袁振林， 袁兵喜

（1.武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072； 2.廣州大學(xué)人權(quán)研究院，廣東廣州510006）

霧霾治理法制化路徑探析

袁振林1， 袁兵喜2

（1.武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072； 2.廣州大學(xué)人權(quán)研究院，廣東廣州510006）

當(dāng)前霧霾天氣愈發(fā)嚴(yán)重，其誘因主要是人為原因?qū)е碌目諝庵蠵M2.5含量超標(biāo)。我國(guó)現(xiàn)存霧霾治理的法律體系存在缺陷：對(duì)PM2.5規(guī)制不足、立法理念落后、環(huán)境違法成本低、具體制度有待落實(shí)完善以及執(zhí)法效率低下，要從根本上通過法律途徑解決霧霾，就必須從立法、執(zhí)法、責(zé)任追究、權(quán)利救濟(jì)等方面尋求綜合治霾方案。

霧霾治理； 環(huán)境責(zé)任； 區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治； 公益訴訟

改革開放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得驚人成績(jī)，同時(shí)伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而生的一系列環(huán)境問題也引起了社會(huì)的高度關(guān)注。特別是近年來(lái)，我國(guó)在大氣環(huán)境污染方面所出現(xiàn)的問題已經(jīng)引起了黨中央的極大重視。習(xí)近平總書記在黨的十八大報(bào)告中已將生態(tài)文明建設(shè)上升為黨的執(zhí)政方針。前不久召開的十九大報(bào)告將“加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)”作為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容，并辟專節(jié)提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”。生態(tài)文明建設(shè)不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，更是政治問題。因此，構(gòu)建人與自然“生命共同體”是我黨今后長(zhǎng)期執(zhí)政的基本思想。如何在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，確保環(huán)境污染大氣治理取得根本性成就是一重大課題。

一、我國(guó)霧霾防治的法制現(xiàn)狀及缺陷

自1987年開始我國(guó)出臺(tái)第一部《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》 （2016年修訂）開始，陸續(xù)出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等法律法規(guī)，以及最近幾年頒布的《大氣污染行動(dòng)防治計(jì)劃》、《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》、《長(zhǎng)三角區(qū)域落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》地方法規(guī)及部門規(guī)章，立法層面甚至還創(chuàng)造了“環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境監(jiān)測(cè)制度、三同時(shí)制度、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度”等先進(jìn)制度。這些規(guī)定涉及了大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上在整治環(huán)保特別是大氣污染方面取得了一定的成效，可是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，新的環(huán)境問題不斷出現(xiàn)。我國(guó)仍然面臨嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，環(huán)境污染事故時(shí)有發(fā)生，生態(tài)環(huán)境及人民群眾的環(huán)境利益亟待保護(hù)。

我國(guó)治理大氣污染只有短短幾十年時(shí)間，在這期間建立的法律制度，從立法理念到具體法律規(guī)定都存在諸多問題，具體表現(xiàn)如下：

（一）立法理念落后。其表現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生沖突時(shí)，往往優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)利益，走“先發(fā)展、后治理”的發(fā)達(dá)國(guó)家舊路徑，這是我國(guó)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律不能有效落實(shí)的根本原因[1]。法律法規(guī)的制定和修改跟不上國(guó)際、國(guó)內(nèi)環(huán)境發(fā)展變化的需求，我國(guó)用幾十年時(shí)間走上發(fā)達(dá)國(guó)家數(shù)百年時(shí)間才完成的工業(yè)化道路，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高效、高產(chǎn)不可避免地引發(fā)眾多問題集聚式爆發(fā)，改革開放至今我國(guó)有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法制建設(shè)相對(duì)滯后。比如《環(huán)境保護(hù)法》的制定還帶有比較明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，環(huán)境保護(hù)與大氣防治制度修改應(yīng)該要高度體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念。另《大氣污染防治法》盡管相對(duì)舊法有了大的修改，但沒有規(guī)定公民的清潔空氣權(quán)這一基本權(quán)利，行政管控色彩很濃等。

（二）立法層級(jí)不高。雖然法律對(duì)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)有明文規(guī)定，但有關(guān)“p m2.5——霧霾的罪魁禍?zhǔn)住钡囊?guī)制仍是空白，新的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》將其納入了質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，可由于這類環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)僅僅是行政規(guī)范性文件，而實(shí)踐中為了確定行政行為是否合法，只能將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與援引的環(huán)境法規(guī)一起適用，單純的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)難以作為事實(shí)判定的準(zhǔn)則[2]?，F(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中還有大量的政策性文件起著作用，這些政策性文件最大的缺點(diǎn)是效力不穩(wěn)定，常常朝令夕改。

