吳明華

五大理念在行動

《決策》：2016年是五大理念下新發(fā)展的起點。從2016年度地方公共決策評選結(jié)果來看，也呈現(xiàn)出鮮明的新發(fā)展趨勢。您對此有何觀察？

李佐軍：五大發(fā)展理念提出后，全國上下都在學習貫徹落實，很多地方已經(jīng)把五大理念的要求落實到具體的工作中。由于是中央新的大政方針，因此全國各地、各個領(lǐng)域都在予以落實，但產(chǎn)生了多大的實際效果還不到評判的時候，因為一則沒有明確的指標來衡量，二則數(shù)據(jù)也不好獲取。但有一點可以肯定，各地都很重視，已經(jīng)內(nèi)化到各種規(guī)劃和行動方案之中，有的已經(jīng)把五大理念作為地方發(fā)展戰(zhàn)略體現(xiàn)在具體行動中。

從目前來看，落實中也還存在一些問題。一方面是認識問題，全國各地、各個領(lǐng)域認識不是完全一致。有些地方認識深一些，有些地方認識淺一些；有些只是一般性的認識，有些已把認識內(nèi)化到行動中去了。

另一方面，有些地方雖然認識到了，但在具體的工作中還體現(xiàn)得不夠，受傳統(tǒng)發(fā)展理念影響較重，存在“路徑依賴”。比如五大理念強調(diào)創(chuàng)新，但在實踐中有的地方創(chuàng)新還遠沒有做到位，等等。所以，從認識到行動還有一些差距。

此外，五大理念內(nèi)部也存在協(xié)調(diào)問題。五大理念是一個整體，內(nèi)部之間需要協(xié)調(diào)，只有協(xié)調(diào)才能達到比較好的效果。有些地方在實踐中，對五大理念之間的協(xié)調(diào)做得不是很到位。

薛 瀾：總的來看，首先，各地對于五大理念的理解差別很大，一些地方?jīng)]有真正深刻認識到五大理念的內(nèi)涵。對于理念到底怎樣落到實處，認識上差別也很大。

第二，五大理念是針對國家發(fā)展的，從地方看，某些理念有一定的約束性。比如協(xié)調(diào)發(fā)展，從縣域?qū)用婵?，能做的事是有限的。這也需要關(guān)注。

第三，據(jù)我的觀察，很多地方在創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展上，都在想辦法努力去做。但有種趨勢是地方上滿足最低要求、不踩紅線就行。這就是說，地方上對于與經(jīng)濟增長、發(fā)展相關(guān)的，落實的積極性非常高，帶有擴張性的政策，地方會放大；另一類如果是約束性、制度調(diào)整型的，相對來說地方的反應只要能達標就行。

具體來看，有兩個突出特點：第一，現(xiàn)在確實能看到地方政府對于創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展高度重視，都在尋找各自的抓手，創(chuàng)造自己的新優(yōu)勢，這是可取的現(xiàn)象。各地對標氛圍濃厚，形成了在創(chuàng)新上你追我趕的局面。各地都把創(chuàng)新放在非常核心的位置，出臺了各種支持創(chuàng)新的政策意見，密集程度之高前所未有，營造了推動創(chuàng)新的比較好的生態(tài)。

第二，在綠色發(fā)展方面，開始看到新的勢頭。地方政府開始行動起來，解決環(huán)境污染問題，很多城市都在采取措施低碳發(fā)展。國家在實實在在推動綠色發(fā)展，對地方有很大的導向性。

“制度執(zhí)行力”

《決策》：五大理念是發(fā)展方式的一場深刻變革，對地方執(zhí)政能力提出了更高要求。如何提升地方五大理念的執(zhí)行力？

劉 峰：五大理念重在落實，這是根本。光有理念不落實不行，落實要靠地方，要提升地方新發(fā)展理念的執(zhí)行力。執(zhí)行力有三層面：第一個是戰(zhàn)略的執(zhí)行，第二個是制度的執(zhí)行，第三是政策的執(zhí)行。

從戰(zhàn)略執(zhí)行力層面來說，中央制定了新發(fā)展戰(zhàn)略，到了地方就要變成策略和方法，這就需要創(chuàng)新，因地制宜，才有執(zhí)行的主動性。戰(zhàn)略落地需要戰(zhàn)術(shù)和策略的創(chuàng)新，有創(chuàng)新才能落實。

比如，創(chuàng)新發(fā)展就是“八仙過海、各顯神通”。有的地方做得比較好，如合肥、武漢、長沙等中部省會城市，創(chuàng)新發(fā)展都有自身特點。各地都是在執(zhí)行和落實中央的戰(zhàn)略，為什么差異大？就是因為有的地方只是在上傳下達，沒有自己特色的東西。所以，戰(zhàn)略一定要落地成為策略，戰(zhàn)略執(zhí)行要有策略的支撐。

從制度執(zhí)行力層面來說，執(zhí)行要有制度保證，執(zhí)行要規(guī)范化、法制化。執(zhí)行得好的要激勵，要提拔重用；執(zhí)行得不好就要下。對于主動執(zhí)行、創(chuàng)造性執(zhí)行的地方干部，要給予榮譽、平臺等。執(zhí)行力不能理解為個人，而是制度的執(zhí)行。執(zhí)行要有制度的激勵與保障，執(zhí)行當中的各個環(huán)節(jié)也要制度化。同時，制度要公平透明。制度需要執(zhí)行力，執(zhí)行需要制度，兩個方面發(fā)揮作用才能保障五大理念執(zhí)行落地。

從政策執(zhí)行層面來說，政策落實需要配套。比如要鼓勵民間投資，支持中小企業(yè)發(fā)展，政策不能單一，政策配套的重點是激勵政策、鼓勵政策，但鼓勵政策里也要有限制、制約。

