王平 陶富源
(安徽大學管理學院,安徽合肥230039)
論行政問責中的辯證理性
王平 陶富源
(安徽大學管理學院,安徽合肥230039)
行政問責制度化或曰制度化問責,是把權力關進籠子的重要舉措。從邏輯上講,制度化問責建立在法治化問責基礎上,而法治化問責建立在理性化問責基礎上。在所有理性思維中,馬克思主義哲學理性,尤其辯證理性最為可貴。辯證理性的主要內(nèi)容包括三大基本規(guī)律和五對范疇,它們與行政問責有著不可分割的聯(lián)系,構(gòu)成行政問責的思維基礎。
行政問責理性化問責辯證理性
要把權力關進籠子里,離不開行政問責制度化或曰制度化問責。也就是說,要用硬制度破除潛規(guī)則,用硬制度打敗權力的任性。古人說:“形而上者謂之道,形而下者謂之器?!薄?〕相比“道”或曰價值層面的意義,制度更多具有“器”或曰工具層面的意義。為了避免“為學日益,為道日損”〔2〕的現(xiàn)象,應該把行政問責制度化建立在行政問責法治化或曰法治化問責的基礎上。
“國無常強,無常弱。奉法者強則國強,奉法者弱則國弱?!薄?〕法治是人類文明進步的重要成果,也是人類文明發(fā)展的必然趨勢。法治的基本涵義有二:一是維護私權利,不僅要保護老百姓的消極社會權利,讓老百姓有安全感,不痛苦;還要發(fā)展老百姓的積極社會權利,讓老百姓有幸福感,有人生價值得到實現(xiàn)的充實感。二是制約公權力,不僅要在橫向上制約不同量級的公權力,王子犯法與庶民同罪;還要在縱向上制約不同類型的公權力,監(jiān)督權也需要被監(jiān)督,問責權也需要被問責〔4〕。不難看出,引入法治化問責,讓制度化問責有了價值導向和海上燈塔,實現(xiàn)了“道”、“器”融合。劈柴擔水,無非妙道;行住坐臥,皆是道場。這種“不離日用常行內(nèi),直到先天未畫前”的境界,不僅是中國哲學要努力做到的〔5〕,也是行政問責要努力做到的。
然而,法治化問責也不是天上掉下來的,它必須植根于理性化問責的肥沃土壤,植根于工具理性的辛勤探索和價值理性的邏輯移植。非如此,它必成為無根的事業(yè),長不出亭亭華蓋的大樹。也就是講,理性化問責是人們關于行政問責更為根本和更為原初的研究。從老子辯證法來講,理性化問責是“一”,法治化問責是“二”,制度化問責是“三”。一生二,二生三,三生萬物。從黑格爾辯證法來講,“理性化問責”猶如一粒樹種,在它之中已經(jīng)含有“制度化問責”和“法治化問責”等樹木的全部性質(zhì)。“世界歷史可以說是‘精神’在繼續(xù)作出它潛伏在自己本身‘精神’的表現(xiàn)?!浴瘛谧畛踣E象中已經(jīng)含有‘歷史’的全體?!薄?〕
在所有理性思維中,馬克思主義哲學理性,尤其辯證理性最為可貴。因此,只有挖掘理性化問責中的辯證理性,才能對“行政問責理性化”這一時代命題有更深的理解。辯證理性的主要內(nèi)容包括三大基本規(guī)律(對立統(tǒng)一規(guī)律、質(zhì)變量變規(guī)律、否定之否定規(guī)律)和五對范疇(現(xiàn)象與本質(zhì)、形式與內(nèi)容、原因與結(jié)果、必然與偶然、可能與現(xiàn)實),它們與行政問責有著不可分割的聯(lián)系,共同構(gòu)成行政問責的思維基礎。
有公權力,就有老百姓對公權力的問責,古今中外概不能免。其中的原因在于,老百姓和公權力是一對矛盾統(tǒng)一體,既同一又斗爭?!巴弧笔侵福习傩蘸凸珯嗔ο嗷ヒ来?,沒有公權力,老百姓就會陷入無政府主義的困頓;沒有老百姓,公權力就會成為空中樓閣。“斗爭”是指,公權力有可能走向異化,老百姓要對公權力實施有效規(guī)制。問責作為老百姓與公權力“斗爭”的一種具體形式,自然與政府治理形影不離。
從政治學上分析,問責是老百姓的一項基本權利。一方面,問責是老百姓對自身糟糕生存狀態(tài)的嘆息和陳情,具有人道主義的正當性。另一方面,老百姓通過納稅、“交皇糧”來支持一個公權力,當然也就有對這個公權力的不作為、濫作為進行問責的權利。
