文/張揚(yáng)
基層事業(yè)單位檔案外包的弊端及對(duì)策
文/張揚(yáng)
檔案外包是指檔案形成單位與提供檔案專(zhuān)業(yè)保管或整理的服務(wù)公司簽署檔案管理合同,將本單位形成的部分或全部檔案交由對(duì)方保管或整理,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)單位檔案的規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化管理的行為。隨著各單位檔案數(shù)量的不斷增長(zhǎng),越來(lái)越多的基層事業(yè)單位選擇將單位部分或者全部的檔案管理業(yè)務(wù)外包,借助外部專(zhuān)業(yè)力量協(xié)助單位做好檔案管理工作?;鶎邮聵I(yè)單位采取外包形式,有效緩解了日益增長(zhǎng)的檔案數(shù)量與專(zhuān)業(yè)人員不足、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高之間的矛盾,進(jìn)一步提升了基層事業(yè)單位檔案管理的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和科學(xué)化水平。然而,檔案外包也存在諸多的弊端和風(fēng)險(xiǎn),如檔案資料的丟失、信息的泄露,檔案的內(nèi)在聯(lián)系失調(diào)等等。因此,基層事業(yè)單位開(kāi)展檔案外包業(yè)務(wù)時(shí),要充分認(rèn)識(shí)存在的弊端和風(fēng)險(xiǎn),并積極采取有效措施予以應(yīng)對(duì)。
事業(yè)單位檔案外包的種類(lèi)(或形式)主要有檔案寄存、檔案的數(shù)字化和檔案信息化三個(gè)方面。
1.檔案寄存外包。寄存式外包也是最早出現(xiàn)的一類(lèi)檔案外包業(yè)務(wù),據(jù)國(guó)際外包協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,世界500強(qiáng)企業(yè)中有85%以上采取了檔案寄存外包服務(wù)。隨著事業(yè)單位檔案數(shù)量的快速增長(zhǎng),為了降低檔案管理成本,提升檔案管理的專(zhuān)業(yè)化水平,在人員緊張的情況下,將事業(yè)單位自身所形成的非涉密檔案寄存于專(zhuān)業(yè)的檔案業(yè)務(wù)外包公司,由外包公司提供專(zhuān)業(yè)化的檔案管理服務(wù)。
2.檔案數(shù)字化外包。隨著數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展,當(dāng)前,采取數(shù)字化外包成為一種潮流,也是目前在開(kāi)展的檔案外包中業(yè)務(wù)量最大的一種。檔案數(shù)字化外包通過(guò)數(shù)字化壓縮和掃描技術(shù),將大量的非涉密信息檔案交由專(zhuān)業(yè)的檔案數(shù)字化外包公司。外包公司通過(guò)專(zhuān)業(yè)的圖像壓縮、掃描技術(shù)將事業(yè)單位提供的紙質(zhì)檔案轉(zhuǎn)化為數(shù)字檔案,然后將數(shù)字檔案與紙質(zhì)檔案建立權(quán)屬對(duì)應(yīng)關(guān)系,便于后期單位的保管、查詢和利用。
3.信息化外包。檔案信息化外包就是檔案管理部門(mén)將其信息化過(guò)程中非核心、非保密的業(yè)務(wù)領(lǐng)域交由外部承保公司負(fù)責(zé),以充分利用外部的人力資源、物質(zhì)資源、技術(shù)力量,提高效率,降低成本。對(duì)于大多數(shù)事業(yè)單位尤其是基層事業(yè)單位,如果僅僅依靠自身力量是難以滿足檔案信息化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。因此,檔案信息化外包成為彌補(bǔ)事業(yè)單位信息技術(shù)力量不足的重要舉措?,F(xiàn)實(shí)中,一些事業(yè)單位往往與專(zhuān)業(yè)的檔案外包公司合作,開(kāi)發(fā)檔案電子信息化管理系統(tǒng)軟件,量身定制專(zhuān)門(mén)的檔案信息化管理。
基層事業(yè)單位檔案外包有效緩解了日益增長(zhǎng)的檔案管理需求,然而,采取檔案外包模式也存在諸多弊端,這些弊端在一定程度上對(duì)將來(lái)的檔案保存和利用產(chǎn)生負(fù)面影響。
