袁向陽(yáng) 張瑞梅 段 文 王 娟

（西北核技術(shù)研究所 西安 710024）

《檔案法（送審稿）》解讀

袁向陽(yáng) 張瑞梅 段 文 王 娟

（西北核技術(shù)研究所 西安 710024）

本文解讀了《檔案法》送審稿，分析了檔案形成、檔案權(quán)屬與處置、信息化與電子檔案管理、檔案工作監(jiān)督與管理等四部分的新增內(nèi)容；指出檔案工作新理念，五項(xiàng)新觀點(diǎn)和八項(xiàng)新方法；指出三處容易混淆的地方。

檔案立法 送審稿 解讀

G270

A

2017-07-27

2016年5月30日《中國(guó)檔案報(bào)》公布了《中華人民共和國(guó)檔案法》修訂草案送審稿[1]?！稒n案法》是檔案工作者的基本依據(jù)和首要遵循，是檔案行政管理人員的執(zhí)法依據(jù)，涉及社會(huì)所有組織機(jī)構(gòu)檔案工作的規(guī)劃、計(jì)劃與要求，規(guī)定了所有人員形成檔案的責(zé)任和利用檔案的權(quán)利[2]?！稒n案法》的修改必然會(huì)引起檔案界乃至全社會(huì)的廣泛關(guān)注。為此解讀送審稿，體會(huì)其中的新思路、新觀念、新辦法，是檔案工作者分內(nèi)之事。與起草送審稿是用具體條目表達(dá)思路、觀念和辦法的過(guò)程不同，解讀送審稿是從具體條目來(lái)體會(huì)或者反推這些文字試圖表達(dá)的含義[3]。

一、內(nèi)容只增不減

現(xiàn)行《檔案法》有六章27條2600多字，而送審稿是九章88條10000多字。條目是原來(lái)的3倍多，字?jǐn)?shù)是原來(lái)的4倍。條目增加了61條，原第九條、第二十一條各自拆分成兩條，原第十七條、第十八條合并成一條。章節(jié)上增加第四章檔案的權(quán)屬與處置、第六章檔案信息化與電子檔案管理、第七章檔案工作的監(jiān)督與管理三個(gè)新的章節(jié)；第三章由“檔案的管理”擴(kuò)展為“檔案的形成與管理”。由此可見改動(dòng)是相當(dāng)大的。

總體上講，送審稿是只增不減。原來(lái)的內(nèi)容刪除的極少，大都是進(jìn)一步充實(shí)和細(xì)化，吸納了其他規(guī)章中的內(nèi)容，也出現(xiàn)一些新的提法。

刪除的內(nèi)容僅有兩處。一是刪除容易引起誤解且沒(méi)有多少實(shí)際意義的“國(guó)家規(guī)定不得歸檔的材料，禁止擅自歸檔?！钡侥壳盀橹共⑽匆姷接嘘P(guān)“國(guó)家禁止歸檔”的規(guī)定。1987年發(fā)布的《機(jī)關(guān)文件材料歸檔和不歸檔范圍》中提及“不歸檔的文件材料范圍”，從內(nèi)容來(lái)看，相當(dāng)溫和，主要是剔除重份和無(wú)價(jià)值的材料[4]。2006年發(fā)布的《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》中也只是提及不歸檔范圍。迄今為止，尚未見到過(guò)有禁止歸檔的條文。對(duì)“國(guó)家規(guī)定不得歸檔”字面上的理解是某些事件、活動(dòng)的材料不得歸檔，這有悖于檔案存留歷史的責(zé)任，從邏輯上是講不通的。另一個(gè)是取消對(duì)非國(guó)家所有檔案的收購(gòu)與征購(gòu)，顯然是為了避免收購(gòu)與征購(gòu)的侵權(quán)或者違法嫌疑[5]。

二、體現(xiàn)公平公正

立法首先要明確立法依據(jù)和適用范圍，為此第一條增加“根據(jù)憲法，制定本法”，第二條明確了適用范圍。

《檔案法》體現(xiàn)公平公正主要有兩種手段：一是義務(wù)與權(quán)利對(duì)等，不能單獨(dú)強(qiáng)調(diào)其中的一方面；二是權(quán)益對(duì)等，維護(hù)自身權(quán)益不得損害其他的權(quán)益方[6]。