在執(zhí)行中要注意制度的寬容和保護，要寬容地方干部在工作中的失誤，尤其是在改革創(chuàng)新中的失誤。工作中難免有一些失誤，只要是主動的執(zhí)行，出發(fā)點是好的，應該得到寬容。有一些干部四平八穩(wěn)，不出事但也不干事，百姓就會有意見。所以，在落實五大發(fā)展理念中，要讓大家放心執(zhí)行、大膽創(chuàng)新，不能束縛手腳，有一些失誤沒關(guān)系，所謂“為有擔當?shù)娜藫敚o負責的人負責”，這就是制度保護。

從領(lǐng)導力的角度來說，執(zhí)行得好，要三管齊下：一是讓官員想執(zhí)行，有積極性，執(zhí)行得好要激勵；第二是能執(zhí)行，具備執(zhí)行的基本能力；第三是要有執(zhí)行的條件，環(huán)境要優(yōu)化。

執(zhí)行是需要環(huán)境的，包括三個要點：一是硬環(huán)境，即制度和機制；二是軟環(huán)境，就是相關(guān)的文化、風氣和氛圍等；三是執(zhí)行的小環(huán)境，要建立良好的執(zhí)行團隊，成為事業(yè)共同體。

“尊重規(guī)律、科學決策”

《決策》：我們也觀察到，創(chuàng)新發(fā)展中發(fā)達地區(qū)很活躍，而很多后發(fā)地區(qū)創(chuàng)新困難，很難找到抓手。如何看到這種現(xiàn)象？

李佐軍：創(chuàng)新發(fā)展需要具備一些條件，如要有創(chuàng)新主體和創(chuàng)新動力等。創(chuàng)新發(fā)展要有內(nèi)在的動力，動力體現(xiàn)在制度引領(lǐng)上，但產(chǎn)權(quán)制度、知識產(chǎn)權(quán)制度等方面的改革還有待推進。在這些基礎(chǔ)性的促進創(chuàng)新的制度沒有建立起來之前，創(chuàng)新就難以內(nèi)化為每個企業(yè)和個人自覺的行動。

同時，創(chuàng)新要有主體，但有些地方創(chuàng)新主體培育得不夠，如創(chuàng)新型企業(yè)和創(chuàng)新型個人或創(chuàng)客的比重就偏低，因此不能形成很好的創(chuàng)新引領(lǐng)力量。

必須強調(diào)的是，創(chuàng)新的主體必須主要是企業(yè)或創(chuàng)業(yè)者，政府不能替代企業(yè)，政府主要是為創(chuàng)新者提供良好的制度、政策和服務環(huán)境。這方面有些地方政府做得不是太好，有的反而成為創(chuàng)新的障礙。如政府干預過多，造成越位、錯位、缺位，就對創(chuàng)新造成阻礙和損害。

劉 峰：政府還是要做好“放管服”。第一步是政府要放，下放審批權(quán)限，但該管的也一定要管，比如食品安全、環(huán)境污染等。放與管都是手段，最終是要優(yōu)化服務。

政府要提供服務、創(chuàng)造條件，營造環(huán)境和生態(tài)，讓社會去創(chuàng)新，讓百姓、企業(yè)去創(chuàng)新。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)也不能理解為每個人都要成為企業(yè)家，有的人適合研究，成為發(fā)明家也是創(chuàng)新。因人而異，各自所長，這才是創(chuàng)新的本意。

《決策》：從綠色發(fā)展來看，一些地方還面臨很大困難，問題到底出在哪里？

薛 瀾：推動五大發(fā)展理念落實，非常重要的是要依靠科學，尊重發(fā)展規(guī)律。這對地方來說有挑戰(zhàn)。說實話，我們還是習慣用行政命令，依靠行政的力量去推。

比如綠色發(fā)展，有的地方把所有的污染企業(yè)都一關(guān)了之，這樣經(jīng)濟怎么發(fā)展？應該結(jié)合當?shù)厍闆r，鼓勵企業(yè)采用更先進的技術(shù)，幫助企業(yè)降低成本。技術(shù)進步需要時間，企業(yè)采用新技術(shù)也要有個過程，這個時候政府能不能設(shè)計合理的政策鼓勵企業(yè)轉(zhuǎn)變？

在面對很嚴峻的污染問題時，比如霧霾，有些官員表態(tài)要在短時間內(nèi)徹底解決。其實這是不了解霧霾產(chǎn)生的規(guī)律，霧霾不是一天兩天產(chǎn)生的，根本原因都沒有分析清楚，兩三年怎么能解決？對問題背后的科學規(guī)律認識不足?？啃姓钍墙鉀Q不了霧霾的，一定要尊重規(guī)律。這個階段應該跟老百姓說清楚，哪些能解決哪些不能，讓老百姓有合理的期望值。如果把期望值提得很高，又實現(xiàn)不了，這樣有損政府的公信力。

到這個階段，綠色發(fā)展已經(jīng)不是方向的問題，現(xiàn)在需要的更多是科學分析。具體問題通過什么政策、什么手段解決，按自然規(guī)律多長時間，需要更精確的科學分析，掌握規(guī)律，按規(guī)律辦事。地方政府科學分析、科學決策的能力還有很大不足。

第二個問題是，市場沒有充分發(fā)揮作用。市場對激勵最敏感，綠色發(fā)展要有明確的信號、明確的激勵，企業(yè)才會主動想辦法。企業(yè)要用利益導向，怎樣建立激勵機制很重要。

第三，社會力量沒有有效整合。五大理念的執(zhí)行僅僅靠政府力量是有限的，要把企業(yè)的力量、社會的力量整合起來，讓企業(yè)和公眾參與到五大理念的實踐中。