費(fèi)豪杰

滿洲里市位于內(nèi)蒙古呼倫貝爾大草原的西北部，東依大興安嶺、南瀕呼倫湖、西臨蒙古國(guó)、北接俄羅斯?？偯娣e732平方公里，總?cè)丝?0萬。滿洲里口岸承擔(dān)著中俄貿(mào)易約70%的陸路運(yùn)輸任務(wù)，是我國(guó)最大的陸路口岸。1992年滿洲里被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為首批沿邊開放城市。2012年，被國(guó)家批復(fù)為首批國(guó)家重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)。此后，自治區(qū)研究出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)滿洲里重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的若干意見》（內(nèi)政發(fā)〔2012〕124號(hào)），在口岸和通道建設(shè)、財(cái)稅、投融資、產(chǎn)業(yè)、土地、公共服務(wù)、人才等方面，提出了38條具體支持政策，為滿洲里試驗(yàn)區(qū)提供了政策紅利和發(fā)展契機(jī)。經(jīng)過近五年的開發(fā)開放、先行先試，滿洲里試驗(yàn)區(qū)各項(xiàng)建設(shè)有序推進(jìn)，取得了階段性成果。

一、滿洲里試驗(yàn)區(qū)取得的成效

（一）體制機(jī)制不斷創(chuàng)新

1.創(chuàng)新聯(lián)檢聯(lián)運(yùn)監(jiān)管模式。開展“三互”大通關(guān)改革，在公路、鐵路口岸旅檢查驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施關(guān)檢“一機(jī)一屏一臺(tái)”的聯(lián)合查驗(yàn)?zāi)Ｊ?，“一次申?bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”軟件平臺(tái)正式上線運(yùn)行，并正式啟動(dòng)滿洲里公路口岸旅檢通道“單一窗口”。2015年6月，海關(guān)總署正式批準(zhǔn)滿洲里市建設(shè)多式聯(lián)運(yùn)海關(guān)監(jiān)管中心，這是全區(qū)及東北地區(qū)第一家多式聯(lián)運(yùn)監(jiān)管中心。

2.創(chuàng)新出入境管理模式。2012年，公安部賦予滿洲里試驗(yàn)區(qū)異地辦照制證權(quán)；2013年7月，公安廳出入境管理局滿洲里制證中心正式啟用，滿洲里率先在全國(guó)恢復(fù)邊境旅游異地辦照業(yè)務(wù)。公安部將邊境旅游異地辦照審批權(quán)、因私出國(guó)（境）證件審批權(quán)和外國(guó)人簽證、居留許可審批權(quán)下放滿洲里市，實(shí)現(xiàn)了人員往來便利化。滿洲里試驗(yàn)區(qū)率先在全國(guó)“公鐵空”三口岸同時(shí)開展落地簽證業(yè)務(wù)。

3.創(chuàng)新土地管理體系。自治區(qū)在安排土地計(jì)劃指標(biāo)時(shí)均向試驗(yàn)區(qū)傾斜并實(shí)行計(jì)劃單列，并根據(jù)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展實(shí)際給予追加。

4.創(chuàng)新工商服務(wù)體系。實(shí)行“五證合一、一照一碼”商事登記制度改革，允許一址多照，繼續(xù)實(shí)行免收注冊(cè)登記費(fèi)的優(yōu)惠政策，深入推進(jìn)“先照后證”改革。

5.創(chuàng)新金融服務(wù)。2015年7月，滿洲里盧布現(xiàn)鈔使用試點(diǎn)啟動(dòng)實(shí)施后，盧布現(xiàn)鈔業(yè)務(wù)正式納入了中國(guó)銀行管理體系，極大地便利了俄羅斯居民在中國(guó)境內(nèi)消費(fèi)、經(jīng)商，也有力地推動(dòng)了中俄邊境地區(qū)貿(mào)易和人文往來。滿洲里市與光大銀行呼和浩特分行開展融資對(duì)接，簽訂投資協(xié)議達(dá)17億元，組建滿洲里城市發(fā)展投資（集團(tuán)）公司、市中小企業(yè)投融資擔(dān)保服務(wù)中心。

（二）互聯(lián)互通更加便利

1.鐵路方面。濱洲鐵路電氣化改造完成主體項(xiàng)目建設(shè)。滿洲里—齊齊哈爾客運(yùn)專線建設(shè)項(xiàng)目已列入國(guó)家中長(zhǎng)期鐵路發(fā)展規(guī)劃、內(nèi)蒙古自治區(qū)“十三五”規(guī)劃、東北振興三年滾動(dòng)實(shí)施方案（2016-2018年）。推進(jìn)跨境鐵路運(yùn)輸提速增效，滿洲里—俄羅斯赤塔電氣化鐵路改造已經(jīng)通到博爾賈。

