楊令俠 徐 天

（1.南開大學世界近現代史研究中心，天津300071；2.美國天主教大學，華盛頓特區(qū)）

20世紀70年代以來加拿大印第安人土地權利建構
——以尼斯加族為例

楊令俠1徐 天2

（1.南開大學世界近現代史研究中心，天津300071；2.美國天主教大學，華盛頓特區(qū)）

加拿大不列顛哥倫比亞省的尼斯加族，是從未與任何政府簽訂過任何條約的印第安人族群。1973年他們再一次啟動爭取原生土地權利的程序。經過20多年與聯邦政府和省政府的談判、協商后，三方終于在1998年簽訂了《尼斯加最終協議》。這個協議改變了加拿大其他印第安族群爭取土地權利的進程。然而，尼斯加族在談判過程中不得不以適應主流文化為代價，做出讓步。因此，他們得到的土地權利存在許多不確定因素，并引起社會的廣泛關注。

加拿大，印第安人土地權利，不列顛哥倫比亞省，尼斯加族

加拿大1982年新增憲法《加拿大權利與自由憲章》規(guī)定，加拿大的土著民族，①據2015年10月加拿大官方統計，加拿大總人口為3598萬，土著人口117萬。http://www.statcan.gc.ca/pub/89-645-x/20100 01/，2015年12月20日。包括北美印第安人、②North American Indians，是加拿大最早的居民之一。他們更愿意用“First Peoples”（原住民）稱呼自己，以示是第一批來到現在稱為北美洲這個地方的人。加拿大官方亦稱印第安人為“First NationsPeople”。梅蒂人和因紐特人。自古以來居住在今天不列顛哥倫比亞省納斯河流域的尼斯加族群（Nisga’a Nation）是北美印第安族群之一，現今約有6000人。③http://www.statcan.gc.ca/pub/89-645-x/2010001/，2015年12月20日。無論在英屬殖民地時期還是1867年加拿大自治領成立之后，他們對原生居住土地的訴求一直得不到實現。這個為自己土地權利與各種政府抗爭了一個世紀的民族，在20世紀70年代再次開啟爭取土地權利的努力，終于在1998年與省政府和聯邦政府簽訂了一個歷史性的條約——《尼斯加最終協議》（The Nisga’a Final Agreement）。可能連尼斯加人自己也沒有料到，這個協議不僅改變了尼斯加人自己，也改變了解決加拿大印第安事務的路徑。

對加拿大印第安人權利問題，國內學者做過一些有益的研究，④姜德順：《加拿大土著民艱辛的維權之路——解讀“土著權利”和“條約權利”》，《世界民族》2007年第10期；丁見民：《二戰(zhàn)后加拿大土著民族政策的演變》，《歷史教學》2010年第4期；陳巴特爾、高霞：《民族文化自覺與國家權利介入——加拿大土著族群語言的保護》，《暨南學報》2011年第3期；郭躍：《加拿大土著民族土地權利問題的歷史與現狀》，《大連大學學報》2011年第8期；徐利英：《從契約與法案看加拿大土著民族的權利演變》，《科學經濟社會》2013年第3期；王助：《加拿大土著人身份法律確認的演變及現狀》，《世界民族》2007年第5期，等。但是對印第安人土地權利的研究，卻不多見，而國外卻有針對尼斯加族土地權利問題的細致研究，⑤Alex Rose,Bringing our Ancestors Home:The Repatriation of Nisga’a Artifacts,Gitlaxt’aamiks(formerly New Aiyansh),BC:Nisga’a Tribal Council,2000；Alex Rose,Nisga’a:People of the Nass,Madeira Park,BC:Douglas-Mcintyre Press,1993.有代表性的論著也不少。湯姆·莫洛伊撰寫的專著《世界是我們的證人：尼斯加人在加拿大的歷史》⑥Tom Molloy,The World is Our Witness:The Historic Journey of the Nisga’a into Canada,Markham,ON:Fifth House Publishers, 2006.更像是一部尼斯加人和政府的談判史，因為他本人曾是政府方的主要談判者。除了追溯尼斯加人的歷史外，該書主要細致地表述和分析了《尼斯加最終協議》簽訂的細節(jié)，以及不同政治集團的不同政治目標。特蕾西·利·斯科特的《殖民地時期后的主權國家？——尼斯加人的最終協議》①Tracie Lea Scott,Postcolonial Sovereignty?—The Nisga’a Final Agreement,Vancouver:Purich Publishing Limited,2012.從主權這個概念出發(fā)，認為通過最終協議，尼斯加這個“nation”部分地實現了他們還原祖先土地的夙愿。亞歷克斯·羅斯的專著《馬佳町口湖的魂之舞：格斯納爾首領和尼斯加條約》②Alex Rose,Spirit Dance at Meziadin:Chief Gosnell and the Nisga’a Treaty,Madeira Park,BC:Harbour Publishing,2000.的價值不僅在于使用了一手資料，探究了尼斯加族從未與白人接觸前到當代的歷史細節(jié)，而且作者與“尼斯加部落議事會”一起為條約的制定工作了11年，熟識原住民領導人。該書在附錄中列舉了相關書目和大事年表，對理解尼斯加文化和不列顛哥倫比亞殖民地的歷史都有很大幫助。作者認為，尼斯加協議雖然沒有徹底解決印第安權利問題，但的確為尼斯加族群創(chuàng)造出一種其他非尼斯加人尚未進入的自治的途徑。瑞克·龐廷撰寫的《尼斯加條約：在比較語境中探尋動態(tài)和政治傳播學》③Rick Ponting,The Nisga’a Treaty:Polling Dynamics and Political Communication in Comparative Context,Peterborough:Broadview Press,2006.一書，提供了大量不列顛哥倫比亞政府公開的觀點和支持尼斯加條約的宣傳，但幾乎沒有涉及政府政策的決策過程以及條約的細節(jié)。作者采用問卷形式對幾個印第安族群的群體動態(tài)做了調查和分析。