（三）追責(zé)機(jī)制不明。政府、企業(yè)、公眾的環(huán)境責(zé)任缺失。政府往往出于“地方保護(hù)主義、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)、個(gè)人政績(jī)考核、執(zhí)政思路誤區(qū)”等原因?qū)Νh(huán)境監(jiān)管失靈，雖然目前有試行將環(huán)境治理納入地方官員政績(jī)考核中，但大部分地區(qū)并沒有落實(shí)這一政策，為了地區(qū)G D P而不惜損害環(huán)境的情況時(shí)有發(fā)生。現(xiàn)行環(huán)境法規(guī)也沒有對(duì)政府承擔(dān)法律責(zé)任作出具體規(guī)定，環(huán)境責(zé)任問責(zé)機(jī)制也亟待完善。新的《大氣污染防治法》規(guī)定了很多的宣誓性的“空制度”，如“國(guó)家應(yīng)當(dāng)……”、“國(guó)家推行……”、“國(guó)家鼓勵(lì)和支持……”等，盡管規(guī)定了很多法律責(zé)任和行政措施，但實(shí)際追責(zé)起來(lái)很難，因?yàn)閷?duì)于大氣污染治理沒有時(shí)間表和路線圖，這導(dǎo)致法律的可實(shí)施性大打折扣。

（四）違法成本低廉。處罰過輕造成環(huán)境違法成本低廉是大批企業(yè)無(wú)視法律法規(guī)、肆意破壞環(huán)境，追求超額利潤(rùn)的根本原因。新修改的《大氣污染防治法》提高了罰款標(biāo)準(zhǔn)，也參照《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定增加了按日連續(xù)罰的種類，罰款的條款和力度比以往大大加強(qiáng)。但是，在某些行業(yè)，相比污染企業(yè)所取得的巨額利潤(rùn)來(lái)說，這些處罰措施顯得蒼白無(wú)力。特別是，法律上規(guī)定實(shí)施處理單位都是公權(quán)力機(jī)關(guān)，如果公權(quán)力機(jī)關(guān)不主動(dòng)作為，那可能承擔(dān)環(huán)境污染后果的社會(huì)毫無(wú)督促辦法。這種環(huán)境治理的運(yùn)動(dòng)式和選擇性執(zhí)法在當(dāng)前依然存在，由此產(chǎn)生的權(quán)錢交易腐敗行為也就不可避免。

（五）區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制不健全。環(huán)境保護(hù)區(qū)域聯(lián)合預(yù)警和防治機(jī)制有待完善和落實(shí)?！洞髿馕廴痉乐畏ā肥状我?guī)定了“建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”，這是該法修改的一大亮點(diǎn)。但是，從目前實(shí)施情況來(lái)看，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制沒有落到實(shí)處。其一是沒有制定行業(yè)的整體規(guī)劃，對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)沒有統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)布局，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)利益爭(zhēng)奪十分明顯。這需要綜合考慮必要的能源消耗、污染物排放總量等，結(jié)合“國(guó)家逐步推行重點(diǎn)大氣污染物排污權(quán)交易”通過跨區(qū)經(jīng)濟(jì)支付等形式解決地區(qū)之間的利益平衡問題。其次區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全，較少有從嚴(yán)查處大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的不法行為，怠于執(zhí)法、消極執(zhí)法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

二、域外霧霾防治的制度經(jīng)驗(yàn)

全球環(huán)境問題具有共通性，我國(guó)愈發(fā)嚴(yán)重的霧霾天氣也不例外。西方國(guó)家在工業(yè)化過程中曾出現(xiàn)嚴(yán)重的霧霾污染，例如1943年美國(guó)洛杉磯的光化學(xué)煙霧事件、1952年英國(guó)倫敦的煙霧污染等。在20世紀(jì)初期，英國(guó)、美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家就開展了同霧霾作斗爭(zhēng)的活動(dòng)。

