楊俊

（上海市莘光學校上海201100）

張耀曾國會委員會思想研究

楊俊

（上海市莘光學校上海201100）

辛亥革命一聲炮響，推翻帝制，建立中華民國，引進西方議會制度，開啟西方議會政治制度的短暫嘗試。1913年4月8日，中華民國第一屆國會召開，張耀曾以眾議院議員身份入選憲法起草委員會。他參與憲法起草委員會諸多問題的討論，如大總統(tǒng)選舉方法和權限、國會委員會、國會一院制或兩院制和國務員職權等。然而民初第一屆國會最終遭袁世凱解散，但是張耀曾國會委員會思想以及憲政救國主張是值得肯定的。

張耀曾辛亥革命國會委員會憲政思想

K258.19

A

2017-06-24

一、力排眾議，設置國會委員會

在憲法起草委員會第二十四次會議中，張耀曾應委員長湯漪主席的邀請，以憲法起草員的身份，詳細闡述國會委員會設置情況。張耀曾在發(fā)言記錄中，主要從國會委員會委員人數(shù)設置和國會委員會職權兩個方面，具體闡述國會委員會設置的必要。與此同時，憲法起草委員會委員們的爭論，也由這兩個問題依次展開。

首先，關于國會委員會委員人數(shù)設置，他認為：“國會委員會問題，討論大綱時本未列入，乃起草員意見加入條文之內，而此國會委員會必應設置理由，本員詳為報告。委員會之設，系在國會開會之后，其委員由兩院公選參議院議員九人，眾議院議員十六人，所以兩院議員人數(shù)不一者，系照各院議員多少比較人數(shù)。”[1]90

張耀曾設想的國會委員會成立于國會常會閉會之后，國會委員會的委員由參眾兩院共同選舉而來，人數(shù)設置按照參議院九人、眾議院十六人。而之所以會采取這樣的人員比例，是根據(jù)參眾兩院議員人數(shù)比例而來。

隨后他又詳細地介紹委員人數(shù)分配的原因。他闡述道：“然起草委員會之意，大概皆以為委員人數(shù)萬不可過多。其理由，第一，因委員會之形式與大會迥乎不同，萬不能完完全全與大會同一制度，不過僅能代表大會而已，若人數(shù)加多，反至非常困難，所以人數(shù)取減少主義；第二層，國會委員會系規(guī)定，由兩院選出，蓋因茲事體重大，當然應由兩院選出；至于人數(shù)一層，因國會議員與官吏性質不同，萬不能常與政府相近?，F(xiàn)在設立國會委員會之意，本系為代表國會起見，國會本不能常年閉會，以免與政府接近，方可發(fā)揮代表民意之權。所以，國會委員會之委員，取減少主義，以便人數(shù)少，居于政府所在之地。而以多數(shù)人散布于各方面，而為人民之代表。至于人數(shù)一層，萬不能不加以限制。”[1]91-92

針對國會委員會委員設置，同為憲法起草委員會委員的朱兆莘提出質疑，他認為參議院與眾議院地位平等，規(guī)定眾議院議員十六人及參議院議員九人的委員人數(shù)設置，勢必導致眾議院權力大于參議院，這與參眾兩院地位平等相矛盾。

張耀曾對于朱兆莘的質疑作出回答，指出參眾兩院職權本來是相同的，委員人數(shù)的規(guī)定是根據(jù)參眾兩院人數(shù)多少決定的，而不是增加眾議院的權力。其后，張耀曾與朱兆莘對于此問題的爭論較為激烈，但是在主席的干涉下，才暫告終。