本文以尼斯加族爭取土地權利的斗爭為例，探討現代加拿大印第安人土地權要求的依據、發(fā)軔、特點和復雜性。

一

歐洲大陸的白人到達并統治加拿大這個地方后，曾與一部分印第安人簽訂條約、劃定保留地，并提供補助；尼斯加人則從來沒有機會與白人簽訂任何條約。1867年加拿大自治領成立后，尼斯加族的土地權利并沒有得到解決，其許多原生居住地被宣布為王室的領地。他們多次向聯邦政府請愿，要求政府承認尼斯加人對這些土地的所有權和監(jiān)管權，但始終沒能和政府簽訂過任何協定。

加拿大印第安人權利包括很多內容，比如語言文化權利、資源開采權利和選舉權利④加拿大土著民族選舉權獲得的時間相比美國要早，分聯邦和省兩級。鑒于土著民族在兩次世界大戰(zhàn)中的貢獻，聯邦政府1917年頒布《軍人投票條例》，其中確認在加拿大或英國軍隊中現役的土著軍人享有選舉的權利；1950年和1960年分別承認因紐特人和具有條約身份的土著人的選舉權。省一級的土著民族選舉權獲得情況則差別很大，比如1949年不列顛哥倫比亞省第一次賦予沒有條約身份的印第安人省內選舉權，1969年魁北克省賦予沒有條約身份的印第安人和有條約身份的印第安婦女省內選舉權。等，其中土地權利的獲得過程最長、也最艱難。位于加拿大最西部的不列顛哥倫比亞省，在20世紀70年代成為全國最早孕育現代印第安人土地權利體系的省份，但是在歷史上，卻以虧待印第安人而聞名。實際上，50、60年代之前，在整個加拿大，印第安事務都處于不被重視的狀態(tài)。

不列顛哥倫比亞省大約有40多個印第安族群。早在法國殖民統治時期⑤即新法蘭西時期（1608～1763年）。就有印第安人保留地的歷史。1763年英法“七年戰(zhàn)爭”結束后，英國擁有對加拿大在內的北美洲大部分地區(qū)的直接控制權，直到1867年加拿大自治領建立。英屬殖民地的加拿大繼續(xù)根據條約劃定印第安人保留地。這兩段殖民地歷史，使加拿大的土著民族在成分上更加多樣，⑥比如梅蒂（Meiti’s）這個民族，即印第安人與法國人（后通指白人）的混血后裔，世界上只有加拿大獨有。并且較早地與殖民地政府確立了權利關系。

對印第安人土地權利的界定，概括起來大致為三種，即“原生居住權利”“條約中權利”和“非條約權利”。

“原生居住權利”是指印第安人事實上的對原生居住地的權利。而歷史上，他們曾經擁有構成現在加拿大的絕大部分疆土。況且1763年《皇室公告》（Royal Proclamation）⑦七年戰(zhàn)爭后，為了穩(wěn)定北美這塊新殖民地，英國殖民政府以承認加拿大印第安人對土地擁有部分權力為代價，換取土地與和平?！痘适夜妗分猩婕氨泵烙〉诎踩说膬热萦校瑒澏ㄓ〉诎踩说尼鳙C和捕魚范圍、規(guī)定只有殖民政府才能就土地事務與印第安人進行談判、土著族群附屬于英國皇室。該公告的意義在于，它是第一個涉及加拿大土著族群和歐洲殖民者之間土地關系的協議。也曾這樣肯定過，即，在白人與印第安人未簽訂條約之前，印第安人具有原生的土地權利。⑧《皇室公告》是第一個涉及北美印第安人土地的協議，其重要意義在于首次確定土著民族和歐洲殖民者的關系。但是，主流社會一直不肯認可這個理念，并要求土著——這些沒有文字的族群，拿出他們曾經擁有大片土地的證據來。

“條約中權利”是指印第安人同法國殖民政府、尤其是英國殖民政府、①1857年英國殖民政府還曾頒布《漸次開化法》，用財產和金錢鼓動加拿大印第安人脫離部族社會，進入“文明”的生活方式，以尋求“解放”；1859年又通過《開化與解放法》，但只有少數印第安人為換取解放而放棄自己的身份和權利。甚至后來的聯邦政府簽訂的許許多多條約中規(guī)定的權利。凡簽約“注冊”的印第安人被叫做“條約印第安人”，其可享受有限的權利，并受到當時的殖民政府和后來的聯邦政府的保護，因此加拿大印第安人對英帝國懷有明顯的歸屬意識。這種傳統構成了加拿大土著民族歷史的獨特性和法律權利的基礎。加拿大大部分印第安人較早就與英國殖民政府或聯邦政府建立了包括土地歸屬在內的條約關系。

“非條約權利”是指那些沒有同各種政府簽訂過任何條約的印第安人的權利。這部分權利最脆弱，也最難取得和保護。不幸的是，不列顛哥倫比亞省中大都是“非條約印第安人”，因而遭受了因未簽訂條約而被奪走土地的待遇。況且，在英帝國與溫哥華島上的印第安人簽訂14份條約(1850至1854年)之后，該省的條約締結進程就停滯了。②“Our HomesAre Bleeding”,in“Background on Indian Reservesin British Columbia”,http://www.ubcic.bc.ca/Resources/ourhome sare/,2012年2月17日。此后省政府擠占原住民生存空間的情況愈演愈烈。

作為新生國家的憲法，1867年的《不列顛北美法》不僅沿用了英國的許多政體形式，而且承襲、肯定了英屬殖民地時期的關于印第安人的契約和協定，其中的《印第安人法》是聯邦政府頒布的第一個針對加拿大土著民族的法。③徐利英：《從契約與法案看加拿大土著民族的權利演變》，《科學經濟社會》2013年第1期。它從憲法層面上肯定了印第安人的權利。自治領建立后，加拿大為避免發(fā)生美國內戰(zhàn)那樣的狀況，著意加強聯邦政府的權力，印第安事務自然劃歸聯邦一級的政府管理?！队〉诎踩朔ā焚x予聯邦政府更大的權力以控制居住在保留地的印第安人。至于那些在殖民地時期注冊過的印第安人，在聯邦法律上也被認同是印第安人或條約印第安人，繼續(xù)享有特定的權利和利益。