（一）立法理念先進(jìn)，立法體系比較完善。西方發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家在環(huán)保立法方面有許多可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。有很多國(guó)家將環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)憲法權(quán)利加以保護(hù)，如俄羅斯、法國(guó)、德國(guó)、日本等。美國(guó)是環(huán)境保護(hù)立法較早的國(guó)家之一，早在1969年就頒布了《美國(guó)國(guó)家環(huán)境政策法》，它是美國(guó)最關(guān)鍵的環(huán)保方面的基礎(chǔ)性法律。美國(guó)各個(gè)州政府擁有制定本州憲法的權(quán)利，每一部州憲法都對(duì)環(huán)境保護(hù)和自然資源保護(hù)作出明確的要求，部分州將環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)載入憲法，這些都為環(huán)境污染治理提供了理論支撐和制度支持。就立法層次而言，聯(lián)邦層次的空氣防治立法有：美國(guó)從1955年的《空氣污染控制法》到1963年的《清潔空氣法》，1967年的《空氣質(zhì)量控制法》，再到1970年的《清潔空氣法》以及后來(lái)幾次修正案，構(gòu)筑了一個(gè)完整的空氣治理法規(guī)體系。特別是1970年制定的《清潔空氣法》，可稱之為美國(guó)大氣污染防治法律體系的領(lǐng)頭羊，不僅對(duì)推進(jìn)美國(guó)大氣污染治理產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，還對(duì)世界各國(guó)的環(huán)保立法極具借鑒意義。其中國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)原則，是美國(guó)清潔空氣法貫穿始終的最為重要的原則，其明確規(guī)定空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)由聯(lián)邦政府制定，并設(shè)立了專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)——國(guó)家環(huán)保署（E PA），各州和地區(qū)應(yīng)制定具體實(shí)施方案以實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府的標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)環(huán)保署早在1997年就對(duì)各州空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定：每立方米空氣中PM2.5含量不超過65微克[3]10。另外，美國(guó)制定機(jī)動(dòng)車污染排放控制制度，其領(lǐng)航的世界汽車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)E PA20010，作為世界最嚴(yán)格尾氣標(biāo)準(zhǔn)之一為各國(guó)遵循。

英國(guó)作為資本主義發(fā)展最早的國(guó)家之一，也是環(huán)境污染問題爆發(fā)較早的國(guó)家，早期為了大力推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，其并未認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的表象下隱藏的一系列環(huán)境問題，直到倫敦?zé)熿F事件造成四千多人死亡的殘酷后果，才讓人們開始警惕和反思環(huán)境污染。世界第一部空氣污染防治法案《清潔空氣法》由英國(guó)在1956年制定，法案嚴(yán)格限制城區(qū)居民使用傳統(tǒng)爐灶，冬季實(shí)行集中供暖，逐步實(shí)現(xiàn)日常能源消耗由煤炭過渡到天然氣。法律規(guī)定關(guān)閉倫敦城區(qū)內(nèi)的電廠，必要時(shí)在大倫敦區(qū)重建，由于研究機(jī)構(gòu)得出提高煙囪高度可以降低空氣污染，因此政府強(qiáng)制要求工廠提高煙囪高度。由于英國(guó)是實(shí)行不成文法的國(guó)家，英國(guó)的公民基本權(quán)利沒有專門的憲法性文件規(guī)定，而是通過單行法逐步確認(rèn)的，自《自由大憲章》到《人身保護(hù)法》、《權(quán)利法案》等，這是“英國(guó)的人權(quán)精神”。英國(guó)是歐盟的核心成員國(guó)，歐盟于1973年制定《歐洲自然資源人權(quán)草案》，把環(huán)境權(quán)作為新的人權(quán)，1998年出臺(tái)《奧爾胡斯公約》專門保護(hù)各成員國(guó)人們的環(huán)境健康權(quán)。因此，英國(guó)在倫敦?zé)熿F事件后出臺(tái)的環(huán)保法一直秉承人權(quán)保障的理念。

日本是亞洲最早開始工業(yè)化的國(guó)家，為了追趕歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的腳步，曾企圖通過一兩百年時(shí)間完成工業(yè)化進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)造成能源消耗加劇、環(huán)境污染事故爆發(fā)。日益惡化的環(huán)境形勢(shì)引發(fā)公眾及政府的高度關(guān)注，開始探索環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡點(diǎn)。日本通過對(duì)憲法的解釋，以獲取環(huán)境權(quán)的依據(jù)，并成為其國(guó)政綱領(lǐng)之一。日本在推進(jìn)環(huán)境保護(hù)過程中形成以合理利用能源為主導(dǎo)的法律體系[4]，同時(shí)實(shí)行征收碳稅等經(jīng)濟(jì)手段，讓企業(yè)和公眾提升環(huán)保意識(shí)，降低污染排放并減少能源消耗。東京于2000年制定相關(guān)條例，禁止未達(dá)PM2.5排放標(biāo)準(zhǔn)的汽車在東京都內(nèi)行駛[5]，同時(shí)要求汽車盡快安裝過濾器裝置以減少PM2.5排放，定期在高速公路入口及休息區(qū)內(nèi)進(jìn)行相關(guān)檢查。

