梅穎異

摘 要 新《行政訴訟法》所規(guī)定的立案登記制雖有不少可圈可點(diǎn)之處，但因倉(cāng)促通過(guò)，其中條款對(duì)于“登記立案”的規(guī)定仍存在一些不足，尤其是對(duì)起訴條件的判斷標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得過(guò)于籠統(tǒng)，實(shí)踐中難以操作。本文主要針對(duì)立案登記制下行政案件登記立案時(shí)的具體操作及對(duì)部分起訴條件審查標(biāo)準(zhǔn)談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

關(guān)鍵詞 行政訴訟 登記立案 起訴條件 判斷標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類(lèi)號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.334

立案是行政訴訟的起點(diǎn)，在程序上至關(guān)重要，直接關(guān)系到當(dāng)事人訴權(quán)的有效行使，進(jìn)而影響到實(shí)體利益的實(shí)現(xiàn)，然而長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)的行政訴訟面臨“三難”， “立案難”是行政訴訟“三難”之首。為解決行政訴訟存在的這一突出問(wèn)題，保障當(dāng)事人訴權(quán)，2015年5月1日起施行的新《行政訴訟法》第五十一條規(guī)定：“人民法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮?，確立了行政訴訟的案件受理方式為立案登記制。

一、行政訴訟立案登記制的出臺(tái)背景

在之前的行政訴訟司法實(shí)踐中，行政案件的立案采取立案審查制，在立案時(shí)要對(duì)起訴人的起訴條件不僅進(jìn)行形式審查，也要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，審查尺度過(guò)大，使得立案階段幾乎變成一審，將不少案件在立案階段就拒之門(mén)外。由此可見(jiàn)，立案方式過(guò)于苛刻是行政訴訟存在“立案難”的重要原因。理論和實(shí)務(wù)界想出了種種對(duì)付“立案難”的對(duì)策，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確要求 “變立案審查制為立案登記制”，行政訴訟法在修改時(shí)亦將“登記立案”明確寫(xiě)入其中。 自此，已施行二十多年的立案審查制退出了歷史舞臺(tái)，行政案件的受理進(jìn)入了立案登記制時(shí)代。

二、行政訴訟立案登記制現(xiàn)狀

最高人民法院公布的一系列數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)法院自2015年5月1日全面實(shí)施立案登記制改革以來(lái)，截至2016年3月31日共登記立案1420余萬(wàn)件，同比增長(zhǎng)28.44%，其中，民事起訴979萬(wàn)余件，同比增長(zhǎng)25.40%；行政起訴22萬(wàn)余件，同比增長(zhǎng)60.97%；刑事自訴9882件，同比增長(zhǎng)58.01%，行政案件增長(zhǎng)最為迅速，同比增長(zhǎng)了六成。立案登記制全力打開(kāi)“民告官”立案之門(mén)，大量的行政案件涌向法院，法院不時(shí)面臨保障訴權(quán)與避免濫訴之間的博弈。

立案登記制與傳統(tǒng)的立案審查制有著本質(zhì)的不同，在立案登記制下，法院一律接收當(dāng)事人的行政起訴狀，并對(duì)符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)登記立案。然而，當(dāng)前一些人在解讀行政訴訟立案登記制時(shí)認(rèn)識(shí)存在偏頗，簡(jiǎn)單地認(rèn)為行政訴訟立案登記制就是只要當(dāng)事人向法院遞交了符合形式要求的行政起訴狀，法院就必須予以立案。甚至一些法院也錯(cuò)誤地將“一律接收訴狀”等同于一律登記立案，出現(xiàn)了只要當(dāng)事人遞交訴狀的，就登記立案，對(duì)起訴條件不作審查，導(dǎo)致大量不符合行政訴訟起訴條件的案件進(jìn)入了法院。

三、立案登記制下行政案件的受理

立案登記制下法院受理行政案件時(shí)是否應(yīng)該進(jìn)行審查，做何種程序的審查，實(shí)踐中存在著爭(zhēng)議，學(xué)術(shù)界也有不同的看法。第一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，只要當(dāng)事人提交的行政起訴狀形式符合要求，就給予登記立案，不做任何審查。第二種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，立案登記制只是對(duì)行政起訴狀及證據(jù)材料是否符合法律要求進(jìn)行形式上的審查。第三種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，立案登記制不是將立案工作粗淺地簡(jiǎn)化為單一的登記手續(xù)，而應(yīng)該堅(jiān)持形式審查和實(shí)質(zhì)審查相結(jié)合的方式。