1871至1921年間，聯邦政府與落基山西部多地印第安人進行了大量的和平談判，將締約范圍推進到加拿大西北部，不僅成功地締結了《條約1-11》（Treaties 1-11），協調土地和資源等問題，而且奠定了政府與印第安人交涉的方式。尤為引人注意的是，在1876年簽訂的《條約6》和《條約7》允諾，如遇饑荒，聯邦政府將提供條約中印第安人健康服務和食品等。加拿大歷史上也存在迫害、殺害印第安人和強占其土地的情況，但沒有大規(guī)模殺戮印第安人的記載。

聯邦政府在建國初期只對土著民族中的印第安人頒布法令或與簽訂條約，是因為其他兩個民族，即梅蒂人和因紐特人的地位更低，其受歧視和被邊緣化的程度更深。歷史上，居住在加拿大西部紅河地區(qū)的梅蒂人的土地權利更得不到保障與索取條件，19世紀后半期兩次梅蒂人起義即緣于此故。④加拿大自治領成立后，在向西拓展土地、修建太平洋鐵路和移民的過程中，梅蒂人的生存空間被侵占，不得不放棄游獵生活。19世紀末，加拿大大部分印第安人已經移入保留地，開始農耕生活，但梅蒂人不被劃入印第安人之列，所以得不到政府的保留地補貼，而且連土地權利也喪失了。其土地被政府賣給新移民，他們成了非法占地者。與聯邦政府多次協商不成，梅蒂人分別于1869年和1884年在路易·里埃爾領導下發(fā)動了兩次武裝起義，并得到一部分印第安人的支持。兩次起義都很快被鎮(zhèn)壓下去。里埃爾被判叛國罪，處以絞刑。及后，1968年聯邦政府成立的“印第安人及因紐特人事務局”（Indian and Inuit Affairs），名稱上竟沒有顯示梅蒂人。因紐特人則長期與世隔絕，生活在北極極地和次極地。

自治領成立后頒布的《印第安人法》和締結的《條約1-11》，并沒有惠及不列顛哥倫比亞省的印第安人。1887年1月，尼斯加等土著民族的首領們乘著小船到達維多利亞內港，向省政府尋求他們認為沒有補償、沒有條約就被“偷”走的土地。當他們進入省立法機關大門時，省總理威廉姆·史密斯攔住了他們。他告訴這些印第安首領，“先讓白人進。你們比牧場上的牲畜強不了哪去”。⑤Alex Rose,Spirit Dance at Meziadin,p.2.加拿大全社會對印第安人的歧視直到20世紀初也未見改善。

為了更有力地爭取權利，印第安人組織起來，分別于1921年成立了“加拿大印第安人聯盟”（The League of Indians of Canada）、1930年成立了“艾伯塔印第安人協會”（The Indians Association of Alberta）、1944年成立了“薩斯喀徹溫印第安人聯盟”（The Federation ofSaskatchewan Indians）。

1951年加拿大聯邦政府出臺了新的《印第安人法》；23年后的1969年，又頒布了《加拿大政府關于印第安人政策的聲明》。前者一定程度上緩和了強制同化的傳統方針，后者則以權利平等和賠償為原則試圖改善印第安人的政治法律地位。這兩套文件都在特定的歷史條件（如戰(zhàn)后政治和民權運動）下改造了僵化的印第安權利體系，但仍然沒有改變白人主流社會單方操作的實質。1969年的《加拿大政府關于印第安人政策的聲明》因印第安人表示不能接受政府的安排，并提出強烈的抗議，最終被束之高閣。①丁見民：《二戰(zhàn)后加拿大土著民族政策的演變》，《歷史教學》2010年第4期。

實際上20世紀上半葉，加拿大政府還不太重視印第安人權利及其相關事務，1936年到1950年間，聯邦政府的“印第安事務監(jiān)管”（Superintendent-General of Indian Affairs）竟然被劃歸“礦務資源部長辦公室”（the Office of Minister of Mines and Resources）管理。到了60年代中期，隨著加拿大社會和經濟狀況的好轉，印第安人事務受到更多重視。1966年聯邦政府組建“印第安事務和北方開發(fā)部”（Department of Indian Affairs and Northern Development）；1968年重組為三個部門，即“印第安人及因紐特人事務局”“北方事務局”（Northern Affairs）和“加拿大國家公園事務局”（ParksCanada）。②1974年聯邦政府又增設“土著人索賠辦公室”（Office of Native Claims），負責協調政府與土著人之間土地資源糾紛；到了90年代末，關于印第安索賠的事務由“索賠科”（ClaimsSector）負責。在不列顛哥倫比亞省，索賠事務由設立在溫哥華的“聯邦條約談判辦公室”（Federal Treaty NegotiationsOffice）負責。到60年代末，加拿大印第安人已經獲得了較完整的政治權利和法律權利，但遺留的問題還有很多，比如沒有解決那些未曾與各種政府簽訂過條約的印第安人的土地權利問題。

有的加拿大學者將美國與加拿大進行類比，認為兩國對印第安事務的處理方式大同小異。③T.R.L.MacInnes,“History of Indian Administration in Canada”,The Canadian Journal of Economics and Political Science,Vol. 12,No.3,1946,pp.387,388,390,392.這種看法是偏頗的，其最大的問題在于忽略了兩國印第安人權利的歷史差異，由此忽視了加拿大印第安事務的特殊性。加拿大和美國都曾是英國的殖民地、受歐洲文明的影響。美國在獨立之前，其印第安事務與母國英國的關系，是與建國前的加拿大基本一致的?？墒谴绹鴱氐着c英國脫離關系后，美國和加拿大的印第安人權利體系便進入了不同的軌道，并產生了各具特色的結果。加拿大印第安人一直保持與英帝國的傳統政治紐帶，接受英國殖民政府和加拿大聯邦政府較為寬松的管理，因為盡管加拿大在1867年建國了，但仍舊是英帝國的一個自治領，在政治、經濟和文化模式上與母國有著千絲萬縷的聯系。而在獨立后的美國，印第安人則成為受到美國憲法嚴格管束的境內居民，經歷了被同化、驅趕和部落制終止等政策的殘酷洗禮。美國的印第安人更經常提及與美國政府的歷史糾紛及其決議。美國印第安權利體系在聯邦政府的塑造和泛印第安人運動的共同作用下逐漸國家化。相應地，當代加拿大印第安人的權利建構，是在英帝國傳統政治和法律紐帶的重新解讀中確立起來的，并逐步地方化，即省化。這也是加拿大土著民族事務的一大特點。