（二）違法成本高昂，執(zhí)法相當(dāng)嚴(yán)格。發(fā)達(dá)國(guó)家普遍對(duì)造成環(huán)境污染的企業(yè)實(shí)行嚴(yán)厲處罰：英國(guó)遵守“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”原則，針對(duì)一些空氣質(zhì)量差的地區(qū)，如果在政府強(qiáng)制其治理后仍未達(dá)標(biāo)，可以處以超過3億歐元的巨額罰款[6]23。英國(guó)在執(zhí)法方面堅(jiān)決遵守“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的原則，如果企業(yè)造成環(huán)境污染事故將對(duì)其處以嚴(yán)厲處罰，讓企業(yè)擔(dān)負(fù)起保護(hù)環(huán)境減少污染的責(zé)任。上世紀(jì)末英國(guó)霧霾防治政策已經(jīng)由“末端治理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦A(yù)防為主，防治結(jié)合”，2012年倫敦奧運(yùn)會(huì)的成功舉辦向世界宣明其治霾工作取得的成就，英國(guó)留給人們的印象不再是“霧都”，而是世界清潔城市之一。日本環(huán)保執(zhí)法極為嚴(yán)格，如果執(zhí)法機(jī)關(guān)或有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在超量排污等環(huán)境違法行為，可以不經(jīng)行政處罰警告而直接作為刑事案件立案?jìng)刹?，企業(yè)考慮到刑事處罰的威懾力不得不采取有利于環(huán)境的生產(chǎn)方式，對(duì)遏制環(huán)境污染形成有力的保障。日本對(duì)一些拒絕執(zhí)行國(guó)家環(huán)保政策、拒絕污染防治的企業(yè)可以直接實(shí)行停水處罰，督促企業(yè)執(zhí)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)清潔生產(chǎn)。《美國(guó)清潔空氣法》規(guī)定：對(duì)違法排污者實(shí)行按日計(jì)罰；而且對(duì)于主觀上故意排放或隱瞞排放，以及篡改、捏造排污數(shù)據(jù)的行為予以刑法追究[7]197。

（三）以大城市為中心治理霧霾，同時(shí)加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。英國(guó)、美國(guó)、日本分別以倫敦、洛杉磯、東京大都市為中心進(jìn)行霧霾治理，這些城市既是經(jīng)濟(jì)文化中心，也是人口集聚地，工業(yè)發(fā)達(dá)導(dǎo)致污染極為嚴(yán)重，霧霾甚至經(jīng)常擴(kuò)散至周邊郊區(qū)、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)。將主要精力放在治理中心城市的環(huán)境污染上，有助于集中力量辦大事，從實(shí)質(zhì)解決問題。同時(shí)，這些發(fā)達(dá)國(guó)家注重建立和完善區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控制度，美國(guó)在上世紀(jì)治理霧霾過程中實(shí)施了一系列跨區(qū)域空氣污染防治措施，區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制也隨之而生，國(guó)家環(huán)保署在全國(guó)設(shè)立十個(gè)區(qū)域辦公室，參考標(biāo)準(zhǔn)是地理位置及經(jīng)濟(jì)水平，讓他們嚴(yán)格執(zhí)行聯(lián)邦環(huán)保署的政策[8]，這樣打破各州的地區(qū)區(qū)域界線，實(shí)現(xiàn)覆蓋全聯(lián)邦各州的聯(lián)防聯(lián)控，在一個(gè)總的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)下各州因地制宜，根據(jù)自身情況制定治理方案。美國(guó)的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控注重加強(qiáng)聯(lián)邦與州、州與州之間的協(xié)調(diào)合作，聯(lián)邦各部門間要充分利用所有優(yōu)勢(shì)展開空氣污染防治，各州在制定防治大氣污染法律法規(guī)時(shí)，由聯(lián)邦進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度，努力讓各州間的法律和政策達(dá)成統(tǒng)一，助力聯(lián)合治理污染。

（四）鼓勵(lì)公眾參與，建立和完善大氣污染訴訟制度。在國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家中，公眾參與環(huán)境保護(hù)與污染防治的程度普遍較高，例如美國(guó)，其環(huán)境公益訴訟制度是典型代表，私人可以針對(duì)任何企業(yè)、個(gè)人、單位的違法排污行為提起民事訴訟，還可以監(jiān)督政府環(huán)境執(zhí)法有關(guān)行為?！睹绹?guó)國(guó)家環(huán)境政策法》規(guī)定的公民參與原則事實(shí)上已經(jīng)成為美國(guó)環(huán)境法的一個(gè)基本原則。日本的大氣污染訴訟制度也極具借鑒意義，在國(guó)內(nèi)建立環(huán)境法庭，提升案件關(guān)注度，避免將大多數(shù)環(huán)境侵權(quán)案件當(dāng)做普通民事侵權(quán)案件處理，影響人們對(duì)霧霾問題的重視程度[9]。日本鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境污染訴訟，判決時(shí)參考過去的案例以及司法慣例，遵循無(wú)過錯(cuò)責(zé)任原則，讓受害者得到賠償，同時(shí)引起社會(huì)關(guān)注。治理大氣污染需要將政府、司法部門、公眾都引入其中，才能全面解決問題，減少社會(huì)矛盾。