體現(xiàn)義務(wù)與權(quán)利對(duì)等的有：第四條在義務(wù)之后緊接著闡述了對(duì)等的權(quán)利；第四十五條“涉及個(gè)人隱私檔案的公開須經(jīng)當(dāng)事人或者其受托人的同意”；第五十二條專門敘述檔案形成者和捐贈(zèng)者的權(quán)益。

體現(xiàn)權(quán)益對(duì)等有多處：第四十七條，不得以公權(quán)力利用檔案謀取個(gè)人利益或者泄露未公開檔案信息；第四十九條，不得違反國(guó)家有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律規(guī)定，不得損害國(guó)家安全和公共利益，不得侵犯商業(yè)秘密、他人隱私；第五十一條，不得危害公共利益或者他人合法權(quán)益；第五十六條，不得侵犯國(guó)家利益、社會(huì)利益和他人合法權(quán)益。

送審稿重視保護(hù)檔案工作者權(quán)益：第九條沿用原來(lái)的第九條第二款，給予檔案工作者表彰獎(jiǎng)勵(lì)；第十六條設(shè)立了崗位津貼；第十七條建立業(yè)務(wù)培訓(xùn)繼續(xù)教育制度；第六十八條，干預(yù)檔案業(yè)務(wù)正常開展的，檔案人員應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄于檔案管理案卷之中；第七十條，對(duì)違反法規(guī)的行為，檔案工作人員有權(quán)拒絕辦理，并應(yīng)當(dāng)向檔案行政管理部門舉報(bào)；第七十九條，對(duì)受打擊報(bào)復(fù)的檔案工作人員，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)其名譽(yù)和原有職務(wù)、級(jí)別。

對(duì)行政行為進(jìn)行申訴并申請(qǐng)賠償，是行政執(zhí)法的慣用做法。第八十四條有行政復(fù)議或行政訴訟，第八十五條有申請(qǐng)賠償，這也是檔案法作為行政法分內(nèi)的事情。

三、新增內(nèi)容之一：檔案的形成

鑒于檔案的形成是整個(gè)檔案工作的基礎(chǔ)、檔案資源建設(shè)是檔案工作的首要任務(wù)、檔案的形成涉及社會(huì)各種組織機(jī)構(gòu)，送審稿把原《檔案法》關(guān)于檔案形成的第十條擴(kuò)充為第十九條至第二十六條共八條。第十九條，規(guī)定了檔案工作的責(zé)任人是單位負(fù)責(zé)人；第二十、二十一、二十二條分別針對(duì)三種活動(dòng)提出歸檔要求，第二十條針對(duì)公益活動(dòng)中“有責(zé)任追溯和憑證要求的記錄、憑證和信息”，第二十一條針對(duì)法規(guī)遵從要求歸檔“作為工作、活動(dòng)或者任務(wù)完成的必備環(huán)節(jié)”，第二十二條針對(duì)職能活動(dòng)規(guī)定了歸檔范圍；第二十三條規(guī)定合作事務(wù)由主辦單位歸檔。第二十四條規(guī)定制定歸檔范圍和保管期限的權(quán)限。第二十五、二十六條建立了檔案形成責(zé)任制、檔案驗(yàn)收制度。通過(guò)以上八條，涵蓋了社會(huì)各種組織機(jī)構(gòu)和團(tuán)體，對(duì)于促進(jìn)檔案的形成必將起到巨大促進(jìn)作用。

四、新增內(nèi)容之二：檔案的權(quán)屬和處置

原來(lái)涉及檔案權(quán)屬和處置的有三條，送審稿把其中的兩條合并，再增加了六條，這一部分內(nèi)容共八條。我國(guó)《憲法》第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯?！币虼瞬粌H要界定檔案的所有權(quán)，還要尊重私有檔案的處置權(quán)。送審稿刪除了對(duì)私有檔案有權(quán)代為保管，可以收購(gòu)或征購(gòu)的違憲做法，對(duì)私有檔案的處置不置可否，而是把重點(diǎn)放在保護(hù)國(guó)有檔案上，對(duì)組織機(jī)構(gòu)變動(dòng)時(shí)檔案的處置給出具體規(guī)定。

