◎崔 紅

地方政府權(quán)力清單制度的完善

◎崔 紅

一直以來(lái)，政府權(quán)力清單制度備受學(xué)界關(guān)注。為了更好地完善地方政府權(quán)力清單制度，本文從三個(gè)方面進(jìn)行了討論，即深化改革是完善地方政府權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)；解決地方政府權(quán)力清單制度實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題是關(guān)鍵；加快我國(guó)組織法制建設(shè)是政府權(quán)力清單制度實(shí)施的前提。

政府權(quán)力清單 政府權(quán)力清單制度 問(wèn)題

一、政府權(quán)力清單制度需要解決的問(wèn)題

學(xué)界一直關(guān)注政府權(quán)力清單制度。借助于中國(guó)知網(wǎng)的中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，以“政府權(quán)力清單”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，該平臺(tái)從2009-2017年收集多學(xué)科的文獻(xiàn)多達(dá)206篇。從時(shí)間上看，2017年的文獻(xiàn)主要是研究政府權(quán)力清單制度執(zhí)行中的問(wèn)題。從內(nèi)容上看，學(xué)界調(diào)查研究了政府權(quán)力清單制度的實(shí)施情況，有的學(xué)者調(diào)研了我國(guó)30個(gè)省級(jí)政府實(shí)施情況，有的學(xué)者調(diào)研了不同層次地方政府，文獻(xiàn)集中討論實(shí)踐中亟待解決幾個(gè)問(wèn)題。

1.關(guān)于行政權(quán)力清理的問(wèn)題。一些權(quán)力“游離于權(quán)力清單之外”，這些清理不清的權(quán)力包括：一是各地各級(jí)政府“對(duì)行政決策權(quán)以及財(cái)政引導(dǎo)資金劃撥等重要行政權(quán)力”沒(méi)有列入政府權(quán)力清單之中。二是不少職能部門(mén)采取選擇性放權(quán)如“打包”放權(quán)、明放暗不放、放小不放大、放虛不放實(shí)等變相放權(quán)方式。以省級(jí)政府歷次公布的放權(quán)清單為例，將權(quán)力下放或轉(zhuǎn)移給所屬的事業(yè)組織，這些事業(yè)組織的決策權(quán)還是該級(jí)政府或政府工作部門(mén)。

2.政府權(quán)力分類(lèi)及其標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。政府實(shí)務(wù)、行政法學(xué)與司法三個(gè)領(lǐng)域?qū)φ畽?quán)力分類(lèi)不一致。政府對(duì)權(quán)力的分類(lèi)依據(jù)是中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》要求“各省（自治區(qū)、直轄市）政府可參照行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決和其他類(lèi)別的分類(lèi)方式（9+X）”；最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》對(duì)行政行為種類(lèi)采用（26+X）；而學(xué)術(shù)界對(duì)行政行為的分類(lèi)沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。章劍生教授、沈?？『袜u榮等分別在其主編的教材中采用了不同的分類(lèi)，各抒己見(jiàn)。實(shí)務(wù)與學(xué)理的不同分類(lèi)，主要緣于我國(guó)行政組織法及其相關(guān)制度的不健全。

3.政府權(quán)力清單公開(kāi)的平臺(tái)問(wèn)題。有的學(xué)者認(rèn)為“多數(shù)行政機(jī)關(guān)在網(wǎng)絡(luò)上公布了權(quán)力清單，有的還建立了權(quán)力清單在線(xiàn)監(jiān)督系統(tǒng)、廉政微博、微信公眾平臺(tái)、廉潔市場(chǎng)等”，但“不是所有地區(qū)都是有網(wǎng)絡(luò)覆蓋的”。另外，“現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)眾多，相關(guān)的網(wǎng)站也有很多，民眾不知道如何選擇，到底哪個(gè)網(wǎng)站公布的信息是有效準(zhǔn)確的”；或者“頁(yè)面信息不能及時(shí)更新，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公布權(quán)力清單很受限”。

二、改革是完善地方政府權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)

從地方政府權(quán)力清單制度實(shí)施的現(xiàn)狀看，隨著社會(huì)發(fā)展與改革的深入以及立法的變動(dòng)，需要不斷調(diào)整政府權(quán)力清單上的權(quán)力。政府權(quán)力清單制度必須建立一個(gè)動(dòng)態(tài)化、常態(tài)化機(jī)制。為此，各級(jí)政府下一步的任務(wù)主要如下。

1.厘清中央與地方政府的事權(quán)，是完善事權(quán)清單及其制度的基礎(chǔ)。按照十八屆三中全會(huì)的要求“最大限度減少中央政府對(duì)微觀(guān)事務(wù)的管理，……直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理?！薄凹訌?qiáng)中央政府宏觀(guān)調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)?！薄皣?guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)?！笔藢盟闹腥珪?huì)要求“完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強(qiáng)化中央政府宏觀(guān)管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)?！?/p>