三、我國(guó)霧霾防治的制度對(duì)策

基于目前我國(guó)霧霾防治的法制現(xiàn)狀及其缺陷，同時(shí)借鑒英、美等發(fā)達(dá)國(guó)家治理大氣污染的先進(jìn)做法，本文認(rèn)為我國(guó)治理霧霾的制度路徑為如下幾個(gè)方面：

（一）進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度。一方面，我國(guó)需在法律中完善對(duì)PM2.5的規(guī)制，并將其納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，為從源頭上減少可吸入顆粒物的產(chǎn)生，我國(guó)法律還需對(duì)機(jī)動(dòng)車尾氣、工業(yè)生產(chǎn)氮氧化物、建筑施工等排放標(biāo)準(zhǔn)作出更為細(xì)致的規(guī)定，提高環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，減少霧霾天氣的誘因。同時(shí)，建立和完善PM2.5在線監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制，向公眾發(fā)布實(shí)時(shí)空氣質(zhì)量，霧霾天氣下采取應(yīng)急方案減少對(duì)公眾的危害，必要時(shí)對(duì)重污染企業(yè)停產(chǎn)整治、限制私家車出行。

另一方面，努力完善我國(guó)霧霾區(qū)域聯(lián)防和治理機(jī)制，加強(qiáng)地區(qū)合作，追求共治共贏。霧霾天氣往往不局限某個(gè)城市，很多情況下擴(kuò)散至其他區(qū)域，要防治霧霾應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)地區(qū)間合作，由一個(gè)地區(qū)主要部門負(fù)責(zé)并牽頭其他部門，展開對(duì)霧霾的聯(lián)防聯(lián)治，共同承擔(dān)治理費(fèi)用和治理風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)共享治理成果，這樣才能更高效防治霧霾。實(shí)行“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，由較發(fā)達(dá)地區(qū)給予落后地區(qū)更多的資金、技術(shù)、人才扶持，推動(dòng)霧霾聯(lián)防治理機(jī)制切實(shí)發(fā)揮作用。如果各地區(qū)在治理霧霾過程中發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)影響聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制落實(shí)，他們的共同上級(jí)部門要發(fā)揮指導(dǎo)激勵(lì)作用，求同存異，協(xié)商共進(jìn)，推動(dòng)霧霾區(qū)域聯(lián)防和治理機(jī)制朝著“共識(shí)、共治、共贏”的健康軌道運(yùn)行[10]。

（二）改革環(huán)保體制，加大執(zhí)法力度。我國(guó)在未來(lái)的立法中應(yīng)賦予環(huán)保機(jī)關(guān)獨(dú)立執(zhí)法的權(quán)力，提高執(zhí)法效率。當(dāng)前我國(guó)環(huán)保機(jī)關(guān)從屬于地方政府，而地方政府往往看重排污企業(yè)帶來(lái)的高額財(cái)政收入，而對(duì)其違法行為放縱不管。環(huán)保機(jī)關(guān)處于地方政府壓力和自身權(quán)力不足的處境下，往往難以對(duì)企業(yè)的環(huán)境違法行為作出有力回應(yīng)。我國(guó)可以參考審計(jì)局的行政編制體制，將環(huán)保機(jī)關(guān)設(shè)置為獨(dú)立于政府之外的執(zhí)法機(jī)關(guān)，實(shí)行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)，賦予其更多的權(quán)力，擺脫地方政府和其他法外因素干預(yù)。這樣環(huán)保機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為時(shí)采取更為強(qiáng)硬的措施：處以巨額罰款甚至直接限令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，提高企業(yè)環(huán)境違法成本，以及在發(fā)生環(huán)境污染時(shí)減少污染物擴(kuò)散、降低經(jīng)濟(jì)損失。

（三） 落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度。一方面，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，加強(qiáng)政府問責(zé)機(jī)制的建設(shè)和完善。我國(guó)政府急需改變“唯G D P至上”的思想，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)該更多考慮環(huán)境，因?yàn)樽匀画h(huán)境是我們謀求發(fā)展進(jìn)步的基礎(chǔ)，如果經(jīng)濟(jì)建設(shè)以犧牲寶貴的生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，將來(lái)可能會(huì)花費(fèi)難以計(jì)量的資金修復(fù)生態(tài)環(huán)境，可謂得不償失。政府作為國(guó)家和人民的管理人，更應(yīng)牢記自身責(zé)任，避免錯(cuò)誤思想造成慘重后果。我國(guó)法律對(duì)政府治理霧霾的責(zé)任規(guī)定尚不明確，未來(lái)的立法活動(dòng)應(yīng)該完善對(duì)政府環(huán)境責(zé)任的問責(zé)機(jī)制，將霧霾治理納入當(dāng)?shù)卣賳T的政績(jī)考核中，對(duì)未達(dá)到空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的負(fù)責(zé)人實(shí)行定期約談制，如若發(fā)生嚴(yán)重環(huán)境事故或其他瀆職行為，給予其通報(bào)批評(píng)、降職辭退甚至追究刑事責(zé)任。