其次，關于國會委員會的職權，張耀曾闡述道：“國會為行政之監(jiān)督，一切立法皆須兩院議決，使政府有所遵循，而閉會之后，……蓋因國家有緊急之事件發(fā)生，而時機緊迫，一時又不能召集國會，不得已可以發(fā)布緊急教令。然不得已三字弊端甚大，而國會一時不能召集，又無方法可以預防，所以必須設立國會委員會。一方面，可以為國會之代表；一方面，又可以限制緊要教令之流弊，如此辦法，甚為妥善。所以國會委員會于國會閉會之后，其效力甚大，而又可以預防緊急教令之弊端。再者，關于財政緊急處分一層，國會委員會亦可行使其監(jiān)督之責任?！写寺殭?，于人民負擔甚有危險，萬不可不加以限制。而國會委員會既為國會之代表，自可行使其監(jiān)督之職權，政府非得國會委員會之同意，萬不能財政緊急處分。如此辦法，本系有利無弊，所以國會委員會之職權，亦規(guī)定有此一叚。尚有一層國家對于行政，本有極重之監(jiān)督權，而當閉會之后，政府若違法，不行召集，亦甚苦難。即使事機緊迫，國會議員欲自行召集，然中國土地甚廣，交通不便，召集國會一時尤不易。”[1]90-92

張耀曾理想中的國會委員會，成立于正式國會閉會之后。由于中國國土廣袤，交通不便，臨時召集國會存在諸多困難，因此張耀曾富有想象力地提出國會委員會，代行國會職權。他認為，國會委員會的設置非常重要，具有必要性。張耀曾躊躇滿志地認為，國會委員會設置的必要性，體現(xiàn)在它的職權之上。關于國會委員會的職權，張耀曾一廂情愿地賦予行政監(jiān)督權、緊急教令處分權和財政緊急處分權。這些權力的賦予，引起憲法起草委員會少數(shù)委員的質疑。更為棘手的是，為以袁世凱為首的北洋軍閥集團干涉制憲提供口實。

張耀曾提議設置國會委員會，代行國會權力，取得了憲法起草委員會多數(shù)委員的贊成，而獲通過。而少數(shù)憲法起草委員會議員，對于國會委員會的職權方面，提出質疑，并展開了一番爭論。

孫潤宇委員認為，“國會委員會既為代表國會之機關，假如國會閉會之時，政府因緊急不能待及國會之開議而發(fā)布一種緊急教令，此時固有國會委員會之監(jiān)督，是否違反憲法，國會委員會固可負責。假如政府違反憲法，國會委員會二十余人之意見，絕不能與大多之意見相同，是時可否提出彈劾案彈劾之？而經國會委員會之法律案是否有效是疑問也。且數(shù)人之主見，絕不能及大多數(shù)意見之周密，其中弊端恐亦難免?！盵1]94

針對孫潤宇提出疑問的兩個方面，即政府未經國會同意而發(fā)布的緊急教令的違憲彈劾問題和國會委員會決議委員人數(shù)過少而導致的弊端，張耀曾一一作以回答。他認為，“國會委員會本代表國會之機關，其性質即與國會相同，其權力亦即與國會相同。國會閉會之期，無論何事，非經國會委員會之議決，不能發(fā)生效力。如政府有違憲之事，國會委員會仍可彈劾之，即如何種條文，國會委員會亦有可決否決之權也。至于國會委員會人數(shù)較少，議決事情恐有弊端，此層亦不必慮及，蓋國會委員會無論議決何種事情，于次期國會開會之始，須得國會之追認。國會否認時，仍失其效力。由此觀之，似無弊實?！盵1]94隨后，孫潤宇就緊急財政處分權提出異議，張耀曾和黃云鵬等憲法起草員都給予相應回答。雖然，憲法起草委員會會內的爭論告一段落，而來自憲法起草會議外的非議，正悄然拉開序幕。

二、冷眼旁觀，不懼流言蜚語

1913年10月31日，憲法起草委員會用一天時間，匆匆完成憲法草案三讀。與此同時，會場外的大總統(tǒng)袁世凱，在提出增修約法條文和派員出席憲法起草會議無果的情況下，決定采取非常手段，迫使制憲會議屈服。袁世凱采取以下兩個步驟，使制憲會議就范，終致民國第一屆國會停會，天壇憲法草案流產。

第一步，輿論戰(zhàn)聲討國會。1913年2月25日，袁世凱以大總統(tǒng)的身份，通電各省軍政長官，聲討天壇憲法草案，并以軍人為援助，以武力威逼國會屈服。這些電文中，對于國會委員會的指責，也是不遺余力。如袁世凱通電各省都督民政長電，援引如下：

