張遠照

（中共重慶市委黨校，重慶 400041）

依規(guī)治黨之邏輯價值、困境及對策

張遠照

（中共重慶市委黨校，重慶 400041）

法治背景下的依規(guī)治黨有其自身的邏輯價值，為黨的先進性、純潔性建設提供了堅強后盾。然而，依規(guī)治黨運行機制構(gòu)建依然面臨諸多困境。據(jù)此，建立健全依規(guī)治黨運行機制，既有助于落實依法治國和法治國家之目標，亦有助于鞏固執(zhí)政黨之地位和執(zhí)政合法性。

依規(guī)治黨；機制構(gòu)建；法治；邏輯價值；困境及對策

自黨的十八大以來，全面深化改革進入深水區(qū)、攻堅期，各種矛盾紛繁突出。中國共產(chǎn)黨正面臨著各種考驗，依規(guī)治黨成了新時期執(zhí)政黨建設的關(guān)鍵。依規(guī)治黨制度因其邏輯價值正當性而備受青睞，然而依規(guī)治黨所面臨的挑戰(zhàn)也前所未有。有鑒于此，有必要對依規(guī)治黨的對策進行深入研究，以期加強黨的自身建設，控制權(quán)力腐敗。

一、依規(guī)治黨的邏輯價值

（一）國法與黨規(guī)目標層面的高度統(tǒng)一

目前，我國已基本形成包括國家基本法律和黨內(nèi)基本法規(guī)的社會主義法治體系。值得注意的是，國家法律體系和黨的法規(guī)體系是法治體系的兩翼，且二者具有目標統(tǒng)一性。具體體現(xiàn)是：1.黨的領(lǐng)導與法治本質(zhì)是具有高度統(tǒng)一性。良法善治和依規(guī)治黨的根本目的都是為人民服務，二者都是實現(xiàn)人民當家作主的邏輯前提。〔1〕2.二者都是人民利益的化身。國法是以人民利益為基礎，以憲法為根本法的法律體系。中國共產(chǎn)黨則是歷史的選擇、人民的選擇，中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心。二者始終代表人民的根本利益。

（二）國法與黨規(guī)制度層面的高度統(tǒng)一

《憲法》是國家根本大法，是民主事實法律化的表現(xiàn)形式，是人民權(quán)利的保障書，是治國安邦的總章程。正如列寧所說：“憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙”，〔2〕即憲法從總體上規(guī)定人民主權(quán)和基本人權(quán)。二者在制度層面的統(tǒng)一性表現(xiàn)是：包括憲法在內(nèi)的法律部門體系與黨章高度契合。這一點可以從黨的歷次會議精神得到證實。黨的十五大報告強調(diào)：“黨領(lǐng)導人民制定憲法、法律，并在憲法和法律范圍內(nèi)活動。依法治國把堅持黨的領(lǐng)導、發(fā)揚人民民主和嚴格依法辦事統(tǒng)一起來……領(lǐng)導核心作用”。黨的十六大報告強調(diào)：“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來”。黨的十七大報告在十六大報告的基礎上強調(diào)：“要堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導人民有效治理國家”。黨的十八大進一步明確了黨與法的高度統(tǒng)一性。一方面，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導，另一方面，黨的領(lǐng)導必須依靠社會主義法治。

（三）國法與黨紀運行層面的高度統(tǒng)一

1.二者于運行層面都以控權(quán)為目標。正如孟德斯鳩所言：一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！?〕縱使是在法治時代，權(quán)大于法、于法謀私和官本位思想依然盛行，這無疑表明控權(quán)是法治的應有之義。尤其是在部分黨員干部素質(zhì)偏低、以權(quán)代法、以紅頭文件替代法律、黨員干部腐敗蔓延等情形下，二者在起草、執(zhí)行、監(jiān)督等方面都無不以“控權(quán)”為己任。自黨的十八大以來，國家領(lǐng)導人多次強調(diào)：把“權(quán)力關(guān)進制度的籠子”。這再一次表明二者在運行層面具有高度統(tǒng)一性。甚至可以斷言，國法和黨規(guī)是從根本上約束住權(quán)力的一劑良藥，是防止腐敗、反腐敗的一種重要機制。