20世紀上半葉，加拿大印第安事務主要由聯邦政府管理，其土地權利問題的解決模式，一是承認英屬殖民地時期的有關印第安法規(guī)、條例的法律效力，繼續(xù)以此為據；二是遵從國內現有法律。④加拿大的《印第安條約》（Indian Treaties）不是指某一個具體的條約，而是個包括年代很久遠、囊括內容很復雜的集合名詞，通指印第安人與法、英殖民政府和加拿大聯邦政府，簽訂在1676年之后的、1754～1814年簽約高峰期的、聯邦前的、聯邦后的和現代的20多類種的條約。這兩者構成了20世紀70年代以來印第安人土地權利建構三個依據中最重要的一部分。

二

隨著憲法的解釋，20世紀中期以后，加拿大聯邦政府的權力被一步步削弱。這竟令得尼斯加族對土地權利的追求經歷更為曲折、復雜。20世紀70年代初，尼斯加族群把不列顛哥倫比亞省政府狀告到聯邦最高法院；調解無效后，到90年代初，不得不直接與省政府交涉談判。這個轉變也重新建構了印第安人追求土地權利的模式。

雖然20世紀50年代后聯邦政府對印第安事務沒有完全放權，但其一些權力已被逐漸轉移到各省去了。加拿大印第安人土地權利體系的建構，便在各省政府權責的膨脹過程中被逐漸地方化了。以省為單位的印第安人維權運動，使得省政府成為建構印第安土地權利的第二個重要部分。與此同時，印第安人自覺意識加強，主動通過訴訟和談判，使主流社會了解并在一定程度上滿足印第安族群的獨特訴求。印第安人土地權利訴求的談判就形成了聯邦政府—省政府—印第安族群三足鼎立的局面，尼斯加族的維權過程就是典型的事例。

就土地權利與聯邦政府和省政府進行多次交涉未果后，在1973年，尼斯加族部落理事會的首領弗蘭克·考爾德作為原告，將不列顛哥倫比亞省政府告到聯邦最高法院，再次要求裁定有關土地所有權糾紛問題。尼斯加人上訴省政府，不是偶然的。不列顛哥倫比亞省雖說是發(fā)軔現代加拿大印第安人土地權利體系之地，但在歷史上，與其他省份相比，卻對印第安人相對不公?！皼]有條約”是印第安人爭取土地權利的軟肋，沒有自己的文字更增加了訴求的困難，所以到20世紀70年代，不列顛哥倫比亞省的印第安人仍舊沒有尋回對傳統土地的擁有權。這種極端現象在整個北美也是鮮見的，被學者稱為“不列顛哥倫比亞特異性”（The British Columbia Anomaly）。①Christopher F.Roth,“Without Treaty,Without Occupation:Indigenous Sovereignty in Post-Delgamuukw British Columbia”, Wicazo Sa Review,Autumn,2002,p.144.德格姆卡案系1997年前后不列顛哥倫比亞省西部印第安人打贏的與省政府的官司，獲得了對印第安德格姆卡保留地的所有權。——作者注尼斯加人就是這些因未簽訂條約而喪失土地的印第安族群之一。

聯邦最高法院的七位法官中有六位達成共識，認為1763年英國政府頒布的《皇室公告》確實可以證明，印第安人的原生土地權利是存在的。于是，最高法院對尼斯加人土地訴求案做出了重要判決：根據1763年《皇室公告》，在白人與印第安人未簽訂條約之前，印第安人具有原生的土地權利。這個判決的重要意義在于，聯邦政府終于改變了之前對印第安人土地權利的看法，接受了“沒有條約身份的印第安居民可以擁有土地權力”的觀念。這個著名的判例被稱為“考爾德案”或“考爾德訴不列顛哥倫比亞省司法部長”?？赡墚敵踹B尼斯加人自己也沒有料到，此次狀告省政府會影響日后全國印第安人土地權利建構的進程與方式。

1973年的判決確認了印第安人的“原生土地權利”，這個結論非常重要，因為它廣泛承認了“非條約”族群的土地權，將這類族群曾經的最大劣勢轉變?yōu)槠渚S權優(yōu)勢。

同年，當政的皮埃爾·特魯多政府（1968～1979年；1980～1984年）對此事明確地表明其基本立場，即非條約印第安人的索賠要求必須解決，而解決的最佳途徑是談判。聯邦政府的鮮明立場是與1971年加拿大“多元文化主義”國家政策②20世紀60年代初，加拿大創(chuàng)造出“多元文化主義”（multiculturalism）這個概念，并于1971年使之成為“國家政策”，使用至今。的頒布有關，更與加拿大是一個談判機制非常發(fā)達的國家有關。③甚至這個國家的建立在一定程度上可謂是與英國母國談判談出來的。參見楊令俠：《加拿大國民性芻議》，《歷史教學》2007年第10期。自1973年這次著名的“考爾德案”判決后，“談判”開始被認定為解決印第安權利最有效的形式。同一時期，美國也開啟了印第安人土地談判和自治進程，北美的印第安人權利進入了一個新的建構階段。

土著民族的權利要求和主動參與，成為建構當代加拿大土著民族權利的重要元素。1968年“加拿大全國印第安人兄弟會”成立。1971年因紐特人成立了“加拿大因紐特人聯盟”（Inuit Tapirisat of Canada），1976年提出建立自治政府的要求。1975年魁北克的印第安人與聯邦政府簽訂《詹姆斯灣與北部魁北克協定》。1986年因紐特人召開了第一屆首領大會；1992年與聯邦政府談判終于成功，達成協定七年后從加拿大原西北地區(qū)為因紐特人劃分出一個自治行政區(qū)。1999年4月1日，因紐特人的努納武特自治區(qū)正式建立。加拿大土著民族的這些維權活動都堅定了尼斯加人的維權意志。

