文張馨元

淺談新形勢下土地儲備融資風(fēng)險(xiǎn)管控

文張馨元

土地儲備歷經(jīng)20年發(fā)展過程，為城市各業(yè)建設(shè)發(fā)揮了重大的保障作用，其運(yùn)行機(jī)制日趨完善的同時(shí)，卻也面臨著深刻的變革。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革逐步深入的新形勢下，土地儲備融資管理制度改革極大地顯現(xiàn)出來了降低政府債務(wù)、防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的積極作用，使利用土地儲備盤活城市存量建設(shè)用地、提高節(jié)約集約用地水平和儲備資金利用效率增添了切實(shí)的政策保障。同時(shí)，金融、財(cái)稅政策的引入，增強(qiáng)了土地儲備的市場化水平，改善了確保平穩(wěn)健康運(yùn)行的法律政策環(huán)境，推動了土地資源管理轉(zhuǎn)向土地資產(chǎn)管理的積極進(jìn)程。這些情況，引起了政府乃至社會各界的密切關(guān)注。當(dāng)前，全社會法制化建設(shè)步入快車道，地方政府履行社會事務(wù)管理職能的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生重大變化，在新形勢下經(jīng)營城市過程中，更多地以市場化手段操作土地儲備，讓市場自行摒棄不合理供給、發(fā)現(xiàn)有效需求、創(chuàng)造穩(wěn)定效益，是更好地發(fā)揮政府作用、防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)區(qū)域各類規(guī)劃管理目標(biāo)的必然選擇。針對土地儲備融資管理中存在的問題，研究落實(shí)國家頂層制度設(shè)計(jì)，探索管理工作完善的方向和策略十分必要。

我國土地儲備融資管理概況

土地儲備融資是指城市土地儲備制度運(yùn)作過程中土地儲備機(jī)構(gòu)的資金融通行為。資金融通能否安全順暢不僅關(guān)系到土地儲備自身的健康運(yùn)轉(zhuǎn),也關(guān)系到金融市場的整體質(zhì)量。隨著中央《關(guān)于加強(qiáng)土地儲備與融資管理的通知》等一系列政策措施的落地實(shí)施,受部分地區(qū)土地市場回落且呈蔓延趨勢以及地方政府性債務(wù)整體增速偏快等因素影響,土地儲備融資面臨的條件、形勢正發(fā)生著深刻變化。對政府、金融機(jī)構(gòu)以及各類市場主體而言,在新形勢下探究如何有效識別、規(guī)避、化解土地儲備融資風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)土地儲備貸款的健康、持續(xù)發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

截至2017年，全國共有2459家土地儲備機(jī)構(gòu)納入了土地儲備機(jī)構(gòu)名錄，在職人員達(dá)到5萬人左右，基本上覆蓋了我國市、縣的行政區(qū)及重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。自1996年第一家土地儲備機(jī)構(gòu)建立以來，土地儲備制度作為舶來品，已經(jīng)過引進(jìn)、消化、創(chuàng)新的實(shí)踐，真正融入了我國經(jīng)濟(jì)和社會改革發(fā)展的光輝歷程。

2016年以來，國家為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，改變了以往土地儲備資金來源以銀行貸款為主的制度安排，停止了土地儲備的間接融資。為接續(xù)和滿足剛性融資需求，國家層面建立了新的土地儲備融資機(jī)制——發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券。財(cái)綜4號文明確了各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲備貸款，土地儲備融資需求應(yīng)當(dāng)通過省級政府發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券的方式解決。2017年，已陸續(xù)實(shí)施的專項(xiàng)債券額度達(dá)500億元。

當(dāng)前土地儲備融資管理面臨的主要問題

1.關(guān)聯(lián)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸提高

地方政府債務(wù)規(guī)模逐年攀升背景下，土地儲備債務(wù)規(guī)模居高不下。2010年，全國地方政府債務(wù)規(guī)模為6.71萬億元，2016年為15.32萬億元，5年間增加了1.3倍。而截至2017年上半年，土地儲備債務(wù)約為1.15萬億元，占據(jù)了較大比重并呈增長態(tài)勢。盡管制度設(shè)計(jì)上逐步加大了對土地儲備資金的使用監(jiān)管，然而近些年的土地儲備融資管理中，仍有一些資金存在被挪用的現(xiàn)象，導(dǎo)致儲備債務(wù)還款保障受到威脅，引致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大。

2.運(yùn)行方式亟待規(guī)范

政府儲備融資的非市場化運(yùn)作方式，不能確保儲備資金的專項(xiàng)使用效能。由于地方財(cái)政撥款規(guī)模的不穩(wěn)定性，土地收益基金的建立和使用情況不理想，使得土地儲備資金得不到有效保障，導(dǎo)致土地儲備規(guī)模非正常波動，土地儲備計(jì)劃和項(xiàng)目建設(shè)不能按時(shí)完成，極易造成資金和資源的浪費(fèi)。此外，在資金使用上，存在被挪用、擠占的問題；一些融資平臺公司假借土地儲備名義，行圈錢之實(shí)，形成大量關(guān)聯(lián)債務(wù)，增加了區(qū)域內(nèi)整體金融風(fēng)險(xiǎn)。