2.公路方面。滿洲里—阿拉坦額莫勒一級(jí)公路2016年底交付使用。綏芬河至滿洲里國(guó)家高速公路海拉爾至滿洲里段工程2016年9月獲國(guó)家發(fā)改委批復(fù)立項(xiàng)。滿洲里—赤塔高等級(jí)公路年底前完成后貝加爾至紅石公路改造維修。

3.航空方面。2016年成功優(yōu)化了“北京—滿洲里、呼和浩特—滿洲里”航線，分別縮短航程210公里、720公里，飛行時(shí)間和成本大幅下降，開創(chuàng)了中國(guó)民航國(guó)內(nèi)航線跨國(guó)飛行的先河。

（三）開放平臺(tái)更加完善

滿洲里綜合保稅區(qū)已于2016年9月通過國(guó)家10部委正式驗(yàn)收，成為內(nèi)蒙古首家綜合保稅區(qū)，并于年底實(shí)現(xiàn)正式封關(guān)運(yùn)營(yíng)。積極拓展?jié)M洲里中俄互市貿(mào)易區(qū)開放功能，探索實(shí)施了“一線放開、二線安全高效管住”監(jiān)管模式，中俄邊民互市貿(mào)易免稅交易大廳于2016年6月投入運(yùn)行，充分發(fā)揮8000元免稅政策優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)了民間貿(mào)易繁榮發(fā)展。同時(shí)，積極謀劃中俄蒙（滿洲里）跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)。

（四）經(jīng)貿(mào)旅游進(jìn)展顯著

1.融入“一帶一路”，成為中歐班列重要節(jié)點(diǎn)。新增“滿俄歐”、“通滿歐”等跨境班列，填補(bǔ)了內(nèi)蒙古自治區(qū)沒有始發(fā)班列的空白。2016年滿洲里被確定為中歐班列東通道出境口岸節(jié)點(diǎn)，目前途經(jīng)滿洲里口岸的中歐班列線路多達(dá)到29條，成為自治區(qū)沿邊開通跨境班列線路最多的口岸，開辟了中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊新通道。2016年共開行中歐班列1036列，超額完成了預(yù)期班列任務(wù)，同比增長(zhǎng)88.24%。

2.外貿(mào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日益優(yōu)化。2016年2月，滿洲里被國(guó)家質(zhì)檢總局正式批復(fù)為進(jìn)口俄羅斯蕎麥、燕麥、葵花籽、亞麻籽落地加工指定口岸。整車進(jìn)口增長(zhǎng)迅速，2016年進(jìn)口整車520輛，貨值4280萬美元，分別為2015年同期進(jìn)口數(shù)額2.47倍和3倍。滿洲里口岸整車進(jìn)口量位居沿邊口岸首位。2016年3月，海關(guān)總署正式批復(fù)同意滿洲里恢復(fù)國(guó)際郵件互換局兼交換站，打通了中斷18年的中俄國(guó)際郵路?？缇畴娮由虅?wù)發(fā)展迅速，對(duì)俄“海淘”成為新亮點(diǎn)，跨境電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)園建成運(yùn)營(yíng)，目前，跨境電商交易平臺(tái)達(dá)16個(gè)、規(guī)模電商企業(yè)達(dá)40余家。

3.跨境旅游產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。滿洲里中俄邊境旅游區(qū)成功獲批國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)，成為內(nèi)蒙古自治區(qū)第三家、呼倫貝爾第一家5A級(jí)景區(qū)。堅(jiān)持文化旅游融合發(fā)展，組織承辦了中俄蒙“茶葉之路”和平之旅、青少年夏令營(yíng)和環(huán)線自駕游等活動(dòng)，成為自治區(qū)對(duì)俄蒙旅游交流的重要品牌。積極謀劃中俄跨境旅游合作區(qū)、邊境旅游試驗(yàn)區(qū)、全域旅游示范區(qū)建設(shè)。2016年旅游總?cè)藬?shù)682.2萬人次、總收入116億元，分別增長(zhǎng)3.14%和18.2%。