五、新增內(nèi)容之三：檔案信息化與電子檔案管理

在目前的技術(shù)水平之下，對(duì)于電子檔案管理只能提出原則性框架，不宜提出具體的實(shí)施辦法。這一部分包括第五十八條至第六十五條共八條。第五十八、六十、六十三、六十五條是政策導(dǎo)向，第五十九條是信息化的組織，第六十一條提出歸檔接口，第六十二條提出電子檔案的標(biāo)準(zhǔn)是“真實(shí)、完整、安全、有效”，第六十四條規(guī)定電子檔案的法律效力。

六、新增內(nèi)容之四：檔案工作的監(jiān)督與管理

檔案工作監(jiān)督是檔案行政管理部門的首要任務(wù)，具體規(guī)定在1992年發(fā)布的《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》中。檔案法作為法律不會(huì)做出過(guò)于具體的規(guī)定，只是簡(jiǎn)要說(shuō)明一些原則性問(wèn)題。這一部分是第六十六條至第七十五條共十條。

第六十六、六十七條規(guī)定監(jiān)督機(jī)構(gòu)與監(jiān)督事項(xiàng)；第六十八條規(guī)定自行監(jiān)督要求；第六十九條是執(zhí)法權(quán)限；第七十條至第七十五條規(guī)定了一些細(xì)節(jié)處理，包括違法舉報(bào)、不執(zhí)行執(zhí)法結(jié)果、對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的要求、違法通報(bào)、文明執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督等。

七、新思路、新觀點(diǎn)、新辦法

送審稿提出了新的檔案工作思路。第一條敘述的立法目的是“服務(wù)和促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)”，應(yīng)該說(shuō)這也是檔案工作的目的所在。這一理念比籠統(tǒng)的“為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)”更加具體，但是檔案的意義不限于此，應(yīng)當(dāng)是為后人保留真實(shí)的歷史信息。

新觀點(diǎn)包括：第一，檔案工作的五個(gè)方面。第二條敘述檔案法的適用范圍為：“形成、管理、保護(hù)、利用活動(dòng)及檔案信息化建設(shè)”，這也是說(shuō)檔案工作可以劃分為五個(gè)方面。與“三個(gè)體系”比較，形成屬于資源體系，保護(hù)屬于安全體系，管理、利用和信息化屬于利用體系。其實(shí)五分法更適合日常的檔案管理工作。第二，檔案的法律定義。第三條給出了“檔案”的法律定義。與現(xiàn)行法律比較，取消了時(shí)間因素“過(guò)去和現(xiàn)在”，不再羅列“政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化、宗教等活動(dòng)”，擴(kuò)展了“對(duì)單位、個(gè)人”具有利用價(jià)值的鑒定標(biāo)準(zhǔn)，增加了“應(yīng)當(dāng)歸檔保存”的法規(guī)遵從，不羅列檔案的形式和載體，而是羅列了信息記錄形式為“文件、記錄和數(shù)據(jù)”。這一定義更加簡(jiǎn)潔清晰，涵蓋的范圍更廣。如果說(shuō)原來(lái)的定義是“國(guó)家檔案”，那么現(xiàn)在則是“全民檔案”。特別是“文件、記錄和數(shù)據(jù)”的提法更加全面，也更便于大眾接受。第三，區(qū)分檔案工作的體制與原則。原來(lái)是把體制也當(dāng)成原則。第四，提倡信息化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。信息化在第六章進(jìn)行闡述。第七條提出標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。第十八條規(guī)定了規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定權(quán)限，要求基層單位制定實(shí)施細(xì)則。以后各基層單位的“管理規(guī)定”應(yīng)改稱“實(shí)施細(xì)則”。對(duì)于歸檔范圍和保管期限在第二十四條、第二十五條又做出具體規(guī)定。第五，鼓勵(lì)創(chuàng)新和提高管理水平。在第六十條、第八條有明確闡述。