1976年，聯邦政府與尼斯加族的談判開始啟動，然而漫長的維權過程才剛剛開始。土地歸屬不清是談判的最大障礙。雖然聯邦最高法院承認了印第安人的原生土地權力，但是《皇室公告》所承認的土地權利范圍非常不明確，因為“七年戰(zhàn)爭”后，北美全部屬于英國統治，當時加拿大西部的邊境還未確定。此外，印第安人如何證明哪些土地是他們自己的，是另一個棘手的問題。印第安人沒有文字，在上訴時，法院是否承認并接受他們作為證據的口述史的有效性，是他們能否擁有土地權力的關鍵。

1990年，不列顛哥倫比亞省政府加入聯邦政府與尼斯加族的談判，三方格局確立，尼斯加人訴求的最終實現才有了可能。如果說，加拿大聯邦政府多少能為印第安人維權提供大多數依據，那么省政府則給印第安人帶來的是實際限制，而省政府在印第安人土地權利建構中扮演的角色，有時比聯邦政府更為直接和重要。聯邦政府與印第安族群的對話，由于省政府的介入變得更為復雜，并且需要省政府的支持才能產生效果。這種現象在加拿大中西部各省體現得尤為明顯。

20世紀90年代后，為了表明堅決捍衛(wèi)土地權利的態(tài)度，包括尼斯加人在內的印第安人經常在土地歸屬不明的地區(qū)設置路障，對其他利益相關者開發(fā)自然資源的行為加以干涉。他們在土地所有權存在爭議的公路、私人伐木路和鐵道上當道而立，封路的時間短則一小時，長則四五日。在1990年，該省路障事件的數量呈井噴狀態(tài)，20余個族群先后發(fā)動了30余次設置路障的活動，路障一時遍布全省。①NicholasBlomley,“Shut the Province Down:First Nation Blockadesin British Columbia”,BC Studies,No.3,1996,p.10.

受到1990年三方談判的推動以及路障運動的刺激，不列顛哥倫比亞省政府于1991年啟動了面向全省印第安人的“不列顛哥倫比亞條約進程”（British Columbia Treaty Process，簡稱“條約進程”），并設立“不列顛哥倫比亞省條約委員會”對實施過程進行監(jiān)督。1996年，尼斯加人與省政府、聯邦政府的談判進入全面訴求階段，包括土地訴求在內的一系列特定的政治和經濟自治權等內容被納入談判范圍；同年，談判三方向全社會公布了《尼斯加協議草案》；1998年，《尼斯加最終協議》（亦稱《尼斯加條約》）正式簽訂。

《尼斯加最終協議》具有非凡的意義。這是尼斯加人與政府簽訂的首個條約。它不僅填補了不列顛哥倫比亞省近百年來沒有土著條約的空白，并且重新定義了聯邦—省—原住民之間的關系。尼斯加族群爭取土地權利的模式首先普及到全省，之后，影響到全加拿大的印第安人土地權利的建構。1998年6月28日，加拿大聯邦、不列顛哥倫比亞省這兩級政府與“原住民峰會”的代表們共同在一份名為《不列顛哥倫比亞訴求專案組報告》（The Report of the British Columbia Claims Task Force）的文件上簽字。該文件表示：“原住民、加拿大和不列顛哥倫比亞省三方應在相互信任、尊重和理解的基礎上，通過政治談判建立全新的關系。”②“Mission Statement:Monitoring Adherence to the BC Claims Task Force Report”,http://www.bctreaty.net/files/about us.php，2012年2月6日。這次三方合作的框架，很大程度上借鑒了尼斯加案例的經驗。

《尼斯加最終協議》于2000年5月11日生效。通過這項協定，尼斯加人獲得了可觀的土地所有權和空前廣泛的自治權，但同時也損失重大?！霸搮f議的簽訂并不意味兩級政府做得很好，相反，可以看出政府還沒有準備好去完全地尊重不同文化的差異性、去承認少數族裔的平等性；協議從各個方面限制了尼斯加人的土地權利?！雹跴aul Rynard,“‘Welcome In，But Check Your Rights at the Door’:The James Bay and Nisga’a Agreements in Canada”,Canadian Journal of Political Science,Vol.33,No.2(Jun.,2000),p.212.

《尼斯加最終協議》規(guī)定，尼斯加人收回納斯河谷下游1992平方公里土地的所有權；擁有其地上和地下的所有礦產和森林資源；獲得1億9千萬加元的財政補償；通過一段過渡期后，必須上繳所得稅和營業(yè)稅；放棄未來向聯邦政府提出土地訴求的權利。④J.Rick Ponding,The Nisga’a Treaty:Polling Dynamics and Political Communication in Comparative Context,Peterborough：Broadview Press,2006,pp.137～138.也就是說，尼斯加人在獲得土地的同時，喪失了過去享有的保留地免稅的權利，以及日后再就土地問題繼續(xù)上訴的權利。

該協議確立的原則，構成了當代加拿大印第安人爭取土地權利的一個新范式。這個范式的積極意義是，它以白人與印第安人在殖民地時期的關系為依據，以國內法為指導，實現印第安人參與族群政治進程、重構自身權利體系的目標。它是不列顛哥倫比亞省政府、也是加拿大聯邦政府與原住民關系史上的重大突破，是現代史上不列顛哥倫比亞省簽署的第一份印第安土地訴求協定。它的意義在于，不列顛哥倫比亞省的印第安人改寫了長期由白人掌握的游戲規(guī)則。

從上述條款中亦可看出，在印第安人土地權利得到維護的同時，加拿大的國家權威也得到了嚴格的再確認，即印第安人的部分特權被清晰地終止或修改了。這樣的談判結果，只反映特定族群的特定需求和妥協限度。但隨著尼斯加范式被借鑒到全省乃至全國的“條約進程”，即特定的談判結果被逐漸制度化后，引發(fā)了政策制度化與單個族群特殊性之間的矛盾。更重要的是，當主流制度的框架在印第安族群中確立起來的時候，當代政治整合、經濟模式和主流文化也隨之進入了印第安人的日常生活。

三

在“條約進程”中，由于主流社會在政治和社會資源上的絕對優(yōu)勢，當西方法律概念與印第安人的訴求發(fā)生矛盾時，往往是印第安人一方削足適履，調整自己原有的訴求以適應主流社會的“制度裝置”。①關凱：《族群政治》，北京：中央民族大學出版社，2007年，第156頁。尼斯加族在獲得土地權利后，同樣難脫其“臼”。