1.檔案整理分類(lèi)缺乏連貫性。檔案工作具有較強(qiáng)的連續(xù)性和系統(tǒng)性,包括檔案的整理、利用全過(guò)程,既要求掌握檔案外部特征,也需要把握檔案內(nèi)在聯(lián)系。劉國(guó)能先生就曾在《卷論》一文中指出,“檔案案卷是一組經(jīng)過(guò)分門(mén)別類(lèi)、系統(tǒng)整理之后,具有內(nèi)在聯(lián)系的文件材料,它反映一項(xiàng)工作、一個(gè)問(wèn)題、一樁案件的處理過(guò)程(或全部或部分)……”檔案外包后,外包公司雖然會(huì)根據(jù)事業(yè)單位的要求,對(duì)承包的檔案進(jìn)行分類(lèi)、整理,按照《檔案法》等法律法規(guī)的規(guī)定,“及時(shí)收集有關(guān)材料,建立規(guī)范的收集、鑒別、整理、歸檔機(jī)制”,但從受托者外包公司與檔案外包委托者之間的協(xié)議和實(shí)際工作來(lái)看,事業(yè)單位會(huì)在年中或者年底等,約定的特定時(shí)間里將檔案進(jìn)行集中外包處理,無(wú)論是外包公司還是事業(yè)單位都會(huì)在檔案管理分類(lèi)方面出現(xiàn)“空擋”期,檔案整理分類(lèi)缺乏連貫性,也不利于檔案后期的編研、查閱、利用。除了時(shí)間上的影響,檔案外包給受托者后,由于檔案處理者的角色變化,導(dǎo)致了檔案整理方法的區(qū)別,這種區(qū)別特別體現(xiàn)在2015年《歸檔文件整理規(guī)則》修訂后,檔案外包公司,更傾向于采用“件”的整理方法,來(lái)處理具有前后連貫性,需要進(jìn)行整體搜索的檔案數(shù)據(jù)。因此,在事業(yè)單位檔案工作人員,沒(méi)有直接參與外包檔案公司的檔案整理的情況下,很多單位的后期數(shù)據(jù)庫(kù)整理和信息開(kāi)發(fā)利用等都難以高效開(kāi)展。
2.檔案原件易損毀或丟失。檔案外包存在著檔案原件損毀和丟失,以及檔案信息內(nèi)容泄露的風(fēng)險(xiǎn)?;鶎邮聵I(yè)單位檔案寄存外包或數(shù)字化外包過(guò)程中,會(huì)涉及到大量非涉密性人事檔案、業(yè)務(wù)檔案的搬運(yùn),在搬運(yùn)過(guò)程中如果管理不善或者搬運(yùn)人員的責(zé)任心不強(qiáng)等,極易發(fā)生檔案原件的損毀和丟失。檔案寄存外包交由專(zhuān)業(yè)檔案外包公司后較少發(fā)生檔案的再次移動(dòng),管理丟失的風(fēng)險(xiǎn)主要發(fā)生在搬運(yùn)環(huán)節(jié)。而檔案數(shù)字化過(guò)程中,則是對(duì)檔案進(jìn)行一頁(yè)一頁(yè)或者一件一件掃描,涉及到對(duì)檔案的開(kāi)盒、取出、裝入等多道環(huán)節(jié),參與人員眾多,極易發(fā)生丟失或損毀風(fēng)險(xiǎn)。此外,事業(yè)單位的檔案包括聘用合同、待遇、會(huì)議紀(jì)要等重要資料信息,有些是有一定的保密要求,實(shí)行外包后,“外部人士”全程參與檔案的掃描、錄入、組卷和整理,存在著檔案信息內(nèi)容泄露的風(fēng)險(xiǎn)。
3.影響本單位業(yè)務(wù)人員專(zhuān)業(yè)能力的提升。檔案外包緩解了本單位檔案工作人員專(zhuān)業(yè)知識(shí)和信息技術(shù)短板,但卻造成了檔案管理崗位人員的“惰性”和“懶散”。許多檔案員再也不直接處理檔案,不對(duì)檔案進(jìn)行保管期限的劃分和檔案的分類(lèi)整理,只是坐享其成,接收各部門(mén)形成的檔案,然后“過(guò)一道手”給外包公司。這樣一來(lái),檔案工作者的專(zhuān)業(yè)能力無(wú)法得到提升,長(zhǎng)期來(lái)看,一定程度上阻礙了事業(yè)單位檔案工作的開(kāi)展。
基層事業(yè)單位采取檔案業(yè)務(wù)外包,弊端和風(fēng)險(xiǎn)是存在的,但也不能因?yàn)榇嬖陲L(fēng)險(xiǎn)而固步自封。在實(shí)際操作中要采取措施,規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),發(fā)揮檔案外包最大效益。
1.完善制度,嚴(yán)格檔案外包范圍?;鶎邮聵I(yè)單位采取檔案業(yè)務(wù)外包,要嚴(yán)格執(zhí)行“涉密檔案不外包,外包檔案不涉密”的原則,嚴(yán)格檔案外包范圍。一是檔案行政管理部門(mén)要積極作為,研究制定專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī),嚴(yán)格檔案外包行業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制,實(shí)行嚴(yán)格的備案登記制。二是要與外包公司簽訂協(xié)議,保障檔案的安全與完整。要求外包公司要嚴(yán)格按照事業(yè)單位檔案管理規(guī)定進(jìn)行管理,隨時(shí)接受委托單位的檢查,并及時(shí)將工作進(jìn)展情況向委托方通報(bào),對(duì)可能損壞的重要檔案要及時(shí)與檔案形成單位溝通,在征得事業(yè)單位同意后方可進(jìn)行必要的處理措施,嚴(yán)禁外包公司泄露所保管的檔案信息內(nèi)容。三是嚴(yán)格限定外包范圍。檔案外包業(yè)務(wù)范圍應(yīng)該是已經(jīng)開(kāi)放的檔案寄存或檔案數(shù)字化。對(duì)于事關(guān)事業(yè)單位自身檔案數(shù)據(jù)庫(kù)和信息系統(tǒng)等重要檔案應(yīng)謹(jǐn)慎外包,循序漸進(jìn),待時(shí)成熟時(shí)再逐漸擴(kuò)大外包范圍。