從公權力角度來看,要做到聞過則喜,要大力歡迎老百姓對公權力的問責。正是老百姓對公權力的制度化問責,讓公權力戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、夙夜在公,才確保這個統(tǒng)一體不至于瓦解。換言之,問責作為一種監(jiān)督機制,它通過“斗爭性”,達到保護矛盾統(tǒng)一體的目標。假若公權力試圖“防民之口”,一心一意只關注如何鉗制老百姓的問責之口,事情的結(jié)局便會走向反面。一方面,公權力失去了老百姓的批評和問責,也就失去了辨得失的鏡子,越發(fā)濫用權力。另一方面,天地之間有桿秤,老百姓雖口頭不講,但心里有數(shù)。不滿情緒會日積月累,最終老百姓對公權力的抱怨就只能用“民怨沸騰”、“怨聲載道”、“天怒人怨”來形容。到那個時候,原先堅如磐石的矛盾統(tǒng)一體,會在瞬間碎裂。
習近平總書記指出:“物必先腐,而后蟲生?!薄?〕如果說矛盾統(tǒng)一體瓦解是令人生厭的“蟲”,那么,始作俑者是公權力的兩次“先腐”。第一次是公權力濫用,引發(fā)了老百姓的不滿。第二次是公權力拒斥老百姓的斗爭,拒斥行政問責,引發(fā)了老百姓的失望。
質(zhì)變量變規(guī)律也是唯物辯證法的基本規(guī)律之一,它揭示了一切事物、現(xiàn)象發(fā)展過程中量變和質(zhì)變的內(nèi)在聯(lián)系及其相互轉(zhuǎn)化?!独献印酚醒浴昂媳е?,生于毫末;九層之臺,起于累土”?!?〕這一規(guī)律表明,事物的發(fā)展變化存在兩種基本形式,即量變和質(zhì)變,前者表現(xiàn)為事物及其特性在數(shù)量上的增加或減少,是一種連續(xù)的、不顯著的變化,后者則是指事物根本性質(zhì)的變化,是漸進過程的中斷,是由一種質(zhì)的形態(tài)向另一種質(zhì)的形態(tài)的突變。量變是一點一點,有如雨水滴在石頭上;質(zhì)變是低頭一瞬間的恍然大悟,原來石頭早已被穿破。問責也可分為量變階段的問責和質(zhì)變階段的問責。前者是事情剛剛露出一點苗頭,就對它念起問責的緊箍咒,讓作奸犯科者收心斂性,所謂防微杜漸或曰“將禍患抹殺于搖籃”。后者是事物已經(jīng)大面積敗壞,被迫對它采取以否定為主的問責,基本上是一棒子打死。理性化問責應該努力完善量變階段問責,并以此預防甚至消除質(zhì)變階段問責的產(chǎn)生,所謂“以防為主,以治為輔,防治結(jié)合”。
否定之否定是關于事物發(fā)展的規(guī)律,它對行政問責有兩種指導意義。
第一,否定之否定規(guī)律,指事物發(fā)展的周期包括三個階段:肯定階段、否定階段、否定之否定階段(即新的肯定階段)。在這一周期中,事物的發(fā)展經(jīng)歷了兩次否定,每一次否定都不是簡單的拋棄,而是揚棄。否定之否定規(guī)律揭示了事物發(fā)展的方向和道路。事物發(fā)展前途是光明的,道路是曲折的,是一種螺旋式上升。行政問責也是經(jīng)歷了一個“否定之否定”周期:一是在肯定階段,就是對我們的政府官員予以正面引導和充分信任,讓其在權力清單和責任清單的框架內(nèi)放手工作,用人不疑,疑人不用。這里的“責任”,是“分內(nèi)之事”的意思,是對“責任”的一種肯定理解。二是在否定階段,我們睜大質(zhì)疑和不信任的眼睛,積極運用問責清單對少數(shù)違法亂紀的政府官員予以嚴懲。一方面,在第一時間追究他們突破法律紅線和政策底線的責任,讓他們嘗嘗自己釀的苦酒。另一方面,運用問責體系對他們的行為進行矯正,讓他們重新回歸到正確的軌道。這里的“責任”,是“不利后果”的意思,是對“責任”的一種否定理解。三是在否定之否定階段,在這個時期,問責體系已經(jīng)發(fā)展的非常健全了,既有“肯定性的責任”(即“分內(nèi)之事”),像燈塔一樣對政府官員進行積極的引導,也有“否定性的責任”(即“不利后果”),像達摩克利斯之劍一樣,時時警醒著政府官員。第三個階段的“肯定”,相比第一個階段的“肯定”,是更為審慎的“肯定”,也是更為健康的“肯定”。
第二,否定之否定規(guī)律,指明事物的發(fā)展是一種螺旋式上升過程,行政問責也是如此。它的出現(xiàn)是一個新事物,是人類政治文明進步的一個重要成果。但它的健全,不是一朝一夕之事,這里受到問責對象、問責主體、問責手段等多方限制。與此相聯(lián)系,問責的準度、強度、效度就會受到影響。這其中既有正確的經(jīng)驗,也有反面的教訓。對正面的經(jīng)驗要肯定,要發(fā)揚;對反面的教訓要反思,要吸取。要通過不斷健全問責制度,對履行“分內(nèi)之事”的盡責行為給予表彰,讓“分內(nèi)之事”像燈塔一樣引導政府官員,同時也對造成“不利后果”的失責行為進行追究,讓追究機制成為達摩克利斯之劍,時時警醒著政府官員。長久以往,中國行政問責的良性發(fā)展會大有希望。