2.黨紀嚴于國法。任何違反黨規(guī)黨紀的行為必然受到處罰，輕者開除黨籍，重者涉嫌犯罪。這使得依規(guī)治黨從理論到實踐、從制度到實行有了可靠保證，黨規(guī)、黨紀真正成為黨員干部的高壓線。當然，黨紀嚴于國法并非黨紀可以代替國法，而是指黨員干部的行為即使尚未觸犯法律，但一旦違反黨紀，相應主體則應接受黨紀處分。

（四）國法與黨紀關(guān)系層面的高度統(tǒng)一

1.政策與法律是相互統(tǒng)一的。將黨的政策法律化、條文化、規(guī)范化過程即是二者相統(tǒng)一的過程。一方面，二者統(tǒng)一并不意味著原封不動照搬黨的政策，而是在實踐證明的基礎上把政策的精神內(nèi)化為法律。另一方面，政策對執(zhí)法、司法工作的指導也只是思想上、原則上的指導，決不允許借口執(zhí)行政策而違反法律規(guī)定，決不允許把依法治國與堅持黨的領(lǐng)導相對立。

2.國家法律保障黨的政策實施。執(zhí)政黨政策只有上升為國家意志，以國家規(guī)范的形式表現(xiàn)并由國家強制力保證實施才算得到真正落實。二者沖突時，原則上法律具有優(yōu)先適用性?？傊瑖业囊磺袡?quán)力屬于人民，執(zhí)政黨的權(quán)力只是人民權(quán)利的一部分，而國家的憲法和法律則是黨的意志和人民意志的統(tǒng)一，是人民權(quán)利的最高體現(xiàn)。共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，不能獨立地作為人民主權(quán)主體而與人民并列或是高于人民?！?〕

（五）依規(guī)治黨與時代價值層面的高度統(tǒng)一

中國特色社會主義各項事業(yè)取得巨大進步，公共服務體系基本建立、生態(tài)文明建設取得新進展、人民生活水平和質(zhì)量加快提高、全面深化改革有力推進、對外開放不斷深入和中華民族偉大復興的中國夢和社會主義核心價值觀深入人心。我國的科技實力、經(jīng)濟實力、國防實力、國際影響力又上新臺階。這一切與以下事實不無關(guān)系：人民的主體意識增強，中國特色社會主義法治體系和社會主義核心價值體系形成。尤其是“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念的提出，更是進一步印證了依規(guī)治黨的時代價值。

二、依規(guī)治黨面臨之困境

（一）黨內(nèi)法規(guī)體系欠缺體系性

良法善治是法治的前提。亞里士多德曾經(jīng)說過：“法治應包含兩重意義：已經(jīng)成立的法律獲得普遍服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定的良好的法律?！薄?〕就目前中國實際情況看，黨內(nèi)法規(guī)相對不健全且缺乏相應的黨的解釋機制。依照法理，法律實施必須通過解釋，即解釋是法律適用的前提，依規(guī)治黨亦然。黨內(nèi)法規(guī)的實效性依賴于對其進行解釋。在實踐中，權(quán)威部門尚未就黨內(nèi)法規(guī)解釋主體、解釋效力、解釋機制等作出規(guī)范。

（二）違規(guī)現(xiàn)象明顯

在一些地區(qū)和一些部門，形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡之風依然突出，權(quán)大于法、以權(quán)謀私、以權(quán)代法和公款吃喝等違規(guī)問題依然嚴峻?！奥愎佟薄ⅰ白咦x”、“吃空餉”、“收紅包”及購物卡、參加天價培訓、黨政領(lǐng)導干部在企業(yè)兼職等問題還時有出現(xiàn)。

（三）執(zhí)行力度軟化

黨內(nèi)法規(guī)之執(zhí)行力度是其實效性的最佳體現(xiàn)，但黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力度卻呈現(xiàn)出弱化趨勢。執(zhí)行主體不明確、執(zhí)行體制不健全等事實仍然存在。

（四）監(jiān)督效果乏力

在依規(guī)治黨監(jiān)督方面，究竟是黨內(nèi)監(jiān)督、權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、社會監(jiān)督還是人民監(jiān)督。依據(jù)憲法原理，人民當然具有監(jiān)督權(quán)，如果人民連知情權(quán)都不具有，監(jiān)督就更不用談了。另外，僅憑已有的黨內(nèi)法規(guī)、紅頭文件等難以實現(xiàn)依規(guī)治黨之宗旨。倘若黨員干部沒有黨性、黨規(guī)信仰、黨性思維、黨性意識，依規(guī)治黨也只是一句空話。