在不列顛哥倫比亞省，至今已有尼斯加人、查瓦森（Tsawwassen）人建立了完全意義上的自治政府，其自治模式和權力限定大體相同。雖然自治政府的權利構成看似合理，但是很多觀察家和印第安族群成員都懷疑，這種自治方式并沒有承襲印第安人的傳統文化和管理習慣。②Graham White,“Treaty Federalism in Northern Canada:Aboriginal-Government Land ClaimsBoards”,Publics,Vol.32,No.3,2002, p.111.為獲得自治，印第安人不得不在主流社會的政治框架內尋求政治自主，關鍵問題是，印第安人與主流社會對“土地”和“權利”等概念的理解是相當不同的。

從印第安人的角度來看，自治權意味著本族群的任何事務不受族群之外的任何人管轄。根據這個理念，“土地”意味著土地上下的一切，包括自治、資源、文化、生產生活方式，甚至語言；“土地”不是政府讓與的，而是各個印第安族群自始就享有的。但對于主流社會來說，自治的前提和方式，都只能由主流社會控制并規(guī)定。③Graham White,“Treaty Federalism in Northern Canada”,p.98.主流社會還擔心自治會使加拿大土地上出現以民族為單位的政府，④John Dawson,“Treaty not Perfect,but Let'sDo It”,Times Colonist,A3,12/7/1998.實際情況卻是，自治政府在形制上與省內其他自治實體是一樣的，唯一的特異性是族群構成單一。和其他地方政府一樣，印第安人的自治實體也要經省府授權、對省府負責，參與全省乃至全國的稅收活動，運用國家法律而不是印第安人習慣法來判決族群內部的糾紛。除此之外，自治政府建立起的警察系統、招商系統⑤具體事例可參見尼斯加自治政府官方網站中有關招商引資的介紹，http://www.nisgaalisims.ca/files/nlg/u3/Nass%20Region, 2012年4月20日。正在對族群社會加以重新整合。印第安人獨特的部落協商制度和土地文化被政府分工和商業(yè)精神所浸染。印第安人自治政府與主流社會的兼容度越來越高。

根據《尼斯加最終協議》，印第安人擁有合法開發(fā)利用土地的權利，但同時又對土地持有恒久的、不可推卸的維護責任。這便是西方法律文化中的“所有權”和“財產”的概念不能概括印第安人土地觀的一個例子。在印第安人觀念中，土地歸屬他們是天經地義的；如果說自己的土地荒疏著就會犯法，那是不可思議的。⑥Paul Nadasdy,“‘Property’and Aboriginal Land Claimsin the Canadian Subarctic:Some Theoretical Considerations”,American Anthropologist,Vol.104,No.1,2002,p.248.但省政府認為，“所有權”的界定已經為經濟發(fā)展提供“確定性”，⑦“確定性”是指，原住民與政府通過條約的方式，明確區(qū)分彼此的土地邊界和權責界限，直到雙方不再有任何懸而未決的爭議為止。參見Carole Blackburn,“Searching Guarantee in the Midst of Uncertainty:Negotiating Aboriginal Rightsand Title in British Columbia”,American Anthropologist,Vol.107,No.4,2005,pp.586～596.以后的事就是要土地為省的經濟繁榮做貢獻。尼斯加人與不列顛哥倫比亞政府在土地經營觀念上的沖突，反映了原住民邏輯與資本邏輯之間的張力。

鑒于印第安人對土地在法律方面的認知淡漠，省府“條約委員會”特編印宣傳手冊《為什么是條約？——從法律視角解釋》。該手冊開宗明義地講：“（與土著人）簽訂條約是我省未竟的事業(yè)。這一未完成的事業(yè)，導致大面積土地所有權的‘不確定’，使我省經濟每年遭受巨大損失?！雹唷癢hy Treaties?—A Legal Perspective”,http://www.bctreaty.net/files/pdf_documents/why_treaties_update_Aug08.pdf,2012年2月6日。簽訂條約是省政府為了減少非原住民人口的經濟損失的一個途徑，其手段是“用法律從技術上保證條約不遺漏任何一種權利和義務，并確保沒有任何未被定義的權利流失到條約之外”。⑨Mark L.Stevenson,“Visions of Certainty:Challenging Assumptions”，in Andrew Woolford,“Negotiating Affirmative Repair:Symbolic Violence in the British Columbia Treaty Process”,The Canadian Journal of Sociology,Vol.29,No.1,2004,p.115.由此看來，這些土地在按照西方法律程序移交到印第安人手中之時，也是印第安人開始承擔一系列條約責任和義務之日。印第安人對土地傳統的松散的管理、甚至不管理，在條約之后已經是法律所不允許的了。加之《尼斯加最終協議》中具有“該族群可以出讓由條約所得的任何一部分土地的使用權”①“Province of British Columbia-Nisga’a Tribal Council-Government of Canada:Nisga'a Final Agreement”,International Legal Materials,Vol.37,No.6,Nov.1998.這一條款，為了生計，有的印第安人也只有出讓、轉賣剛到手的土地。印第安人對土地應承擔的維護義務，使得剛剛獲得的土地又脫手而出。白人社會的法律把印第安人瞬間引入了土地交易的時代。印第安人與土地之間的天然紐帶，在條約進程中被永遠地資本化了。

尼斯加族以條約的形式為本族群落實了土地權利，但問題遠遠沒有完結，因為它提出了一個過去很少提及的問題，即印第安人的土地所有權是仍舊屬于集體，還是像其他加拿大人一樣，屬于個人。因為在歐洲人來到北美大陸之前，包括尼斯加人在內的印第安人的土地所有權是集體所有，而非個人所有。這個概念（collective or individual ownership）也將引起加拿大其他印第安人族群關于土地所有權制度的新思考。

《尼斯加最終協議》的另一個表現文化強權的方面，在于它的“不可修正性”。在談判中，聯邦政府和省政府都堅持“簽訂條約的原住民，在未來將不能向法庭尋求其權利的擴大”。②Mark L.Stevenson,"Visionsof Certainty:Challenging Assumptions”,in Andrew Woolford,“Negotiating Affirmative Repair:Symbolic Violence in the British Columbia Treaty Process”,The Canadian Journal of Sociology,Vol.29,No.1,2004,p.126.