2.細(xì)化驗(yàn)收,加強(qiáng)檔案外包監(jiān)管。任何一個(gè)項(xiàng)目的完成,都離不開(kāi)質(zhì)檢驗(yàn)收。檔案外包工作也不例外。檔案外包后續(xù)質(zhì)量驗(yàn)收是最為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。對(duì)此,要成立由事業(yè)單位、外包公司和第三方共同組成的驗(yàn)收小組,做到專(zhuān)人質(zhì)檢、科學(xué)驗(yàn)收。具體來(lái)說(shuō),首先,從驗(yàn)收的內(nèi)容來(lái)看,要重點(diǎn)驗(yàn)收事業(yè)單位檔案的掃描圖片效果、數(shù)據(jù)掛接、檔案還原、檔案裝訂質(zhì)量、檔案保管外部環(huán)境是否滿足“九防”要求;其次,從驗(yàn)收的方法來(lái)看,采取集中普檢和重點(diǎn)抽檢相結(jié)合,一方面,由驗(yàn)收小組根據(jù)外包公司的完成情況,對(duì)事業(yè)單位委托外包的階段性的檔案整理情況進(jìn)行普檢;另一方面,針對(duì)事業(yè)單位檔案特點(diǎn),對(duì)重要的檔案及其完整性,以及還原裝訂和還庫(kù)情況進(jìn)行重點(diǎn)抽查。尤其是要注重檔案掃描質(zhì)量的驗(yàn)收,防止出現(xiàn)遺漏或重復(fù)。再次,注重檔案硬件標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收。針對(duì)事業(yè)單位檔案管理要求,驗(yàn)收其硬件(如庫(kù)房、軟件系統(tǒng)運(yùn)行環(huán)境)配置是否滿足檔案管理現(xiàn)實(shí)需要,系統(tǒng)升級(jí)是否具備相應(yīng)的空間,尤其是一些重要的硬件設(shè)備要采取24小時(shí)不間斷測(cè)試,以保障硬件的穩(wěn)定性。從驗(yàn)收制度方面來(lái)看,要進(jìn)一步細(xì)化檔案外包驗(yàn)收制度,建議采用保證金制度,提高外包合作方的專(zhuān)業(yè)負(fù)責(zé)程度。
3.嚴(yán)格把關(guān),選擇優(yōu)質(zhì)外包公司。在事業(yè)單位選擇檔案外包時(shí),要做好外包公司資質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、企業(yè)規(guī)模等綜合判斷,選擇優(yōu)質(zhì)的外包公司。2016年5月25日《檔案法》修訂草案(送審稿)已向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn),當(dāng)中第七十二條明確指出“檔案社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)從事檔案的寄存、咨詢、整理、縮微、數(shù)字化、編纂等服務(wù),應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家檔案工作法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,并接受檔案行政管理部門(mén)監(jiān)督”。這說(shuō)明檔案外包已經(jīng)得到政府的高度重視。外包時(shí)應(yīng)做到,一是要做好調(diào)研。檔案外包是一項(xiàng)十分專(zhuān)業(yè)的工作,外包單位要根據(jù)自身情況,審慎判斷外包的條件和需求,外包的目的和要求,尤其是首次開(kāi)展外包、經(jīng)驗(yàn)不足的事業(yè)單位來(lái)說(shuō),更應(yīng)做好充分的論證。二是選擇合適的外包公司。要選擇市場(chǎng)信譽(yù)好、專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍強(qiáng)、服務(wù)質(zhì)量高,又具有高效的管理經(jīng)驗(yàn)的外包公司,確定合作后,要認(rèn)真簽訂合作協(xié)議,明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。就外包公司來(lái)說(shuō),要在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì),專(zhuān)業(yè)化水平是衡量其能否發(fā)展壯大的關(guān)鍵因素。對(duì)此,要求外包公司擁有一定規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)化庫(kù)房、一支高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍,以及一套完善的管理制度和考核體系。事業(yè)單位要盡量保持前后中介機(jī)構(gòu)的一致性。即,同一個(gè)檔案整理外包項(xiàng)目,如果不是確需變更外包公司,應(yīng)保持“從一而終”,也便于外包公司對(duì)其檔案管理的連續(xù)性
(作者單位:辛亥革命紀(jì)念館)