三、依規(guī)治黨實施機制之構(gòu)建

（一）構(gòu)建良好政治生態(tài)

1.加快構(gòu)筑從嚴治黨新常態(tài)。中國經(jīng)濟進入了中高速增長、中高端水平，這種經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)必然帶來政治新常態(tài)。政治新常態(tài)有助于推動經(jīng)濟新常態(tài)、為經(jīng)濟新常態(tài)提供可靠的發(fā)展環(huán)境。二者的自相促進才使得國家迅速發(fā)展。據(jù)此，黨政機關(guān)必須依規(guī)治黨、從嚴治黨，唯有此，黨內(nèi)政治生態(tài)才得以建立。

2.全面推進依法治國。十八屆四中全會明確提出全面推進依法治國的總目標和基本原則，要求我們黨依法執(zhí)政、依規(guī)治黨，并明確黨紀嚴于國法。通過從嚴治黨，國家權(quán)力被關(guān)進制度籠子，這無疑對不敢腐、不能腐、不想腐提供了理論依據(jù)。

（二）改進黨內(nèi)優(yōu)良作風

1.堅持群眾路線與問題導向。在領(lǐng)導帶頭、群眾監(jiān)督的基礎上，聚焦問題、專項整治。必須始終堅持密切聯(lián)系群眾，堅持走群眾路線，堅持黨員模范帶頭作用，堅持問題導向與目標導向相結(jié)合。唯有改變現(xiàn)實中各種貪污腐敗現(xiàn)象；唯有驅(qū)除黨內(nèi)的各種歪風邪氣；唯有洗洗腦、刷刷牙；唯有樹立黨的優(yōu)良作風，黨才有可能全心全意為人民服務，依規(guī)治黨才會收到好的實效，人民當家作主才有可能落實?！?〕

2.推進黨風建設。務必完善領(lǐng)導干部直接聯(lián)系和服務群眾制度，以鞏固黨的群眾基礎。務必推行黨的權(quán)力清單制度，以保障人民的權(quán)利不受侵犯。務必改進財務預算、核準和審計核準制度，以保障黨的廉潔性。務必堅持健全選人用人制度，以保障黨為人民服務的專業(yè)化、科學化。

3.培養(yǎng)黨員干部的法治思維、黨性思維與底線思維。廣大黨員干部只有具備法治思維，才不會濫用職權(quán)、權(quán)錢交易、以權(quán)代法、權(quán)大于法、于權(quán)謀私。廣大黨員干部只有具備黨性思維，才會主動踐行為人民服務的宗旨、才會把精力集中到講求工作實效上。廣大黨員干部唯有堅持底線思維，才會堅持依法辦事、才會敬畏憲法法律。

（三）建立健全相關(guān)運行機制

1.推進制度改革。黨員干部應“緊緊圍繞提高科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設制度改革，加強民主集中制建設，完善黨的領(lǐng)導體制和執(zhí)政方式，保持黨的先進性和純潔性，為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設提供堅強的保證”。〔7〕

2.聯(lián)動機制建設。推進黨的建設制度改革，既要依賴于中央層面的宏觀規(guī)劃、頂層設計、高層推動，也要依靠地方層面承上啟下、結(jié)合各地黨的建設實際的中觀組織、創(chuàng)造性執(zhí)行，更要依賴基層層面的根據(jù)各自組織特點、任務使命、創(chuàng)新趨勢的微觀貫徹落實，并使之具體化、可操作性?！?〕

3.完善機制鏈條。完善機制鏈條必須堅持軟硬結(jié)合、高低結(jié)合、粗細結(jié)合、主客體相結(jié)合。軟硬結(jié)合要求既要堅持黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和好的工作慣例，也要堅持黨的紀律和國家法律。高低結(jié)合要求既要堅持總體要求，也要培養(yǎng)底線思維。既要遵循黨章、學習黨章、貫徹黨章、維護黨章，凡是黨章規(guī)定必須做的，領(lǐng)導干部要首先做到；凡是規(guī)章規(guī)定不得做的，領(lǐng)導干部要堅決不做，要堅守道德底線，否則，任何觸碰紅線的人都得“出局”。〔9〕粗細結(jié)合要求既要堅持從嚴治黨的各項頂層設計，又要堅持細節(jié)設計。主客體相結(jié)合要求既要發(fā)揮制度的作用，又要發(fā)揮黨員干部的作用；既要堅持法律，也要堅持“心律”?！?0〕

