郝身永+涂一峰

【案例】

2016年12月4日晚，央視《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》對(duì)云南先鋒化工有限公司（以下簡(jiǎn)稱“先鋒公司”）污染情況進(jìn)行了報(bào)道，再一次把高污染的“搖錢(qián)樹(shù)”問(wèn)題曝光在公眾面前。其實(shí)，這一問(wèn)題并不鮮見(jiàn)。要貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念，就必須正視、解決高污染與“搖錢(qián)樹(shù)”之間的矛盾，而這需要從理念、制度、政策等多個(gè)維度協(xié)同發(fā)力。

【剖析】

從思想著手，政府和企業(yè)都需要轉(zhuǎn)變觀念

面對(duì)高污染的“搖錢(qián)樹(shù)”，政府和企業(yè)的觀念首先就是要系統(tǒng)地轉(zhuǎn)變。

對(duì)政府來(lái)講，十八大之后，政績(jī)考評(píng)的指導(dǎo)思想在轉(zhuǎn)變，不單單以GDP論英雄。順應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，就要改變過(guò)去那種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“一好遮百丑”的舊觀念。GDP考評(píng)體系轉(zhuǎn)變，也是形勢(shì)所需。我國(guó)過(guò)往發(fā)展模式是高投入、高消耗、高污染的，帶來(lái)了高增長(zhǎng)，但資源環(huán)境承載力逼近極限，傳統(tǒng)發(fā)展方式已不可持續(xù)，這也是迫切需要正視的現(xiàn)實(shí)。

以往，通常只是就環(huán)境問(wèn)題看環(huán)境問(wèn)題，現(xiàn)在看來(lái)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量差，是突出的民生問(wèn)題之一。據(jù)央視報(bào)道，自先鋒化工項(xiàng)目2014年試運(yùn)行至央視曝光，單是縣級(jí)環(huán)保部門(mén)就接到環(huán)保投訴564件次，被媒體稱為“污染先鋒”，甚至成為當(dāng)?shù)氐牟环€(wěn)定因素。

對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，也要認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化。企業(yè)以前拼的是成本，現(xiàn)在要拼能力，包括定義創(chuàng)新性產(chǎn)品、個(gè)性化設(shè)計(jì)等。靠違規(guī)排污“降成本”，帶不來(lái)企業(yè)能力的真正提升。

一些高污染的生產(chǎn)企業(yè)，對(duì)環(huán)保部門(mén)的停產(chǎn)整頓通知置若罔聞，擅自復(fù)產(chǎn)，除了牟利動(dòng)機(jī)，也有傳統(tǒng)觀念在作祟。傳統(tǒng)發(fā)展模式下，一些政府對(duì)利稅貢獻(xiàn)大的企業(yè)有所縱容，企業(yè)也隨之形成了固化的觀念，認(rèn)為違法違規(guī)排污沒(méi)什么大不了的，政府部門(mén)不過(guò)是做做樣子、走走過(guò)場(chǎng)，最多罰款了之。

從方法著手，走平衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與綠色發(fā)展之路

長(zhǎng)期以來(lái)，許多人認(rèn)為要想高速增長(zhǎng)，犧牲環(huán)境就在所難免，把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和綠色發(fā)展視為一對(duì)矛盾。如此一來(lái)，以發(fā)展之名犧牲環(huán)境就成了理所當(dāng)然。

其實(shí)，增長(zhǎng)與綠色之間的“矛盾”需要認(rèn)真思量。一方面，綠色發(fā)展是為未來(lái)發(fā)展積蓄力量，保存生產(chǎn)力，現(xiàn)在發(fā)展得慢一點(diǎn)，發(fā)展之路就會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)一些；另一方面，增長(zhǎng)不等同于發(fā)展，要實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須走綠色發(fā)展之路。

犧牲環(huán)境可以換來(lái)高增長(zhǎng)，但并不意味著保護(hù)好環(huán)境就沒(méi)法發(fā)展，關(guān)鍵點(diǎn)在于：政府要結(jié)合地區(qū)特色和優(yōu)勢(shì)謀發(fā)展，適度而不是盲目超前。眼光不能只盯著國(guó)家的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，關(guān)鍵還是要結(jié)合區(qū)位特點(diǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、特色產(chǎn)業(yè)等培育優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，以優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)配套，在產(chǎn)業(yè)間、部門(mén)間形成相互支持體系。

在這個(gè)過(guò)程中，政府支持的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)是具有較強(qiáng)公共價(jià)值、較大外部性的行業(yè)。其他企業(yè)愿意進(jìn)入的行業(yè)，應(yīng)該交給市場(chǎng)，政府主要是搭建好平臺(tái)，營(yíng)造好環(huán)境。對(duì)污染少、排污達(dá)標(biāo)的企業(yè)，要從政策上給予相應(yīng)的激勵(lì)。通過(guò)市場(chǎng)自由選擇和政府有選擇地支持，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的“綠色化”程度會(huì)逐步提高，并且能形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新增長(zhǎng)點(diǎn)。

我國(guó)不同縣域的情況差別很大，各區(qū)域發(fā)展形成了梯度差異，一些沿海地區(qū)已經(jīng)率先進(jìn)入工業(yè)化后期或后工業(yè)化時(shí)期，一些低端的產(chǎn)業(yè)往中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。每個(gè)縣域政府的發(fā)展都是基于自身實(shí)際情況，作為先發(fā)地區(qū)低端產(chǎn)業(yè)承接地，承接的多是工業(yè)企業(yè)，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中不可逾越的階段。