（五）經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展

試驗(yàn)區(qū)批復(fù)以來，2012-2015年，地區(qū)生產(chǎn)總值年均增速達(dá)到8.6%，固定資產(chǎn)投資年均增速達(dá)17%以上，總體看，試驗(yàn)區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)高于我區(qū)平均水平。同時(shí)，滿洲里試驗(yàn)區(qū)全面推進(jìn)國(guó)家級(jí)衛(wèi)生城市、全國(guó)全民健身示范市、全國(guó)食品藥品安全城市、全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范市等“五城聯(lián)創(chuàng)”工作，蟬聯(lián)全國(guó)文明城市榮譽(yù)稱號(hào)，實(shí)現(xiàn)了全國(guó)雙擁模范城“六連冠”。

二、存在的困難

（一）國(guó)家層面

一是試驗(yàn)區(qū)缺少先行先試的制度設(shè)計(jì)。國(guó)家在批復(fù)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立的同時(shí)未賦予相應(yīng)的自主權(quán)，加之受目前體制、機(jī)制制約，試驗(yàn)區(qū)先行先試的容錯(cuò)機(jī)制沒有建立，導(dǎo)致試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新受到束縛和限制，創(chuàng)新動(dòng)力明顯不足。

二是國(guó)家對(duì)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)支持力度尚需加強(qiáng)。國(guó)家在批復(fù)試驗(yàn)區(qū)時(shí)，提出的支持政策較為原則，隨著“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)和我國(guó)開放力度的加大，很多地區(qū)的政策力度已經(jīng)超過試驗(yàn)區(qū)，試驗(yàn)區(qū)的“試驗(yàn)”意義在弱化。72號(hào)文件出臺(tái)給予了試驗(yàn)區(qū)新一輪政策舉措支持，但很多政策舉措仍需對(duì)接爭(zhēng)取，待相關(guān)部委制定詳細(xì)方案和文件后才能落實(shí)，見效緩慢。

（二）自治區(qū)層面

一是試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)規(guī)格低。目前，國(guó)家批復(fù)的重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)中，除我區(qū)滿洲里、二連浩特市和剛剛批復(fù)的黑龍江綏芬河（東寧）試驗(yàn)區(qū)外，其余均成立了試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)，行政級(jí)別均為正廳級(jí)或副廳級(jí)。滿洲里僅是在申請(qǐng)?jiān)O(shè)立時(shí)成立了臨時(shí)機(jī)構(gòu)試驗(yàn)區(qū)辦公室。由于試驗(yàn)區(qū)管理任務(wù)重、需要協(xié)調(diào)事情多，屬地內(nèi)海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、邊防等部門均是正廳級(jí)單位，特別是對(duì)外協(xié)調(diào)中由于設(shè)立的規(guī)格低、級(jí)別不對(duì)等原因造成推動(dòng)困難。

二是試驗(yàn)區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)任期過短，更換頻繁。自2012—2016年，僅五年時(shí)間滿洲里已調(diào)整了五任市委書記、四任市長(zhǎng)。領(lǐng)導(dǎo)頻繁地更換，工作重點(diǎn)由于領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)整一變?cè)僮?，不利于試?yàn)區(qū)按照總體規(guī)劃，科學(xué)的發(fā)展。

（三）試驗(yàn)區(qū)自身

一是試驗(yàn)區(qū)園區(qū)多且分散，未形成集聚效應(yīng)。試驗(yàn)區(qū)由于基礎(chǔ)條件較好，各部門設(shè)立的各類園區(qū)均在滿洲里有所體現(xiàn)，國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)區(qū)有邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、互市貿(mào)易區(qū)，新的開放平臺(tái)是綜合保稅區(qū)，還有申建的中俄蒙跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境旅游區(qū)等，此外還有國(guó)際物流產(chǎn)業(yè)園區(qū)、扎賚諾爾工業(yè)園區(qū)、進(jìn)出口資源加工園區(qū)等，平臺(tái)較多，分布在滿洲里試驗(yàn)區(qū)各區(qū)中，集聚效應(yīng)沒有顯現(xiàn)，開放平臺(tái)和園區(qū)間的聯(lián)動(dòng)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)合作仍需進(jìn)一步探索。

二是試驗(yàn)區(qū)人才缺乏。試驗(yàn)區(qū)專業(yè)專項(xiàng)人才力量不足，致使很多工作推進(jìn)緩慢，制約了試驗(yàn)區(qū)政策落地的效率和效果。人才總量不足，整體素質(zhì)不高，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展人才需求量極不協(xié)調(diào)，技能型人才較為缺乏。人才結(jié)構(gòu)不合理。各類人才在部門間、產(chǎn)業(yè)間分布不合理，特別是人才層次結(jié)構(gòu)不合理，高層次人才、優(yōu)秀企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人才和高技能人才短缺。人才政策機(jī)制不完善，試驗(yàn)區(qū)先行先試吸引人才的創(chuàng)新舉措不夠。