黎副總統(tǒng)各省都督民政長等均鑒：制定憲法，關系民國存亡，應如何審議精詳，力求完善。乃國民黨人，破壞者多，始則托名政黨，為虎作倀，危害國家，顛覆政府事實具在，無可諱言。此次憲法起草委員會，該黨議員居其多數(shù)，閱其所擬憲法草案，妨害國家者甚多，特舉最重要者，先略言之。……國會閉會期間，設國會委員會，美國兩院規(guī)則內有之，然憲法并無明文，今草案第五章規(guī)定，國會委員會由參眾兩院出四十人共同組織之，會議以委員三分之二以上列席，列席三分之二以上同意決之。而其規(guī)定職權：咨請召集國會臨時會，閉會期內國務總理出缺時任命署理須委員會同意，發(fā)布緊急命令須經委員議決，財政緊急處分須經委員會議決，此不特侵奪政府應有之特權，而僅僅四十委員但得二十余人之列席與十八人之同意，便可操縱一切，試問能否代表兩院意見？以少數(shù)人專制多數(shù)人，此尤蔑侮立法之甚者也?！璠2]163-164

此電一出，各省都督、民政長等紛紛來電響應，對民國第一屆國會和憲法草案的非議，鋪天蓋地。其中，直隸都督馮國璋、蘇督張勛等復電，言辭激烈。事實上，袁世凱通電聲討，不過是輿論宣傳的馬前卒，目的是玷污國會名聲，為其后武力解散國會作鋪墊而已。

第二步，武力解散國會。各省都督民政長等復電，他們故作伎倆地一致要求解散國會，撤銷國民黨議員資格，廢止憲法草案。然而，會場內的制憲議會卻正在緊鑼密鼓地審議憲法。按捺不住的袁世凱，借著通電輿論的余熱，以查獲亂黨首魁李烈鈞等，與亂黨議員徐秀鈞等往來為由，于1913年11月4日下令解散國民黨，追繳國民黨會議議員證書和徽章，致使國會因不足法定開會人數(shù)而流會，未及頒布的天壇憲法草案胎死腹中。

抱有憲政理想的張耀曾，目睹第一屆國會制憲的失敗，以及對北洋軍閥政治的無奈，一氣之下，發(fā)表《東渡之告別書》，憤然出國，繼續(xù)未完成的學業(yè)。后學成歸國，亦參與議會政治活動，并任司法總長等職。

民國初年，是中國早期議會政治制度初步實踐時期，像張耀曾一樣陶醉于西方議會政治制度的政治精英們，憧憬著能將這一制度移植到中國。他們?yōu)閯?chuàng)建民主共和國而努力，他們?yōu)樾麚P議會政治而奮斗，他們?yōu)閷嵺`政黨內閣而拼搏，這一點是值得肯定的。然而任何一項政治制度的引進，它的落地、開花、結果，絕不是一朝一夕之事，揠苗助長的心態(tài)，只會事倍功半。作為社會制度的推動者，只有做好深入而廣泛的宣傳工作后，才能擴大社會政治基礎，而一個穩(wěn)定而強大的政治基礎，必將是制度的擁護者、實踐者、監(jiān)督者。

[1] 憲法起草委員會.憲法起草委員會會議錄（1-4冊）[G].1913.

[2] 楊幼炯.近代中國立法史[M].上海；上海書店，1989年影印本.

Research on Zhang Yaozeng Committee Thought

Yang Jun
(Xinguang School of Shanghai,Shanghai 201100,China)

The Revolution of Xinhai overthrew the monarchy,founded the Republic of China,and introduced the western parliamentary system,a brief attempt to open the western parliamentary political system.On April 8,1913,the first congress of the Republic of China was convened,and Zhang Yaozeng was elected to the constitutional drafting committee as a member of the House of Representatives.He was involved in the discussions of many problems in the constitutional drafting committee,such as the presidential election methods and powers,the congressional committees,the unicameral or bicameral courts,and the functions of the state and so on.However,the first congress of the Republic of China was eventually dissolved by Yuan Shikai,but Zhang Yaozeng's thought of the congressional committee and the national salvation by constitutional politics was worth affirming.

Zhang Yaozeng;the Revolution of Xinhai；congressional committee；constitutional political idea

楊俊，上海大學文學院中國近現(xiàn)代史碩士研究生，主要研究民國法制史、憲政史。