另一方面，要落實(shí)企業(yè)和公眾環(huán)境責(zé)任追究。企業(yè)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主力軍，同時(shí)也是排污大戶，為治理霧霾不可否認(rèn)要重視企業(yè)的責(zé)任。對(duì)那些不執(zhí)行國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、超標(biāo)排污等違法企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰，對(duì)極易造成霧霾的高能耗、高污染企業(yè)提高稅收，通過法律、經(jīng)濟(jì)等綜合手段扼制企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈，督促其堅(jiān)決落實(shí)清潔生產(chǎn)、保護(hù)環(huán)境的責(zé)任。要落實(shí)公眾環(huán)境責(zé)任，要把重心放在提高其環(huán)保意識(shí)、切實(shí)遵守綠色低碳生活方式，私家車逐年增多是霧霾加重的原因之一，現(xiàn)階段不僅需要開發(fā)汽車新能源，還要鼓勵(lì)公眾綠色出行、霧霾天氣限號(hào)出行，讓環(huán)保理念深入人心，針對(duì)高耗能房屋、家具以及汽車等日用品增收消費(fèi)稅，以此減少造成霧霾天氣的可吸入顆粒物的排放。

（四）健全我國(guó)霧霾侵權(quán)的權(quán)利救濟(jì)制度。一方面，不斷完善我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度。對(duì)損害環(huán)境侵犯公眾利益的行為，我國(guó)法律規(guī)定可以提起公益訴訟的主體為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織”，而英國(guó)司法實(shí)踐中包括“政府、公司法人、社團(tuán)、合伙人及個(gè)人”在內(nèi)的任何人可以對(duì)環(huán)境污染提起訴訟[11]。我國(guó)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬環(huán)境公益訴訟主體，提高對(duì)環(huán)境違法行為的監(jiān)督力度，假如個(gè)人提起訴訟后不足以對(duì)抗被告，法院可以將起訴文書送至專門的環(huán)保機(jī)關(guān)和社會(huì)組織，由其決定是否作為共同原告參與訴訟，這樣才能真正體現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)益，而不僅僅是被代表，也能夠激發(fā)公民參與保護(hù)環(huán)境、治理霧霾的積極性。第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)通過“關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定”，檢察機(jī)關(guān)開始進(jìn)行環(huán)境破壞和資源保護(hù)等領(lǐng)域的公益訴訟試點(diǎn)，兩年來(lái)在十三個(gè)試點(diǎn)的實(shí)踐取得顯著成效。檢察院作為我國(guó)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，由其提起環(huán)境公益訴訟，更能發(fā)揮國(guó)家公權(quán)力的優(yōu)勢(shì)，調(diào)查違法排污等損壞環(huán)境案件，對(duì)抗大型企業(yè)甚至地方政府部門，擁有遠(yuǎn)超公民個(gè)人的力量。同時(shí)，法律規(guī)定提起環(huán)境公益訴訟的組織不能以謀取經(jīng)濟(jì)利益為目的，檢察院應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法律監(jiān)督職責(zé)，環(huán)境公益訴訟開庭時(shí)派員出席，支持起訴，杜絕原告謀私和被告達(dá)成和解協(xié)議而撤訴，切實(shí)維護(hù)社會(huì)公眾環(huán)境權(quán)益。