三是與周邊聯(lián)動(dòng)能力不強(qiáng)。引領(lǐng)示范、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展是國(guó)家確立重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)的初衷之一，聯(lián)動(dòng)發(fā)展也是破解試驗(yàn)區(qū)建設(shè)土地、環(huán)境、資源、市場(chǎng)等問題的有效措施。滿洲里試驗(yàn)區(qū)是呼倫貝爾中俄蒙合作先導(dǎo)區(qū)的龍頭，但是試驗(yàn)區(qū)政策效應(yīng)擴(kuò)大，與周邊旗市區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展缺少有力的措施。同時(shí)，在更大范圍內(nèi)的對(duì)內(nèi)和對(duì)外產(chǎn)業(yè)合作、聯(lián)動(dòng)發(fā)展仍需在實(shí)踐中探索創(chuàng)新。

四是試驗(yàn)區(qū)地域面積狹小。滿洲里試驗(yàn)區(qū)土地面積僅732平方公里，是所有試驗(yàn)區(qū)地域面積最小的一個(gè)。雖然試驗(yàn)區(qū)政策較為優(yōu)惠，但未來發(fā)展擴(kuò)展空間有限。

三、推進(jìn)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的建議和思考

（一）提升我區(qū)滿洲里等國(guó)家重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)級(jí)別規(guī)格

建議參照云南瑞麗、勐臘（磨憨），廣西東興等地試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)建制，研究設(shè)立滿洲里重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)，適當(dāng)增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和行政編制，以招聘、考錄等方式引進(jìn)試驗(yàn)區(qū)開發(fā)開放專項(xiàng)人才，配齊配強(qiáng)試驗(yàn)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的專業(yè)人才，并要逐步推動(dòng)試驗(yàn)區(qū)調(diào)整區(qū)域面積，區(qū)域內(nèi)各類園區(qū)進(jìn)一步優(yōu)化升級(jí)。

（二）建議國(guó)家、自治區(qū)繼續(xù)加大對(duì)試驗(yàn)區(qū)的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度

爭(zhēng)取國(guó)家試驗(yàn)區(qū)專項(xiàng)資金能夠延期增額，在每年1億元的基礎(chǔ)上，按一定比例逐年提升；自治區(qū)加大對(duì)試驗(yàn)區(qū)本級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，在每年2億元的基礎(chǔ)上，適時(shí)按一定比例增加。

（三）加大沿邊開發(fā)開放政策支持

建議國(guó)家各部委加快制定沿邊地區(qū)開發(fā)開放具體實(shí)施方案，并盡快研究出臺(tái)支持沿邊重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的配套支持政策。建議國(guó)家繼續(xù)加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度并加快已經(jīng)簡(jiǎn)政放權(quán)的舉措的落實(shí)到位。建議自治區(qū)政府盡快出臺(tái)我區(qū)貫徹沿邊開發(fā)開放的具體實(shí)施意見。

（四）設(shè)立試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金

整合現(xiàn)有資金渠道，支持滿洲里等重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)成立試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，主要用于試驗(yàn)區(qū)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目（道路、供水、供電及其他公共基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目）、試驗(yàn)區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目、試驗(yàn)區(qū)展示中心等公共服務(wù)設(shè)施投資項(xiàng)目、試驗(yàn)區(qū)內(nèi)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等領(lǐng)域重點(diǎn)投資項(xiàng)目，通過產(chǎn)融結(jié)合的創(chuàng)新模式，聚集社會(huì)資本，通過基金的專業(yè)化和市場(chǎng)化運(yùn)作，推動(dòng)試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

（五）規(guī)范試驗(yàn)區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)干部離職程序

領(lǐng)導(dǎo)干部頻繁更換弊多利少?？梢詤⒄漳壳柏毨У貐^(qū)干部調(diào)整模式，在沒有特殊情況下，領(lǐng)導(dǎo)干部必須任滿屆期；特殊情況需要調(diào)任的，應(yīng)盡可能在完成地區(qū)既定發(fā)展目標(biāo)后，調(diào)動(dòng)或升遷。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)改委西開處）

責(zé)任編輯：康偉