印第安人在不得不接受“條約不可修正性”這一原則的同時，“條約進程”還加劇了印第安人生活、生產方式的主流化。他們的初衷是希望通過談判改善自身的生活條件?！赌崴辜幼罱K協議》中一部分重要內容就是有關經濟權利和政府賠償，譬如政府承諾尼斯加人獲得了礦產和森林的開采權，以及原來被省政府奪去的納斯河谷捕魚權；政府將分階段向尼斯加自治政府支付財政補償等。生活條件的提高，需仰賴原住民經濟的發(fā)展。原住民經濟要想在生產社會化的時代獲得發(fā)展，就需要改變原有的以漁獵為主的生產生活方式。在民族傳統和現代生活之間，印第安人的心理天平不得不有所傾斜。當印第安人收回日思夜想的礦產和森林開采權時，馬上面臨資金短缺的窘況。他們只能與主流社會“合作”，通過販賣原材料和土特產維持生計。主流社會的產業(yè)結構就會反客為主，把印第安人的自然資源和經濟生活卷入其中。

盡管尼斯加人居住在風景秀美、森林茂密的納斯河谷，但并不富有。旅游、捕魚和蘑菇采摘業(yè)工資很低，且有季節(jié)限制，而大型的資源加工工業(yè)則需要尼斯加人支付不起的資本和專業(yè)技術。那些外來的持有營業(yè)執(zhí)照的大公司，高薪聘請非印第安的專業(yè)人員，而印第安人只能做些短工粗活。因此，《尼斯加最終協議》簽訂之后，三分之二的尼斯加人住在領地之外，失業(yè)率達60%。③Richard Wright,“The Nisga’a Experiment”,Property and Environment Research Center Report,Vol.32,No.2,(Autumn/Winter) 2013,http://www.perc.org/articles/nisgaa-experiment.

從保持原住民獨特性的角度來看，生產方式的改變意味著傳統文化的流失。原住民既希望自己的生活可以提升到與主流社會一致的水準，又想同時保持自身文化與主流文化不一致的狀態(tài)。他們不愿放棄更好的生活，而更好的生活卻經常以“融入主流”為代價。

《尼斯加最終協議》試圖糾正不平等的經濟框架，減少社會差異，而原住民更注重長期被忽視的文化身份、樹立群體文化的獨特性。《尼斯加最終協議》的最終效果引起了更多人參與的大討論。

四

《尼斯加最終協議》震動了不列顛哥倫比亞省乃至整個加拿大社會，許多加拿大人不管是支持還是反對，都卷入這個熱議的話題。這場從20世紀70年代開始就沒有停止過的、針對印第安人權利再建構的爭論，增加了加拿大族群政治新局面的不確定性，也把公民權利、國家政治架構和土著權利獨特性的爭論，與加拿大多元文化社會中的國家秩序穩(wěn)定和族群政治優(yōu)化等問題糾結在一起。

在1867年建國時，加拿大的國父們就把“和平、秩序和良好的管理”作為憲法追求的目標，而加拿大社會也一直崇尚穩(wěn)定、有序和憲法的尊嚴?，F代印第安人爭取的權利是否具有合法性，是加拿大學界最具爭議性的問題之一。支持合法性的學者認為，既然“條約進程”把印第安權利建構問題制度化了，那么條約的約束力就是至高無上的；大家都應該崇尚政治結構的穩(wěn)定性，把印第安人基于土地的自治權看作“條約式的聯邦主義”，①Graham White,“Treaty Federalism in Northern Canada”,p.101；Kirsty Gover,“Comparative Tribal Constitutionalism:Membership Governance in Australia,Canada,New Zealand,and the United States”,Law&Social Inquiry,Vol.35,No.3,2010,pp.689～762.因此將印第安人的土地、自治等權利納入現有政治架構是完全合法的。但也有不少學者質疑這種合法性，認為印第安人所爭取的權利已經超出了加拿大現行制度的界限，會對國家的穩(wěn)定性和聯邦的完整性產生沖擊。②W.Thomas Molloy,“A Testament to Good Faith:The Process and Structure of the Nisga'a Negotiations--A Federal Negotiator's Perspective”,International Journal on Minority and Group Rights,No.11,2004,pp.251～258；Kathleen M.Sullivan,“Landscaping Sovereignty in British Columbia,Canada”,Polar:Political and Legal Anthropology Review,Vol.29,No.1,2006,pp.44～65.不少學者在媒體上發(fā)表言論，以國家認同和政治架構受到威脅為由，抨擊印第安人的維權行動。

在權利合法性這一問題上，相關研究以具體案例為常見，而其中又以針對尼斯加族群和德加穆庫（Delgamuukw）族群的研究為最深入。不列顛哥倫比亞大學人類學教授卡羅爾·布萊克本把考察集中在尼斯加族群上。通過長時間的田野調查，她發(fā)現，這一族群在維權過程中雖然強調自主權利和文化獨特性，卻沒表現出分離主義的傾向，恰恰相反，族人對加拿大政府及其制度非常尊重，一直努力尋求用現有的制度語言表達自身文化的傳統訴求。③Carole Blackburn,“Producing Legitimacy:Reconciliation and the Negotiation of Aboriginal Rightsin Canada”,Journal of the Royal Anthropological Institute,No.13,2007,pp.621～638.克里斯托弗·羅斯認為，德加穆庫族群、尼斯加族群與政府簽訂的條約，是不列顛哥倫比亞省民族問題緩和的重要保障，條約使印第安人與土地的關系、口述資料在談判中的價值等問題得到了澄清，是加拿大內政方面的進步。④Christopher F.Roth,“Without Treaty,Without Occupation”,p.160.哈馬爾·福斯特的文章⑤Hamar Foster,“Honouring the Queen’sFlag:A Legal and Historical Perspective on the Nisga’a Treaty”,BC Studies,120(1998/ 1999),p.30.認為，《最終協議》既不違反憲法，也不是以某個種族為目標，只是解決歷史問題而已。