現(xiàn)象和本質(zhì)這對范疇是表示事物的里表及其相互關系、反映人們對事物認識的水平和深度的一對哲學范疇。世界上的任何事物都是本質(zhì)和現(xiàn)象的對立統(tǒng)一,我們要透過現(xiàn)象把握本質(zhì),這樣才能全面科學的認識事物。正如問責,不僅要看到問責現(xiàn)象的嚴厲性,也要看到問責背后的慈悲本質(zhì)。所謂“嚴厲”,就是違法必究,所謂“仁慈”,就是糾小偏以防大錯〔9〕。很好理解,我們在樹苗剛剛長歪之時便將其扶正,哪里還有歪脖子樹的存在呢?在機關政府官員剛開始做壞事或剛準備動歪腦子時,便一個棍棒給他打醒,從另一個角度來說,何嘗不是救了他們呢?人們常講“打是親罵是愛”,也是這個道理,“打、罵”是現(xiàn)象,“親、愛”是本質(zhì)。如果沒有“打罵”,小時偷針,大時偷金,小錯不管,大錯已晚矣。
只有發(fā)現(xiàn)問責的慈悲性,明確“權力關進籠子比人關進籠子要好”,才能讓干部看到實施行政問責的必要性,才能解決干部真心歡迎問責的動力機制問題。就此,習近平總書記說:“要抓早抓小,有病就馬上治,發(fā)現(xiàn)問題就及時處理,不能養(yǎng)癰遺患。這是對干部的愛護?!薄?0〕
內(nèi)容是指構(gòu)成事物的一切要素的總和。形式是指內(nèi)容諸要素統(tǒng)一起來的結(jié)構(gòu)和表現(xiàn)方式。實施行政問責,首先要重視內(nèi)容,防止形式主義。重視內(nèi)容,講到底就是要“真問責”,“問責到位”,不能搞“走過場”。習近平總書記反對“形式主義”,他說:“制度不在多,而在于精,在于務實管用,突出針對性和指導性。如果空洞乏力,起不到應有的作用,再多的制度也會流于形式。牛欄關貓是不行的!”〔11〕其次,實施有序問責,還要善于運用形式,反對“形式虛無主義”。工欲善其事,必先利其器。只有把責任清單和權力清單建設好,才算做到了“內(nèi)容好,形式也好”,才能從外在層面提升有序問責的精準度。
所謂“責任清單”就是從“上線要求”和“下線要求”兩個層面厘定公權力的“分內(nèi)之事”,防止公權力不作為。習近平總書記說:“切實抓好職責范圍內(nèi)的黨風廉政建設,確保種好自己的‘責任田’”?!?2〕這里的“責任田”,就是“責任清單”的形象說法。所謂“權力清單”就是為公權力劃定行為邊界,防止公權力亂作為。習近平總書記對“權力清單”也非常重視,他說:“執(zhí)政黨對資源的支配權力很大,應該有一個權力清單,什么權能用,什么權不能用,什么是公權,什么是私權,要分開,不能公權私用?!薄?3〕顯然,“兩張清單”白紙黑字,對提升有序問責的精準度起到了很大作用。只要不作為或亂作為,問責之劍必然“精準”落下。
原因和結(jié)果,是揭示客觀世界中先后相繼、彼此制約的一對范疇。原因是引起一定現(xiàn)象的現(xiàn)象,結(jié)果是被引起的現(xiàn)象。原因和結(jié)果告訴我們,今日種種果,皆是昨日因。這給我們的啟示就是:要在更高程度上建設行政問責,需要更主動的引進和思考因果范疇。一是,善有善報,因果循環(huán)。恪守規(guī)矩、盡心盡責為老百姓服務的政府官員,必然會受到老百姓的愛戴和尊敬。二是,惡有惡報,報應不爽。自我膨脹、貪贓枉法的官員,一定逃不過法律的制裁。由此,政府官員要樹立警覺意識,無論是誰,最終都要為自己的惡劣行為買單。三是,不是不報,時候未到。根據(jù)管理學上的“封閉原理”,天道也好,法律也罷,都是橫亙在貪欲惡念前的一堵墻。做壞事的人硬往墻上撞,必然引發(fā)“墻的反彈”或曰“墻的問責”。只不過,每堵墻的反射系數(shù)不一樣,反射弧的長短也不一樣,但別急,該來的終歸會來〔14〕。