3.管理模式有待完善

國家層面制度設(shè)計(jì)的落實(shí)尚需加強(qiáng)。《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》要求建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，明確規(guī)定：“有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還”，將對土地儲備融資及債務(wù)管理形成深刻影響。原有的土地儲備資金和融資管理制度、做法已經(jīng)不符合新的財(cái)稅體制要求，落實(shí)新的管理模式刻不容緩。

土地儲備融資風(fēng)險(xiǎn)多樣化分析

以往土地儲備融資面臨融資規(guī)模大、資金管理規(guī)范性差、回款周期長等局面,表現(xiàn)出我國土地儲備融資風(fēng)險(xiǎn)展現(xiàn)出多樣性，也構(gòu)成了建立市場化土地儲備融資管理模式的內(nèi)在動力。具體看，主要表現(xiàn)在政策性風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)、資金規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)。

1.政策性風(fēng)險(xiǎn)。如2010年，銀監(jiān)會下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)信托公司房地產(chǎn)信托業(yè)務(wù)監(jiān)管有關(guān)問題的通知》，在收緊房地產(chǎn)信托的同時(shí)，明確信托公司不得以信托資金發(fā)放土地儲備貸款。2016年，財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》進(jìn)一步規(guī)范了土地儲備的資金管理，要求規(guī)范融資渠道，不得再從銀行貸款。導(dǎo)致利用信托、銀行資金實(shí)施土地儲備項(xiàng)目建設(shè)中斷、額外的接續(xù)資金成本等風(fēng)險(xiǎn)。

2.融資規(guī)模蔓延式增長風(fēng)險(xiǎn)。2016年以前，各地土地儲備機(jī)構(gòu)融資主要依賴銀行貸款，資金來源單一，專項(xiàng)使用約束差，導(dǎo)致一方面存量土地消化不夠，土地儲備蓄水功能不強(qiáng)；另一方面盤活存量土地剛性需求的存在，與消化融資性土地儲備項(xiàng)目形成疊加，使得融資規(guī)模逐年膨脹。在特定市場調(diào)控期、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政狀況波動期，地方政府的轉(zhuǎn)貸接續(xù)能力將持續(xù)受到嚴(yán)峻考驗(yàn)。

3.經(jīng)營管理性風(fēng)險(xiǎn)。由于土地儲備的自有資金和信貸資金比例往往較低，而土地儲備項(xiàng)目開發(fā)周期長、資金投入大，項(xiàng)目變現(xiàn)受區(qū)域土地市場形勢影響大、資金回收慢，加之銀行利率波動等市場因素，導(dǎo)致經(jīng)營管理過程中產(chǎn)生建設(shè)、成本、收益等多方面的不確定性。

新形勢下土地儲備融資風(fēng)險(xiǎn)管控對策

按照國家的總體部署，當(dāng)前應(yīng)抓緊構(gòu)建新形勢下“土地儲備機(jī)構(gòu)回歸政府職能、拓寬融資渠道、量化管理儲備項(xiàng)目、加強(qiáng)內(nèi)部控制”的土地儲備融資風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。

一是認(rèn)真貫徹執(zhí)行《地方政府土地儲備專項(xiàng)債券管理辦法(試行)》。抓住試點(diǎn)發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券的有利契機(jī)，探索和完善市政債券中收益類債券管理機(jī)制，以國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入對應(yīng)具體土地儲備融資項(xiàng)目，并納入政府性基金預(yù)算管理。積極實(shí)踐新的政策措施，實(shí)事求是地爭取2017年中央下達(dá)各地土地儲備債券額度（2810億元，占全國專項(xiàng)債券的35%），有效解決地方剛性土地儲備資金需求。

二是規(guī)范和優(yōu)化土地儲備融資模式。強(qiáng)化土地儲備專項(xiàng)債券作為地方政府土地儲備資金需求的專項(xiàng)來源，專戶管理，專項(xiàng)運(yùn)作。債券發(fā)行直接與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對應(yīng)，科學(xué)制定儲備計(jì)劃，嚴(yán)格把握發(fā)債項(xiàng)目質(zhì)量，強(qiáng)化項(xiàng)目收益與融資額度自求平衡，主動防范潛在風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)地方債務(wù)管理透明度，通過債券市場化，廣泛吸引社會資本投入，從而優(yōu)化土地儲備融資結(jié)構(gòu)，完善管控模式。

三是強(qiáng)化遺留問題清理，嚴(yán)格落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防范制度。綜合運(yùn)用金融、財(cái)稅、土地、監(jiān)察政策措施，執(zhí)行好土地儲備機(jī)構(gòu)納入名錄、土地儲備項(xiàng)目入庫、專項(xiàng)資金管理等制度，增強(qiáng)運(yùn)行規(guī)范化程度，防止非市場化因素反彈。債券資金要專項(xiàng)用于土地儲備業(yè)務(wù)，從根本上堵住融資平臺公司以儲備土地抵押擔(dān)保融資的“后門”、“歪門”，防范違規(guī)違法舉債或變相舉債、挪用土地儲備資金等行為的發(fā)生，有效遏制違法違規(guī)舉債行為。