以統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)“綠色化”程度對(duì)每個(gè)縣域作要求，既不現(xiàn)實(shí)，也不公平，關(guān)鍵是制定明確的節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)法。

企業(yè)不愿意治污，甚至千方百計(jì)偷偷排污，主要是因?yàn)橹挝蹠?huì)產(chǎn)生成本，帶來(lái)利潤(rùn)率的下降。嚴(yán)明排污標(biāo)準(zhǔn)，表面上不利于企業(yè)“降成本”，但實(shí)際上發(fā)揮了倒逼企業(yè)通過(guò)產(chǎn)品創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、工藝創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新等方式實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的作用。政府關(guān)鍵是“一碗水端平”，不因企業(yè)所有權(quán)屬性、企業(yè)大小、上交利稅多少而有區(qū)別對(duì)待，避免各區(qū)域陷入惡性競(jìng)爭(zhēng)的循環(huán)，打造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

【路徑】

從源頭著手，優(yōu)化中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配

改革要注重頂層設(shè)計(jì)、機(jī)制設(shè)計(jì)，面對(duì)高污染的“搖錢(qián)樹(shù)”，需要從財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配的高度去認(rèn)識(shí)和解決。

一些地方對(duì)污染大戶欲拒還迎，背后也有深層原因。

對(duì)縣域一方來(lái)講，“花錢(qián)”的地方有很多，承擔(dān)著很多事權(quán)，事權(quán)的背后其實(shí)是“事責(zé)”，更進(jìn)一步就是支出責(zé)任。在地方各級(jí)政府中，省以下各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任參差不齊，一些地方過(guò)多的支出責(zé)任被交給基層政府承擔(dān)，越往基層，財(cái)政負(fù)擔(dān)越是沉重，入不敷出的現(xiàn)象越是嚴(yán)重。地方上入不敷出，招大項(xiàng)目、謀高利稅也就變得順其自然了。

另外，在過(guò)往的官員晉升模式中，官員提拔與地方發(fā)展政績(jī)存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，政績(jī)最為核心的體現(xiàn)便是GDP的增速，大項(xiàng)目對(duì)GDP貢獻(xiàn)大，自然倍受青睞，即便產(chǎn)生污染，嚴(yán)懲不貸的動(dòng)力也要弱很多。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)的機(jī)制設(shè)計(jì)中，特別強(qiáng)調(diào)激勵(lì)相容，具體到中央和地方在財(cái)政收入與財(cái)政支出上的劃分，就要實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的優(yōu)化匹配，否則，對(duì)地方來(lái)講，就是“又要馬兒跑得快，又要馬兒不吃草”。

在十八屆三中全會(huì)的《決定》中，已經(jīng)提出要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，包括“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”，對(duì)中央和地方共同事權(quán)，“逐步理順事權(quán)關(guān)系”，“區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”。

2016年8月16日，國(guó)務(wù)院公布了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)十八屆三中全會(huì)關(guān)于財(cái)稅制度的改革建議提出更細(xì)化的改革指導(dǎo)意見(jiàn)，主要包括推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分、完善中央與地方支出責(zé)任劃分、加快省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。這些頂層設(shè)計(jì)需要進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)。

從細(xì)節(jié)著手，做好防范高污染及其危害的政策設(shè)計(jì)

防范高污染及其危害，還需要就具體政策設(shè)計(jì)做深入調(diào)研，科學(xué)設(shè)計(jì)。

合理確定環(huán)保違法的處罰力度。當(dāng)前我國(guó)環(huán)保違法的成本還比較低，據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》2011年7月6日的報(bào)道，在蓬萊19—3油田發(fā)生的重大渤海漏油事故中，造成污染840平方公里，肇事方遭受的“行政處罰也不會(huì)超過(guò)20萬(wàn)元”。過(guò)低的違法成本起不到有效震懾污染企業(yè)的作用。

制定高污染行業(yè)的準(zhǔn)入門(mén)檻。據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2007年報(bào)道，當(dāng)時(shí)彭州深受聯(lián)邦制藥廠成都原料廠的污染之苦，政府也曾多次發(fā)文要求整改。但當(dāng)時(shí)供職于彭州市環(huán)保局的一位副局長(zhǎng)則認(rèn)為，“青霉素中間體生產(chǎn)大量轉(zhuǎn)移到中國(guó)西部，而我國(guó)目前缺乏準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和門(mén)檻的設(shè)置要求?！?/p>

合理布局，把污染影響范圍和程度降到最低。防范污染的危害，還應(yīng)該結(jié)合城市發(fā)展規(guī)劃，考慮人口增長(zhǎng)、城區(qū)擴(kuò)張等因素，遠(yuǎn)離市區(qū)和人口密集區(qū)。從先鋒公司的例子也看到，其選址很成問(wèn)題，建在上風(fēng)口，距離人口密集區(qū)太近，污染的效應(yīng)被無(wú)謂地放大。

制定統(tǒng)一的環(huán)保排污標(biāo)準(zhǔn)。不同地方隨意性畸高，環(huán)境甚至成為政府可以控制的招商手段，產(chǎn)業(yè)在區(qū)域間你爭(zhēng)我搶，除了稅收流失，縱容的粗放式發(fā)展模式，也給高污染企業(yè)以生存空間。