2.加快財(cái)稅制度改革，為實(shí)行財(cái)權(quán)清單制度奠定基礎(chǔ)。按照十八屆三中全會(huì)的要求“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度?！薄氨３脂F(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分?！薄案母锒愔?、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算”“改進(jìn)預(yù)算管理制度”“完善稅收制度”。

3.深化體制改革，加快人事組織清單的制度建設(shè)。按照十八屆三中全會(huì)的要求“轉(zhuǎn)變政府職能必須深化機(jī)構(gòu)改革”“優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置”。十八屆四中全會(huì)又要求“深化行政執(zhí)法體制改革。根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量?！薄巴七M(jìn)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類(lèi)”“完善市縣兩級(jí)政府行政執(zhí)法管理，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)?！?/p>

三、解決地方政府權(quán)力清單制度實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題是關(guān)鍵

1.地方政府權(quán)力清單編制是一個(gè)多程序綜合性的過(guò)程，注重下列環(huán)節(jié)：一是配置專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)的人員。二是梳理行政權(quán)力并進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)，特別是按照行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決和其他類(lèi)別等的行政權(quán)進(jìn)行分類(lèi)；理論與實(shí)際相結(jié)合，實(shí)務(wù)部門(mén)主導(dǎo)編制工作，理論研究者積極參與。三是完善行政權(quán)力清理的后續(xù)處理機(jī)制，而且地方政府權(quán)力清單編制的延續(xù)環(huán)節(jié)是不可缺少的，即隨著法律規(guī)范進(jìn)行修訂、廢除，地方政府權(quán)力清單及時(shí)相應(yīng)調(diào)整，并形成常態(tài)化監(jiān)督和調(diào)整機(jī)制。

2.地方政府權(quán)力清單的公開(kāi)按照政府信息公開(kāi)的方式。政府權(quán)力清單應(yīng)該在政府網(wǎng)站的信息公開(kāi)欄目，作為政府信息公開(kāi)的一項(xiàng)。從已經(jīng)公布權(quán)力清單的遼寧、浙江、江蘇、安徽、山東、吉林等省份看，多數(shù)是運(yùn)用滾動(dòng)信息方式，很少在政府信息公開(kāi)或政務(wù)公開(kāi)欄目公布。此外，要積極探索開(kāi)拓新的信息平臺(tái)，進(jìn)一步擴(kuò)大政府權(quán)力清單公開(kāi)的覆蓋面和影響力。

3.地方政府權(quán)力清單制度相關(guān)的糾紛，通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟等救濟(jì)方式解決。從案件類(lèi)型（案由）上，應(yīng)歸屬于信息公開(kāi)類(lèi)。地方政府權(quán)力清單不是證據(jù)，是行政執(zhí)法依據(jù)，因?yàn)檎畽?quán)力清單具有規(guī)范性文件的法律效力。

四、加快我國(guó)組織法制建設(shè)是政府權(quán)力清單制度的前提

十八屆四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化”，就是指政府權(quán)力清單的制定和執(zhí)行有法可依。這就要求規(guī)范政府權(quán)力的組織法和行為法要健全。成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，如英、美、日、德等國(guó)都用法律的形式對(duì)政府間的事權(quán)財(cái)權(quán)關(guān)系進(jìn)行了明確規(guī)范。因此，政府權(quán)力清單的法律化是指完善相關(guān)配套立法。

我國(guó)組織法不健全是不爭(zhēng)的事實(shí)。以事權(quán)立法為例，我國(guó)事權(quán)立法有憲法和組織法，以及其他法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，但一方面現(xiàn)行的《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》的規(guī)范過(guò)于原則，有待于細(xì)化；另一方面關(guān)于中央與地方行政權(quán)的權(quán)限、地方政府之間的行政權(quán)限以及政府部門(mén)之間的權(quán)限界限不清，類(lèi)型化的三大行為法，如《行政處罰法》《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》，在不同級(jí)別行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)界限界定上缺乏規(guī)律性，再加上大量的行政立法和地方立法成為行政權(quán)的主要依據(jù)，使不同地區(qū)的權(quán)力清單差異很大。事權(quán)立法的上述特征，說(shuō)明我國(guó)加強(qiáng)政府組織立法，是一項(xiàng)緊迫任務(wù)。另外，法治政府除了實(shí)施事權(quán)清單之外，政府的財(cái)權(quán)清單和人事權(quán)力清單，還有待于進(jìn)一步法制支持。

注：本文系遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金一般項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：L15BFX005）的階段性研究成果之一

（作者單位：沈陽(yáng)師范大學(xué)法學(xué)院）

責(zé)任編輯：宋 爽