新辦法包括：第一，各級(jí)政府的職責(zé)。從原來(lái)籠統(tǒng)的“領(lǐng)導(dǎo)”具體表述為“建立機(jī)構(gòu)、保障經(jīng)費(fèi)、確保水平”三個(gè)方面。第二，規(guī)定了居民委員會(huì)和村民委員會(huì)的檔案工作，也規(guī)定了中國(guó)人民解放軍的檔案工作。這樣檔案法就涵蓋了整個(gè)社會(huì)，沒(méi)有遺漏。第三，提出“檔案咨詢委員會(huì)”。這是一種類似陪審團(tuán)、聽證會(huì)的機(jī)構(gòu)。基層單位很可能會(huì)仿效成立相應(yīng)的組織。我所為提高科技檔案質(zhì)量，為實(shí)施科技檔案的內(nèi)容質(zhì)量審查，正在籌劃成立檔案鑒定各委員會(huì)。第四，提出“檔案驗(yàn)收制度”?？萍紮n案“三納入四同步”管理辦法上升為法律條文。第五，明確規(guī)定三個(gè)時(shí)限。規(guī)定移交期限為5年到10年，原來(lái)沒(méi)有明文規(guī)定。封閉期限由30年縮短為20年。禁毀年限為60年，原來(lái)沒(méi)有明文規(guī)定。第六，明確了檔案復(fù)制件和電子檔案的法律效力。第七，區(qū)別檔案“公開”與“公布”。公開是結(jié)束封閉期，公布是以一定形式向公眾展示。第八，規(guī)定了申請(qǐng)公開的時(shí)限是10個(gè)工作日，申訴受理是60日內(nèi)。這是行政法的基本要求。

八、容易混淆的地方

送審稿中有幾點(diǎn)容易引起混淆。

第一，有15處提及“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位和其他組織”，這一概念類似于檔案術(shù)語(yǔ)“立檔單位”，通俗的說(shuō)法是“基層單位”。送審稿似乎刻意回避“立檔單位”這個(gè)概念，在敘述時(shí)給人冗長(zhǎng)的感覺?；蛟S“立檔單位”這一概念不宜引入法律條文，又或許“立檔單位”這一概念與“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位和其他組織”不盡相同。

第二，第二十條、二十一條、二十二條這三條容易混淆，起碼不是非常簡(jiǎn)潔明了。第二十條要求“法律法規(guī)有責(zé)任追溯和憑證要求的應(yīng)當(dāng)歸檔”，第二十一條要求“歸檔作為工作、活動(dòng)或者任務(wù)完成的必備環(huán)節(jié)”，第二十二條具體規(guī)定了四類應(yīng)當(dāng)歸檔的信息或記錄。這三條從不同側(cè)面闡述了歸檔范圍，有重疊和交叉，作為法律條文有些費(fèi)解，也有瑣碎之嫌。

第三，第六條敘述的檔案工作原則是“真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、安全，便于利用”，而第十九條敘述檔案工作責(zé)任為“真實(shí)、完整、安全”。“準(zhǔn)確”一詞在送審稿中僅出現(xiàn)一次?！罢鎸?shí)”和“準(zhǔn)確”是容易混淆的，探討兩個(gè)詞的含義也頗費(fèi)周折。

《檔案法（送審稿）》出現(xiàn)在當(dāng)今的社會(huì)變革之時(shí)，承載了太多的期盼，也經(jīng)歷了許多曲折。送審稿基本實(shí)現(xiàn)了與時(shí)代的接軌、與相關(guān)法律的接軌，是一部較為完備的法律草案，從中能夠明顯地感受到時(shí)代的信息，如以人為本、重視公民權(quán)益、重視個(gè)人發(fā)展、鼓勵(lì)創(chuàng)新、檔案中介機(jī)構(gòu)（送審稿中稱之為“社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)”）等，也能夠體察到相關(guān)法律的影響，如《著作權(quán)法》、《政府信息公開條例》、《愛國(guó)主義教育基地工作規(guī)范》等。順理成章，待《檔案法》修改之后，其他相應(yīng)的法規(guī)都要重新起草，例如國(guó)家檔案局令第1至11號(hào)、第30號(hào)等。

[1]《中華人民共和國(guó)檔案法》修訂草案（送審稿）[N].中國(guó)檔案報(bào)，2016-05-30（3）.

[2]楊冬權(quán).關(guān)于加快修改《中華人民共和國(guó)檔案法》的提案[J].中國(guó)企業(yè)檔案，2016（2）:11.

[3]王嵐.國(guó)家治理視角下《檔案法》的修改思路與思考[J].檔案學(xué)研究，2015（1）:41-48.

[4]陳兆祦，沈正樂(lè).現(xiàn)代檔案工作實(shí)務(wù)[M].北京:中國(guó)檔案出版社，2001:951-953，985-986，1002-1005.

[5]蔣衛(wèi)榮.檔案法的理論與實(shí)踐[M].上海:世界圖書出版公司，2013.

[6]陳忠海.檔案法立法研究[M].上海:世界圖書出版公司，2013.