劉俊梅

沈陽師范大學(xué)

政府購買服務(wù)推動社會工作專業(yè)發(fā)展的策略探討

劉俊梅

沈陽師范大學(xué)

在市場經(jīng)濟發(fā)展下，政府購買社會公共服務(wù)與社會工作專業(yè)發(fā)展是相輔相成的，政府購買服務(wù)為社會工作專業(yè)提供職業(yè)化發(fā)展的機遇，本文從社會工作專業(yè)視角出發(fā)，通過分析國內(nèi)外政府購買服務(wù)發(fā)展狀況，結(jié)合基本國情，對比發(fā)達地區(qū)和發(fā)展地區(qū)政府購買服務(wù)發(fā)展情況，探討國內(nèi)政府購買服務(wù)面臨的機遇和挑戰(zhàn)，以及社會工作專業(yè)在政府購買服務(wù)中的作用，通過借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗，提出相應(yīng)的建議，以逐步促進政府購買服務(wù)優(yōu)化發(fā)展，完善社會治理機制。

政府購買服務(wù)；社會組織；機遇和挑戰(zhàn)

一、政府購買服務(wù)的發(fā)展背景

1、發(fā)達國家政府購買服務(wù)的發(fā)展

美國是政府購買服務(wù)發(fā)展比較早，在實踐和探索中逐漸形成了較為健全的制度?，F(xiàn)在，民間組織在美國的經(jīng)濟和生活中占據(jù)重要地位，在政策上，采取稅收優(yōu)惠政策、政府采購體系和政府推動項目等一系列支持措施。在制度上，主要是合同外包、補助制度、抵用券制度和自助服務(wù)。組織主要以公司化方式運作、領(lǐng)導(dǎo)層民主產(chǎn)生，專職人員精干高效、經(jīng)費以會費為主，嚴格保持經(jīng)濟上的獨立性。政府的職能主要是監(jiān)督和評估，對有違法違規(guī)行為的組織，視情節(jié)輕重進行相應(yīng)處罰。

英國是“小政府，大社會”的公共服務(wù)模式，20世紀80年代，英國政府以自由主義和市場化為主題改革公共服務(wù)，與美國不同的是，英國政府在基層社區(qū)建立各種私營社會服務(wù)機構(gòu)，通過競爭投標進行購買服務(wù)，通過制定政府、市場與社區(qū)、志愿者組織等第三部門合作機制，推動社會公共服務(wù)發(fā)展。

日本是實行地方自治制度的單一制國家，強調(diào)民間的事情民間做，地方的事情地方做，尤其是為減少政府對經(jīng)濟和社會生活的干預(yù)，將部分公共服務(wù)有目的地引入市場競爭，從而使得政府在公共服務(wù)中成本降低，提高服務(wù)效率。日本的公共服務(wù)制度可概括為4類：民間委托制度、PFI制度、制定管理制度、市場檢驗制度，細化了政府購買服務(wù)制度，充分利用社會力量融資，制定一系列監(jiān)督管理體系，使政府購買的服務(wù)從招標到實施形成一整套明確的權(quán)責(zé)分工。

二、國內(nèi)政府購買服務(wù)的現(xiàn)狀

經(jīng)過十幾年的探索和實踐，政府購買服務(wù)在中國的發(fā)展逐步形成一定的適應(yīng)模式。以發(fā)展較好的深圳和上海為例，總體上，政府購買服務(wù)模式已經(jīng)形成一套比較完備的運行機制，政府公開招標向社會購買服務(wù)，社會組織規(guī)范競爭，服務(wù)提供和承擔(dān)權(quán)責(zé)分明，服務(wù)的提供涉及多個領(lǐng)域。每個地區(qū)的發(fā)展有其各自的特征，目前深圳主要采取購買崗位服務(wù)的形式，由市、區(qū)單位作為購買主體向社工機構(gòu)購買社工服務(wù)，機構(gòu)再將社會工作者分派到不同的崗位。深圳政府購買服務(wù)主要方式是購買主體即購買方，購買客體即服務(wù)提供方，以意向性談判和公開招標方式購買服務(wù)，以合同形式明確雙方權(quán)利和義務(wù)。近年來，上海主要采取“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的運作模式，通過建立跨部門的工作協(xié)調(diào)機制、探索多樣化的購買服務(wù)方式、拓寬購買服務(wù)資金渠道、擴大政府購買服務(wù)范圍、加強資金監(jiān)管末日績效評估，上海市創(chuàng)新了社會管理和社區(qū)治理模式，滿足了公眾多樣化的公共服務(wù)需求，降低了政府行政成本，推動了社會組織能力提升。