筆者認(rèn)為，第一種觀(guān)點(diǎn)在解讀立案登記制時(shí)，簡(jiǎn)單地以英美國(guó)家的立案登記制來(lái)解讀我國(guó)的立案登記制，認(rèn)為只要當(dāng)事人提供的起訴狀的格式要素符合要求即予以登記立案。如果說(shuō)第一種觀(guān)點(diǎn)對(duì)行政訴訟立案登記制解讀得過(guò)于寬松的話(huà)，那么第三種觀(guān)點(diǎn)就有過(guò)于嚴(yán)格之嫌，有重歸原“立案審查制”的危險(xiǎn)，進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查時(shí)尺度把握稍有不慎 “立案難”現(xiàn)象可能再現(xiàn)。結(jié)合《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》、新《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，第二種觀(guān)點(diǎn)是對(duì)立案登記制最正確的解讀，即在立案登記制下法院對(duì)當(dāng)事人的起訴不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，僅對(duì)行政起訴狀、起訴條件做形式審查。

（一）對(duì)起訴狀的形式審查及法院的釋明義務(wù)

法院對(duì)行政起訴狀的形式審查，主要是審查起訴狀的內(nèi)容是否完整，應(yīng)當(dāng)列明的事項(xiàng)有無(wú)欠缺，而不能涉及訴訟請(qǐng)求是否成立、事實(shí)根據(jù)是否充分等實(shí)體內(nèi)容。審查后，對(duì)符合形式要求的行政起訴狀應(yīng)一律接收并出具書(shū)面憑證。那么，對(duì)于那些起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯(cuò)誤的該如何處理，新《行政訴訟法》第五十一條第三款規(guī)定了法院的釋明義務(wù)。法院對(duì)于起訴狀中出現(xiàn)的錯(cuò)誤不能視而不見(jiàn)或者無(wú)理由拒絕，應(yīng)當(dāng)向起訴人指出其中的缺陷，指導(dǎo)起訴人進(jìn)行補(bǔ)正，但不得多次要求起訴人補(bǔ)正，更不得以材料不全等籠統(tǒng)理由讓起訴人跑冤枉路，應(yīng)當(dāng)一次性告知。 指導(dǎo)和釋明是法院必須履行的義務(wù)，如不履行這一義務(wù)，可能導(dǎo)致起訴人不知道如何補(bǔ)正起訴狀，進(jìn)而質(zhì)疑法院。

（二）對(duì)起訴條件的形式審查

新《行政訴訟法》第五十一條規(guī)定：“人民法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟??！比绾卫斫庑隆缎姓V訟法》第五十一條第一款規(guī)定的起訴條件，實(shí)踐中一些當(dāng)事人及律師簡(jiǎn)單地認(rèn)為就是新《行政訴訟法》第四十九條規(guī)定的四個(gè)起訴條件即“原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；有明確的被告；有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)；屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄”。實(shí)際上，關(guān)于起訴條件的規(guī)定分列于新《行政訴訟法》各處，第四十九條所列的起訴條件并非完全列舉，在對(duì)起訴條件的審查中不能局限該條的規(guī)定，而應(yīng)全面把握?？偟膩?lái)看，行政訴訟的起訴條件包括：（1）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；（2）有明確的被告；（3）有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)；（4）符合本法起訴期限的規(guī)定；（5）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄；（6）訴訟標(biāo)的未為其他生效判決的效力所羈束；（7）不屬于重復(fù)起訴，但撤回起訴后有正當(dāng)理由再行起訴的除外；（8）由訴訟代理人代為起訴的，符合相關(guān)法定要求；（9）符合法律規(guī)定的必須由法定或者指定代理人、代表人為訴訟行為的特別要求；（10）符合法律規(guī)定的先行申請(qǐng)行政復(fù)議的特別要求；（11）法律規(guī)定的其它起訴條件。 在實(shí)踐中，對(duì)行政案件進(jìn)行登記立案時(shí)上述起訴條件中“原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織”、“有明確的被告”、“屬于人民法院受案范圍”三項(xiàng)起訴條件的審查尺度較難把握，一些法院在立案時(shí)往往會(huì)不自覺(jué)地進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。

1.原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織：

原告是訴的第一構(gòu)成要素，原告適格是行政訴訟首要的起訴條件。新《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。有權(quán)提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。有權(quán)提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權(quán)利的法人或者其他組織可以提起訴訟?！?/p>