另一方面，對(duì)霧霾受害者給予財(cái)政福利補(bǔ)貼和物質(zhì)技術(shù)幫助。國(guó)家對(duì)企業(yè)征收排污費(fèi)，應(yīng)當(dāng)完全用于改善環(huán)境、保護(hù)公眾利益，嚴(yán)禁挪作他用。在霧霾嚴(yán)重城市，政府可以向公眾免費(fèi)發(fā)放專門的防霧霾口罩、不斷完善城區(qū)綠化設(shè)施、對(duì)踐行低碳環(huán)保理念的公眾給予福利獎(jiǎng)勵(lì)，霧霾患者可以去疾病控制中心免費(fèi)體檢，而所有費(fèi)用都由國(guó)家環(huán)保專項(xiàng)資金和財(cái)政收入承擔(dān)。目前我國(guó)為了推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和緩解大城市人口、緩解壓力，將大型重工業(yè)基地往中西部?jī)?nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)搬遷，雖然帶來(lái)更多就業(yè)機(jī)會(huì)、公共基礎(chǔ)設(shè)施完善、交通線路建設(shè)，但同時(shí)也將污染物轉(zhuǎn)移到這些原本空氣質(zhì)量極佳的地區(qū)，東部發(fā)達(dá)城市應(yīng)當(dāng)給予必要的扶持，對(duì)遭受霧霾侵害的人民提供幫助：向內(nèi)陸地區(qū)輸入先進(jìn)的治理霧霾、防治污染的技術(shù)，減少重污染工業(yè)遷移、提供環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警設(shè)備等。先富帶動(dòng)后富更要讓后富避免承擔(dān)環(huán)境惡化的后果，讓社會(huì)主義改革發(fā)展成果由人民共享，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（五）建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》 （下文簡(jiǎn)稱方案），該《方案》選擇部分省份在2016-2017兩年中開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)，從2018年開始，在全國(guó)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。從試點(diǎn)地區(qū)積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度對(duì)環(huán)境保護(hù)有質(zhì)的提高。第一，明確各地區(qū)的生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。方案只籠統(tǒng)規(guī)定各個(gè)省政府負(fù)責(zé)索賠，而實(shí)際中重慶、吉林兩地規(guī)定由環(huán)保廳作為索賠權(quán)利人實(shí)施具體工作，江蘇、山東、湖南、貴州、云南則規(guī)定環(huán)保局主導(dǎo)及協(xié)調(diào)，水利、國(guó)土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)各部門各司其職、分工協(xié)作。第二，完善我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理制度?？梢栽O(shè)立專門的生態(tài)環(huán)境損害賠償基金組織，所有的環(huán)境賠償及修復(fù)費(fèi)用都存入基金賬戶，在損害人不能或不愿修復(fù)環(huán)境時(shí)由基金組織及時(shí)開展工作，以減少損失、維護(hù)生態(tài)環(huán)境。與此同時(shí)，基金組織的賬戶及工作情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，加強(qiáng)社會(huì)公眾的監(jiān)督，避免出現(xiàn)資金挪用及貪腐行為。湖南省就提出系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理制度，以此為鑒，各地區(qū)要根據(jù)實(shí)際情況作出具體管理細(xì)則。最后，不斷完善我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償評(píng)估體系，才能正確處理環(huán)境損害案件糾紛。應(yīng)建立獨(dú)立的、專業(yè)化的環(huán)境損害評(píng)估機(jī)構(gòu)，采用精確化評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并廣泛召開聽證會(huì)聽取專家建議，盡量讓評(píng)估結(jié)果合理有據(jù)。我國(guó)損害評(píng)估的法律應(yīng)當(dāng)從評(píng)估主體的權(quán)利及責(zé)任、環(huán)境損害評(píng)估機(jī)構(gòu)、人員、技術(shù)、程序和監(jiān)管等方面著手，將生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估制度具體化、明確化、權(quán)威化、規(guī)范化[12]。

（六）公私合作開展環(huán)境治理的模式創(chuàng)新。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)實(shí)行以政府為主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理模式，優(yōu)勢(shì)在于集中社會(huì)主義國(guó)家力量辦大事，采用自上而下的指令管制環(huán)境問題，可以彌補(bǔ)環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)失靈的缺陷，而不可否認(rèn)的是，這種單一模式下政府也存在供給不足、信息錯(cuò)誤、調(diào)控失靈等問題。讓政府部門和包括公民個(gè)人、社會(huì)組織、企業(yè)團(tuán)體等在內(nèi)的私人部門共同協(xié)商、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益，形成以“政府主導(dǎo)、公眾參與”的公私合作環(huán)境治理模式迫在眉睫。首先，必須在法律中明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)。目前我國(guó)只是將環(huán)境治理作為政府責(zé)任，公民享有環(huán)境權(quán)利的同時(shí)也有相應(yīng)的保護(hù)義務(wù)，但是目前公眾參與環(huán)境治理法律保障措施不足，大大降低公民參與的積極性。其次，政府部門肩負(fù)著環(huán)境治理的重責(zé)，要切實(shí)發(fā)揮其主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)好與私人部門的關(guān)系。政府在公私合作環(huán)境治理機(jī)制中要提供專業(yè)性的政策支持，維護(hù)一個(gè)融洽良好的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)環(huán)境，通過優(yōu)惠政策吸引高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新，逐步減少高能耗重污染企業(yè)的市場(chǎng)比重，在污染物集中的工業(yè)區(qū)建設(shè)“統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同運(yùn)作、集成運(yùn)營(yíng)”的環(huán)境污染公私協(xié)作治理項(xiàng)目。最后，要建立信息公開、平等協(xié)商、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的良性合作關(guān)系。公私協(xié)作體現(xiàn)了“多主體參與、信息交換、復(fù)合議程、策略互動(dòng)與合作等獨(dú)特性”[13]，只有在承認(rèn)彼此平等的基礎(chǔ)上，政府和私人才會(huì)坦誠(chéng)相待，民主協(xié)商調(diào)和矛盾，表達(dá)各自的利益訴求，將公私協(xié)作機(jī)制優(yōu)勢(shì)最大化，只有滿足各方需求后才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的良性發(fā)展。