（四）黨章權(quán)威和黨性意識建設

1.完善權(quán)威機制建設。黨內(nèi)法規(guī)作為特殊的社會規(guī)范，其難免具有滯后性、穩(wěn)定性、概括性。要使黨規(guī)得到真正落實，務必對黨內(nèi)法規(guī)進行解釋，其原因在于：對黨內(nèi)法規(guī)的解釋可以處理和平衡黨章的適應性與穩(wěn)定性之間的迫切需要，進而使黨內(nèi)法規(guī)具有“活法”的生存力。構(gòu)建黨章解釋機制是規(guī)范各級黨員的迫切需要。建立健全黨規(guī)解釋制度可以更好為黨員干部的行為提供教育、預測、強制、評價、指引標準，進而使黨內(nèi)各項制度得以真正發(fā)生效力、強化黨章的權(quán)威。具體做法是，在解釋主體方面，2014年1月中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨政領(lǐng)導干部選拔任用條例》第七十條規(guī)定：“本條例由中共中央組織部負責解釋”。在解釋原則和解釋程序方面，應堅持從嚴解釋、目的解釋、體系解釋以及穩(wěn)定性與適應性相結(jié)合的原則。

2.建立健全“合章性”審查機制。具體如下:第一步，黨內(nèi)法規(guī)制定主體在制定相關(guān)法規(guī)時，必須把所制定法規(guī)交由所負責法規(guī)工作的機構(gòu)進行審核，第二步是通過對黨內(nèi)法規(guī)的“合章性”進行備案。第三步是主動審查。〔11〕

3.宣傳和培訓制度建設。實踐中，以下做法值得借鑒：認真學習黨內(nèi)法規(guī)，理解其精神理念；認真學習和貫徹習近平歷次重要講話的精神；對黨員干部進行必要的培訓和考核，明確考核未通過者的責任；對預備黨員、入黨積極分子及其他有意愿加入中國共產(chǎn)黨的相關(guān)人員進行嚴格考核和培訓，使黨員干部從源頭上保持純潔性和自律性。

4.建立健全黨員進出機制。具體如下：完善納新，讓不合格的人很難“進”；健全退出機制，讓不合格的人自然“出”。唯有健全進出機制，黨員質(zhì)量才有可能提升；唯有完善進出機制，黨的領(lǐng)導體制才不至于流于形式；唯有完善進出機制，黨的領(lǐng)導地位才能得到鞏固，中國特色社會主義事業(yè)才可能順利進行，偉大復興的中國夢才能實現(xiàn)。

〔1〕李林.論黨與法的高度統(tǒng)一〔J〕.法治與社會發(fā)展，2015，（03）.

〔2〕列寧全集（第 12 卷）〔M〕.北京：人民出版社，1987：50-52.

〔3〕〔法〕孟德斯鳩.論法的精神（上冊）〔M〕.張雁深，譯.北京：商務印書館，1961：187-189.

〔4〕付子堂.法理學進階（第四版）〔M〕.北京：法律出版社，2013：263-269.

〔5〕〔古希臘〕亞里士多德.政治學.〔M〕.吳壽彭，譯，北京：商務印書館，1965：276-280.

〔6〕肖湘.依規(guī)治黨與健全改進作風常態(tài)化制度〔J〕.中國井岡山干部學院學報，2015，（02）.

〔7〕習近平.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〔J〕.求是，2013，（22）．

〔8〕周浩集，張書林.構(gòu)建黨的建設制度改革運行機制〔J〕.理論與探索.2012，（02）.

〔9〕孫艷春.尊崇黨章 牢固樹立黨章意識〔J〕.奮斗，2016，（03）.

〔10〕祝靈君.讓黨內(nèi)各項管用的制度切實運轉(zhuǎn)起來〔J〕.探索，2015，（02）.

〔11〕張曉燕.構(gòu)建維護黨章權(quán)威機制的思考和建議〔J〕.理論學刊，2015，（02）.

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1009— 2234（2017）10— 0011— 03

2017— 10— 04

張遠照，男，云南宣威人，碩士研究生，憲法與行政法研究方向。

〔責任編輯：譚文富〕