偶然性,是事物發(fā)展中的一種可能性趨勢。必然性,是一種不可避免、一定要發(fā)生的趨向。一些官員并非不害怕問責之劍的寒光四射,而是相信問責之劍的落下,往往存在偶然性。只要自己運氣好,只要腐敗的方法充滿隱蔽性,做了壞事不一定被發(fā)現(xiàn)。抱有這樣的僥幸心理,再加上“有德者未必有福,有福者未必有德”、“馬無夜草不肥,人無橫財不富”的錯誤念頭作怪,使得一些政府官員走上了“前腐后繼”的不歸路。其實,貪腐的初次發(fā)生、每次貪腐的具體情節(jié)都具有一定的偶然性。但因初次貪腐嘗到所謂的甜頭,于是由初次而越陷越深,就是具有了必然性。另外,每次貪腐的具體情節(jié)雖然具有偶然性,但它并不是脫離貪腐本質(zhì)的必然性而孤立存在。既然偶然性可以轉(zhuǎn)化為必然性,偶然性中包含必然性,那末也就決定了貪腐終會被問責、被追究的必然性。這也就是通常所說的“莫伸手,伸手必被抓”。
可能性是事物內(nèi)部蘊藏著的這樣或那樣的發(fā)展趨勢,現(xiàn)實性是已經(jīng)實現(xiàn)了的可能性??赡苄院同F(xiàn)實性是辯證的統(tǒng)一。二者之間并不存在著不可逾越的鴻溝,可能性可以隨時轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實性。在問責制度上,要將各種作奸犯科的行為以及懲罰后果,通過制度的方式加以明示化,明碼標價,對號入座。換句話說,制度具有“利益轉(zhuǎn)換器”的作用,能夠把未來的可能性懲罰,轉(zhuǎn)換成當前充滿現(xiàn)實性的敬畏。在制度的“利益轉(zhuǎn)換器”面前,政府官員們不再目光短淺,一葉障目,人人清晰發(fā)現(xiàn),可能性能夠瞬間轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實性。哪怕是一念之差,只要錯按了一個按鈕,寫在紙上的可能性,已然成為揮之不去的現(xiàn)實夢魘。
總之,辯證理性內(nèi)容廣泛,含義深刻,而行政問責的具體落實亦是復雜多變。只有積極運用辯證理性,才能讓行政問責的發(fā)展思路更為深邃,方向更為開闊。
〔1〕《易經(jīng)·系辭》。
〔2〕《老子·第四十八章》。
〔3〕《韓非子·有度》。
〔4〕參見王平:《問責權法治化研究》,光明日報出版社2012年版,第2頁。
〔5〕馮友蘭:《中國哲學簡史》,北京大學出版社2013年版,第8頁。
〔6〕黑格爾:《歷史哲學》,上海書店出版社2001年版,第17頁。
〔7〕中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室:《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》,中央文獻出版社、中國方正出版社2015年版,第3頁。
〔8〕《老子·第六十四章》。
〔9〕參見王平:《問責之劍的嚴厲與慈悲》,載《合肥日報》2016年3月10日。
〔10〕中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室:《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》,中央文獻出版社、中國方正出版社2015年版,第98頁。
〔11〕中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室:《習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》,中央文獻出版社、中國方正出版社2016年版,第55頁。
〔12〕中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室:《習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》,中央文獻出版社、中國方正出版社2016年版,第116頁。
〔13〕中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室:《習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》,中央文獻出版社、中國方正出版社2016年版,第55頁。
〔14〕參見王平:《理性化問責的理論邏輯》,安徽人民出版社2016年出版,第5頁。
〔責任編輯:梅林〕
本文系安徽省社科規(guī)劃后期資助項目“行政問責理性化研究”(AHSKHQ2014D05)階段性成果。
王平,政治學博士,安徽大學管理學院副教授、碩導,南京師范大學法學博士后,主要研究法治政府;陶富源,安徽師范大學政治學院教授、博導,主要研究馬克思主義哲學。