在實際談判過程中，除了經費匱乏，證據不足一直困擾著印第安人。法院和談判機構對印第安人口述史的法律效力的否定，是證據不足的主要原因。尼斯加人的土地觀念決定了他們的政治觀念，即他們與土地的自然紐帶、對土地的傳統占有是確立族群身份和自治權的基礎。雖然尼斯加協議最終在加拿大的國內法體系中爭取到一席之地，但卻與西方法理中的自然權利（基于個人）有所不同，因此這類領土糾紛解決起來就遇到國內和國際多重困難。這也是為什么那么多學者擔心尼斯加協議影響的擴展會動搖加拿大的主權基礎和憲法基礎，懷疑以聯邦為約束、以省甚至族群為單位的主權解釋。在加拿大的政治框架下，尼斯加協議似乎建構在國際法與國內法之間的混沌地帶。這也是協議引發(fā)大討論的政治原因。

一些加拿大學者還考察了原住民維權運動的文化含義。保羅·納達斯蒂研究了主流社會的話語語境，專門論述印第安人與主流社會在土地觀念上的差異，認為：“強迫原住民使用所有權的語言去思考和辯論這件事，已經破壞了土地權利協定本應保護的印第安人的信仰和行為?！雹轕aul Nadasdy,“‘Property’and Aboriginal Land Claimsin the Canadian Subarctic”,pp.247～261.安德魯·伍爾福德的研究則更進一步。這位學者指出，主流社會在面對印第安人維權運動的時候，談判的預設就是不平等的，因為“修補歷史傷痛的愿景，往往囿于當今實用主義的考慮”；實用主義的考量，使主流社會在與印第安人對話時無法真正從尊重異己文化的角度出發(fā)，甚而南轅北轍，用程序正義、制度設置等理由鉗制印第安人的訴求；“程序”“聯邦”“普適性”這些主流社會標榜的文化符號，對印第安人形成了一種“軟暴力”。⑦Andrew Woolford,“Negotiating Affirmative Repair”,p.111.

印第安人本身也認識到了當代權利體系中潛藏的某種“文化霸權”。一部分印第安族群從一開始就拒絕“條約進程”的安排，認為“條約進程”是對印第安主權的出賣。1995年，不少沒有參與到“條約進程”的族群再次設置路障，抵制“條約進程”的擴展。

上述言論在最初印第安人普遍接受“條約進程”的潮流中顯得極不合群，但在“條約進程”實行約十年以后，許多當年接受“條約進程”的印第安族群也開始對這一制度表示出相似的不滿情緒。1999年4月22日，不列顛哥倫比亞“原住民大會”副會長薩特桑，在抱怨加拿大最高法院在條約談判進程中所起的作用時說：“包括最高法院在內的各級政府對我們說，我們已經替你們準備了最好的方案，你們只要遵循它就準沒錯；如果你們想提起訴訟，訴訟過程要花很長時間和很多錢；況且你們是搜集不到贏得訴訟的證據的。他們就這樣直接把這些話說給我們聽。”①

為了擺脫被主流社會同化的命運，當代印第安人在維權過程中強調本民族的獨特性，并盡力使主流社會接受之；同時又試圖用印第安文化觀念重構西方話語中的“權利”，嚴格界定印第安人權利的界限，將特定權利的形式和內容印第安化。這些努力在建構多元的權利觀念方面取得了比較明顯的成果。比如，尼斯加人在維權過程中提供了一種新的“公民權”定義，即權利與領土之間的重要聯系。他們借鑒了自由主義理論中關于公民權利和現代民族國家的論述，希望以此說服主流社會，承認原住民在歐洲人到來之前是處于獨立和自治狀態(tài)的。

20世紀70年代以來，不列顛哥倫比亞省、乃至全國的印第安族群的土地權利都發(fā)生了巨大變化。這場變化的基礎便是印第安族群傳統土地文化觀念在法律上得到重新解讀。但土著土地權利的制度化，并不意味著加拿大印第安族群政治的終結，而是提出了關于民族國家構建、政府結構整合和少數族裔獨特性等方面的新問題。

不可否認的是，當代加拿大原住民的政治生活，確實通過土地權利重建的啟動打開了嶄新的局面。印第安人不但有經濟上和文化上的訴求，還有政治上的訴求，即旗幟鮮明地強化印第安人權利的獨特性。尼斯加人爭取土地權利的案例表明，印第安人在權利建構中的有效參與，是當代加拿大土著民族事務中的最顯著特點。不管尼斯加人出發(fā)點如何，他們最終獲得的成果勾畫出以族群為單位的主權草圖，至少在法律上表現出與省政府、甚至聯邦政府分庭抗禮的態(tài)勢。

尼斯加人維權史的特殊意義，抑或講加拿大的談判傳統、政府結構演變歷程以及省與原住民族群關系的特殊性，都讓尼斯加協議的簽訂成為一項創(chuàng)舉。

作為族群關系較為緩和的多民族國家，20世紀70年代以來加拿大印第安人土地權利的進程既是一種重要歷史經驗，也是一種值得持續(xù)關注的政治實驗。

On the Construction of Canadian Indian’s Land Right since 1970’s Case Studies of Nisga’a People

The Nisga’a people,live in British Columbia,Canada,was one of the groups that never signed any treaty with any government in its history.In 1973,the Nisga’a Tribal petitioned government to recognize their connection with land again.Through more than 20 years of negotiations with B. C.government and federal government,the Nisga’a Final Agreement was signed on May 27th, 1998.The agreement has changed the process of land claim between other aboriginal tribes and Canadian government.After Nisga’a people enjoyed their victory after the agreement,confusion, frustration and uncertainty overshadows the land right obtained after long struggle and caused wide spread concerns.

Canada，Canadian Indian’s Land Right，British Columbia，Nisga’a People

K1

A

0457-6241（2017）10-0017-10

楊令俠，南開大學世界近現代史研究中心教授，主要研究方向加拿大社會史、加美關系史。

徐天，美國天主教大學歷史系博士研究生，主要研究方向美國移民史。

【責任編輯：楊蓮霞】

2017-03-18

*本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“加拿大少數族裔移民的移入、融入與文化調試研究”（項目編號：15JJD7700 16）階段性成果。

①Richard J.F.Day and Tonio Sadik,“The BC Land Question,Liberal Multiculturalism,and the Specter of Aboriginal Nationhood”, BC Studies,No.134,2002,p.13.