包括新車購置明細(xì)、舊車維護(hù)費明細(xì)的公務(wù)用車明細(xì)表等表明單位公用經(jīng)費支出內(nèi)容的信息；還要披露單位內(nèi)部不同部門具有可比性的公用經(jīng)費支出明細(xì)表，并進(jìn)行經(jīng)費支出效率效果分析，對比不同部門經(jīng)費使用的合理性、效果性和與預(yù)算的一致性。

三、第三道關(guān)口：審計部門要強(qiáng)化對公用經(jīng)費的審計

不管對于黨政機(jī)關(guān)還是行政事業(yè)單位，在公用經(jīng)費管理上，審計部門和紀(jì)檢部門是第三道關(guān)口，也是組織內(nèi)部最后一道關(guān)口。紀(jì)檢部門由于是查出個人違紀(jì)違法行為的部門，在公用經(jīng)費管理中的作用再次不再贅述。

首先，要加強(qiáng)對公用經(jīng)費管理的內(nèi)部控制，審計部門要對整個部門以及經(jīng)費具體使用部門的內(nèi)部控制制度建立健全情況進(jìn)行審計。公用經(jīng)費內(nèi)部控制是指為了提高公用經(jīng)費的使用效率，促進(jìn)公用經(jīng)費的科學(xué)合理使用，通過建立健全一系列措施和制度對公用經(jīng)費的管理進(jìn)行風(fēng)險控制。對公用經(jīng)費的內(nèi)部控制是在保證組織正常有序運(yùn)行的基礎(chǔ)上，通過內(nèi)部控制制度是公用經(jīng)費的使用更加科學(xué)有效、合理規(guī)范，禁得起組織內(nèi)外的監(jiān)督。

第二，審計部門要對公用經(jīng)費的預(yù)算編制、調(diào)整和執(zhí)行等環(huán)節(jié)進(jìn)行審計。在對預(yù)算編制進(jìn)行審計時，可以采用重點檢查、隨機(jī)抽查等方式，重點審計預(yù)算編制的合法性、經(jīng)濟(jì)性和合規(guī)性；對公用經(jīng)費預(yù)算編制的審計是事前監(jiān)督；在對預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)進(jìn)行審計監(jiān)督時，要重點關(guān)注調(diào)整的項目、調(diào)整的原因等；在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，一方面要監(jiān)督有無鋪張浪費現(xiàn)象，另一方面要審查預(yù)算是否覆蓋了組織正常運(yùn)行的每一個環(huán)節(jié)。

第三，內(nèi)部審計作為組織機(jī)構(gòu)的“免疫系統(tǒng)”，不僅僅在局限于財務(wù)審計，應(yīng)該跳出這個限制，拓寬包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在內(nèi)的審計職能，建立內(nèi)部審計的評價、問責(zé)機(jī)制。對于公用經(jīng)費的管理，審計部門應(yīng)該以風(fēng)險控制的為中心，做到審計全覆蓋。辨別重點、大額經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的真實性、是否包含隱匿的其他支出；評價公用經(jīng)費的經(jīng)濟(jì)活動或業(yè)務(wù)活動是否具有經(jīng)濟(jì)性，測算經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生額的真實性。在對這些環(huán)節(jié)進(jìn)行審計時，一旦發(fā)現(xiàn)問題，要及時督促相關(guān)部門進(jìn)行整改；對于重大違紀(jì)違規(guī)問題，要移交紀(jì)檢監(jiān)察部門。審計部門對公用經(jīng)費各個管理環(huán)節(jié)的審計要進(jìn)入常態(tài)化，尤其是公務(wù)招待費。由于公務(wù)招待費除了包含本單位合理的公務(wù)接待之外，還可能包含很多違規(guī)開支，或者單位為了避免招待費超預(yù)算，以其他虛假業(yè)務(wù)內(nèi)容發(fā)票將接待費報銷在差旅費等其他公用經(jīng)費中。

第四，內(nèi)部審計部門不僅要對公用經(jīng)費管理進(jìn)行審計還要對公用經(jīng)費管理進(jìn)行評價。所以在對公用經(jīng)費進(jìn)行審計時，不僅要關(guān)注結(jié)果、還要關(guān)注過程，不僅有事后審計還要有事中審計，要關(guān)注組織部門內(nèi)部控制制度的建立情況和執(zhí)行情況。

第五，內(nèi)部審計部門要建立審計結(jié)果公開制度，擴(kuò)大審計影響，提升審計威懾力。此外，內(nèi)部審計部門要根據(jù)審計發(fā)現(xiàn)的問題提出提高公用經(jīng)費使用效率的政策建議，發(fā)揮免疫系統(tǒng)補(bǔ)救的功能，促進(jìn)內(nèi)控管理制度尤其是內(nèi)部控制制度的完善，使組織機(jī)構(gòu)健康有效運(yùn)行。

內(nèi)部審計要切實發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的作用，就要建立審計問責(zé)機(jī)制。對于審計查出的問題，及時督促相關(guān)部門和責(zé)任人進(jìn)行整改；對于嚴(yán)重違反單位規(guī)定的行為，嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行處罰，并追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任；對于嚴(yán)重違紀(jì)行為及時移交紀(jì)檢監(jiān)察部門或者公安機(jī)關(guān)。對審計發(fā)現(xiàn)的問題在整改之后進(jìn)行二次審計，杜絕相關(guān)部門將審計發(fā)現(xiàn)的問題束之高閣或者整改不到位的情況。黨政機(jī)關(guān)或行政事業(yè)單位可以建立績效考評制度以評價經(jīng)費具體使用部門公用經(jīng)費支出的經(jīng)濟(jì)性、科學(xué)性以及效率效果 ；同時加大對違紀(jì)違規(guī)單位和個人的處罰力度。

通過內(nèi)部控制提高公用經(jīng)費管理的科學(xué)性和效率不是一朝一夕能完成的，通過以上三道關(guān)口對公用經(jīng)費支出進(jìn)行管理，可以在很大成都上改善公用經(jīng)費管理現(xiàn)狀，促進(jìn)公用經(jīng)費科學(xué)合理使用，既不鋪張浪費又能使每一分錢都發(fā)揮最大效用。