建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。2016年1月我國(guó)首次成立了代表黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府及其有關(guān)部門開展的環(huán)境保護(hù)督察的專門機(jī)構(gòu)——中央環(huán)境保護(hù)督察組。環(huán)境保護(hù)工作被提到了一個(gè)全新的高度?！拔廴驹雌詹橹贫取痹?007年啟動(dòng)過一次，國(guó)務(wù)院已經(jīng)發(fā)文進(jìn)行第二次污染源普查工作，普查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)為2017年12月31日。這充分說明我國(guó)在大氣污染環(huán)境保護(hù)方面已經(jīng)開展了大量工作，也證實(shí)生態(tài)文明建設(shè)從理念逐漸落實(shí)到了行動(dòng)。1972年聯(lián)合國(guó)通過了《人類環(huán)境宣言》，其中明確提出“人類享有自由、平等和舒適的生活條件，有在尊嚴(yán)和舒適的環(huán)境中生活的基本權(quán)利，同時(shí)負(fù)有為當(dāng)代人及其子孫后代保護(hù)和改善環(huán)境的莊嚴(yán)義務(wù)”，這是第一次將環(huán)境權(quán)作為公民基本人權(quán)規(guī)定下來(lái)。我們相信，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，隨著人們認(rèn)識(shí)能力的提高，特別是十九大報(bào)告已明確提出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾是轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，那么追求青山綠水的美好生態(tài)環(huán)境必將成為國(guó)人更高層次的需要。因此，我國(guó)將公民環(huán)境權(quán)作為基本人權(quán)載入憲法應(yīng)指日可待，因?yàn)檫@樣不僅符合我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，也對(duì)推動(dòng)法治中國(guó)的建設(shè)提供動(dòng)力支持。

[1]白洋，劉曉源.“霧霾”成因的深層法律思考及防治對(duì)策[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)，2013（11）：28.

[2]楊朝霞.達(dá)標(biāo)排污也要承擔(dān)法律責(zé)任嗎？[J].環(huán)境教育，2010（7）：44.

[3]郭方興.我國(guó)治理霧霾的法律對(duì)策研究[D].四川省社會(huì)科學(xué)院，2014.

[4]畢大龍.我國(guó)霧霾防治法律制度研究[D].云南大學(xué)，2015.

[5]宮長(zhǎng)瑞.霧霾引發(fā)的深層法律思考及防治對(duì)策[J].江淮論壇，2015（1）：148.

[6]何蓬.霧霾污染防治法律問題[D].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)研究生院，2015.

[7]梁睿.美國(guó)清潔空氣法研究[D].青島：中國(guó)海洋大學(xué)，2010.

[8]寧淼，孫亞梅，楊金田.國(guó)內(nèi)外區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控管理模式分析[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012（5）：12.

[9]喬巖.霧霾現(xiàn)象下大氣污染防治法律對(duì)策研究[D].黑龍江：東北林業(yè)大學(xué)，2014.

[10]張遠(yuǎn)航，劉新罡.霧霾污染的成因與治理[J].紫光閣，2014（4）：75.

[11]李勁.國(guó)外環(huán)境公益訴訟主體資格的確定及其借鑒[J].法學(xué)雜志，2011（10）：91.

[12]張瑞萍.論生態(tài)環(huán)境損害賠償制度[J].渤海大學(xué)學(xué)報(bào)，2017（5）：58.

[13]任志宏，趙細(xì)康.公共治理新模式與環(huán)境治理方式的創(chuàng)新[J].學(xué)術(shù)研究，2006（9）：94.

Analysis on Legalization Path of Haze Management

YUAN Zhen-lin1， YUAN Bing-xi2
（1.Law School of Wuhan University，Wuhan，Hubei 430072；2.Institution of Human Rights Studies，Guangzhou University，Guangzhou，Guangdong 510006）

The current haze weather is becoming more and more serious， for which the main reason is the human factors leading to excessive PM2.5 content in the air.The deficiencies in legal system of China's existing haze governance are as follows：lacking of regulation and implementation of PM2.5.legislation idea behind，the low cost of breaking the environmental law，the system is waiting for perfection and the inefficient enforcement.In order to solve the haze through legal means fundamentally，we must seek a comprehensive governance haze scheme from legislation and enforcement，accountability，right relief.

haze governance； environmental responsibility； regional joint prevention and government； public interest litigation

D922.6

A

1671－9743（2017） 10－0080－05

2017-09-30

教育部重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目（14JJ D820008）。

袁振林，1996年生，男，湖南邵東人，碩士生，研究方向：行政法學(xué)；袁兵喜，1969年生，男，湖南邵東人，教授，博士，研究方向：憲法與行政法學(xué)。