由此可見(jiàn)，對(duì)原告主體資格的審查，主要審查起訴人與被訴行政行為是否有利害關(guān)系，而起訴人是否確屬“利害關(guān)系人”很難在案件受理的時(shí)候就準(zhǔn)確地判斷出來(lái)，很多時(shí)候法院只有通過(guò)實(shí)體審理程序才能對(duì)此作出最終認(rèn)定。因此，筆者認(rèn)為在對(duì)行政案件原告主體資格進(jìn)行審查時(shí)，對(duì)利害關(guān)系應(yīng)作寬松認(rèn)定，只要起訴人的權(quán)益可能受到了被訴行政行為的侵犯，就應(yīng)當(dāng)立案，不能進(jìn)行深度審查，去區(qū)分是直接利害關(guān)系還是間接利害關(guān)系，是法律上的利害關(guān)系還是事實(shí)上的利害關(guān)系，否則就違背了立案登記制的初衷。

2.有明確的被告：

被告是構(gòu)成訴所必不缺少的內(nèi)容。明確的被告可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行理解。（1）被告應(yīng)是行政主體。（2）明確的被告應(yīng)是清楚、可以指認(rèn)的被告。實(shí)踐中，一些法院在對(duì)“明確的被告”這一起訴條件進(jìn)行審查時(shí)，常常將其等同于被告主體是否適格。筆者認(rèn)為，起訴條件中要求的“明確的被告”，并不等于原告所列被告主體適格。起訴中有無(wú)明確的被告是起訴條件，是否具備影響起訴能否立案的問(wèn)題，而被告主體是否適格，更多的影響到立案后行政案件的程序或?qū)嶓w處理問(wèn)題。因此，原告起訴所列被告是否符合新《行政訴訟法》第二十六條及司法解釋關(guān)于適格被告的規(guī)定，不應(yīng)影響行政案件的起訴和立案。

3.屬于人民法院受案范圍：

是否屬于人民法院受案范圍是行政案件立案審查時(shí)最難把握的一項(xiàng)內(nèi)容。修改前的行政訴訟法通過(guò)列舉的方式，確定了受案范圍。這種方式的好處是明確、具體，便于操作，但列舉方式的弊端也顯而易見(jiàn)，如列舉不夠詳盡，列舉的標(biāo)準(zhǔn)也不夠統(tǒng)一，交叉重復(fù)、遺漏等情況在所難免。相較于原《行政訴訟法》，新《行政訴訟法》在受案范圍上有著巨大的進(jìn)步，如將老法規(guī)定的“具體行政行為”改為“行政行為”；將老法羅列的應(yīng)受理的八類(lèi)案件擴(kuò)張到十二類(lèi)；將兜底條款規(guī)定的“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”改為“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益?！?/p>

新《行政訴訟法》對(duì)受案范圍的規(guī)定采取了概括加具體列舉以及排除的方式進(jìn)行規(guī)定，雖然詳盡但也無(wú)法包攬所有可能出現(xiàn)的行政案件。因行政訴訟受案范圍的復(fù)雜性，審查時(shí)在“起訴人合法權(quán)益是否受到侵犯”這個(gè)問(wèn)題上難免會(huì)進(jìn)行一定程度的實(shí)質(zhì)審查。

筆者認(rèn)為，在立案登記制下對(duì)行政訴訟受案范圍進(jìn)行審查時(shí)，只要不屬于新《行政訴訟法》第十三條排除的情形，起訴人認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到行政行為侵犯的，均應(yīng)先予以立案登記，防止“應(yīng)立未立”的情況發(fā)生。

四、行政訴訟立案登記制帶來(lái)的負(fù)面影響及對(duì)策

立案登記制的確立無(wú)疑是我國(guó)行政訴訟上的一次重要進(jìn)展，對(duì)于保障當(dāng)事人訴權(quán)，解決行政糾紛，維護(hù)司法公信力具有重要價(jià)值，然而，由于現(xiàn)階段我國(guó)公民法治觀(guān)念薄弱，易濫用訴權(quán)，保障當(dāng)事人訴權(quán)的同時(shí)往往伴隨著比較嚴(yán)重的當(dāng)事人濫訴問(wèn)題。新《行政訴訟法》及其司法解釋只是注重解決了行政訴訟的“三難”問(wèn)題，卻沒(méi)有治理惡意訴訟方面的規(guī)定，沒(méi)有建立相應(yīng)機(jī)制來(lái)處罰濫用訴權(quán)等惡意訴訟者。筆者建議，今后要完善這方面的法律，制定對(duì)惡意訴訟人要明確罰款、拘留甚至追究刑事責(zé)任的具體標(biāo)準(zhǔn)。

注釋?zhuān)?/p>

王春業(yè).論行政訴訟的登記立案制度——兼評(píng)新行政訴訟法相關(guān)條款.北京社會(huì)科學(xué).2015（11）.81.

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江必新、邵長(zhǎng)茂.新行政訴訟法修改條文理解與適用.中國(guó)法制出版社.2015.179- 180.