相比較深圳上海地區(qū)，遼寧的政府購買服務(wù)發(fā)展比較慢，現(xiàn)階段，遼寧省政府購買社會工作服務(wù)目前還處于初步發(fā)展階段，遼寧全省正在建立政府購買服務(wù)制度、明確政府購買服務(wù)項目、規(guī)范政府購買服務(wù)實際操作，對服務(wù)項目執(zhí)行實施監(jiān)控、跟蹤，按照政府采購公開招標或公開競爭積極推進重點領(lǐng)域項目，現(xiàn)已選取居家養(yǎng)老服務(wù)、司法矯正隊伍培訓(xùn)、殘疾人康復(fù)、政府輔助性事項服務(wù)等10項政府購買服務(wù)項目作為試點、培育支持社會組織發(fā)展。

三、政府購買服務(wù)在國內(nèi)的發(fā)展機遇和面臨的挑戰(zhàn)

隨著社會的轉(zhuǎn)型，政府職能的轉(zhuǎn)變以及面對全面深化改革和創(chuàng)新治理體制背景下，強調(diào)市場在資源配置上起決定性作用，而政府購買服務(wù)是發(fā)揮市場積極作用的主要表現(xiàn)形式，因此政府購買服務(wù)的發(fā)展帶來一定的機遇。首先，政府購買服務(wù)的引入，改變以往的政府大包大攬公共服務(wù)，提升社會參與管理，有效滿足社會多樣化的需求。其次，通過政府購買服務(wù)方式促進社工事業(yè)發(fā)展以及保障社工待遇水平，提供公平競爭的平臺，促進社會服務(wù)的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。最后，政府購買服務(wù)保證了財政資金的合理運用，準確把握實際需要，按需分配，提高資金使用效率。

挑戰(zhàn)一：政府購買服務(wù)整體以項目數(shù)量作為服務(wù)提供的依據(jù)，缺少具體服務(wù)項目的質(zhì)量保障。盡管政府購買服務(wù)在中國發(fā)展只有十幾年，到2015年為止國內(nèi)的政府購買服務(wù)項目數(shù)量每年都在不斷的增長。以北京為例，2010年市級社會建設(shè)專項資金設(shè)立以來，已經(jīng)連續(xù)六年共購買了2732個社會組織服務(wù)項目；在遼寧，2015年計劃實施353個政府購買服務(wù)項目，比去年總體增加了53個服務(wù)項目。項目的數(shù)量已經(jīng)滿足了發(fā)展的需要，而對于具體的項目服務(wù)質(zhì)量保障有待提高。以深圳“陽光家庭”項目為例，在提供服務(wù)有限的時間里，項目著重考慮的是在提供服務(wù)過程中個人能力是否成功建設(shè)，沒有考慮所建設(shè)的能力在后續(xù)日常生活中是否得以維持，這也是現(xiàn)在服務(wù)項目實施中普遍欠缺。只關(guān)注項目暫時性的有效進行，不考慮長遠規(guī)劃，同樣會造成項目的無效性。

挑戰(zhàn)二：專業(yè)的社會工作服務(wù)碎片化。第一，以專業(yè)社會工作發(fā)展的社會組織有很多，服務(wù)的內(nèi)容也是多樣的。例如：深圳彩虹社會服務(wù)中心同時承接老年人、親子、戒毒服務(wù)；珠海欣心社會工作服務(wù)中心承接學(xué)校社工的同時也承接救助社工；北京西城區(qū)悅?cè)荷鐣ぷ魇聞?wù)所同時承接駐校社工、殘疾人社區(qū)康復(fù)、社區(qū)心理支持服務(wù)。第二，社會組織發(fā)展多種多樣，提供的服務(wù)也良莠不齊，造成整體服務(wù)呈現(xiàn)碎片化模式，真正做到運用專業(yè)技能提供專業(yè)服務(wù)的社會組織很少。以政府為主導(dǎo)，多方社會力量參與服務(wù)的社會組織遍地開花。從政府購買服務(wù)中得到資金扶持，快速成長的同時它也帶來了零散化服務(wù)、服務(wù)周期短、評估標準不統(tǒng)一等問題。社會組織的碎片化發(fā)展容易造成社會資源的浪費，又無法滿足社會公眾日益增長的需求，是一種低效的服務(wù)模式。

挑戰(zhàn)三：服務(wù)的評估難以界定，缺少科學(xué)系統(tǒng)的評估體系。評估的重要性在于評估是檢驗一個項目是否達到既定效果的直接方法，目前對于項目的評估還沒有形成一套既定的專業(yè)模式，評估隨意性大，對服務(wù)實施過程和監(jiān)督，以及服務(wù)接受者對服務(wù)的評估，很難進行實際測量，尤其是政府購買的“軟服務(wù)”，像教育、養(yǎng)老、家庭服務(wù)等，難以對服務(wù)質(zhì)量進行量化評估，服務(wù)的效果具有很大主觀色彩，具有不確定性。

四、完善政府購買服務(wù)的應(yīng)對策略

1、資源整合，多渠道籌措資金，為服務(wù)提供充足資金。

目前政府購買服務(wù)的資金來源主要是政府財政撥款和固定稅收，形式單一，資金有限，多渠道籌措資金有利于緩解財政緊張，同時多方的力量可以幫助社會組織更好的提供服務(wù)。資金的籌措主要從三方面進行：體制內(nèi)的財政撥款、體制外的社會支持、組織自身資金建設(shè)。在中國基本國情下，體制內(nèi)的財政撥款依然是政府購買服務(wù)的主要支持力量，完善政府購買服務(wù)的規(guī)章與法律是有效保障服務(wù)進行的重要機制。體制外的社會支持是借助社會上的企業(yè)及成功人士的社會資本的投入，借鑒美國的社會組織的發(fā)展，通過政府提供稅收優(yōu)惠政策鼓勵社會企業(yè)積極投入資本進行社會服務(wù)，拓寬公共服務(wù)投資渠道。組織的自身資金建設(shè)也應(yīng)該作為重要的資金籌措渠道，主要是組織額外的收入，推動不同組織之間的投資、成功人士的捐贈以及積極鼓勵組織進行盈余資金的理財，增強組織自身的調(diào)動能力。目前，國內(nèi)一些專業(yè)機構(gòu)開始從事慈善義賣活動進行籌資，逐漸向組織獨立自營方向發(fā)展。多渠道的資金籌集，不僅幫助組織提供強大的資金支持，也使組織的發(fā)展從依賴政府逐步趨向獨立發(fā)展。

2、規(guī)范服務(wù)評估體系，增強評估能力。

評估是檢驗服務(wù)成效的直接方式，相比其他服務(wù)，社會服務(wù)的質(zhì)量和效果多數(shù)很難進行量化評估，我國對社會服務(wù)的評估主要以政府相關(guān)部門評估為主，社會組織評估為輔，對評估的結(jié)果有很強的主觀色彩，評估隨意性大。與之相比，日本在政府購買服務(wù)過程中建立一整套評估體系，尤其是服務(wù)的檢驗過程中，采取法定形式建立由外部專家組成的第三方監(jiān)管機構(gòu)，主要負責(zé)制度建設(shè)、評估監(jiān)管以及制度完善的政策實施。借鑒日本的評估體系，建立政府專門評估部門，規(guī)范服務(wù)的實施者和接受者評估體系，引入第三方專家評估機制作為服務(wù)評估的主體，評估內(nèi)容包括政府購買服務(wù)的招標、服務(wù)實施過程以及服務(wù)的目標達成效果，促進購買服務(wù)的公平競爭、提高服務(wù)質(zhì)量，提升專業(yè)性服務(wù)。

[1]管兵.競爭性與反向嵌入性_政府購買服務(wù)與社會組織發(fā)展[J].公共管理學(xué)報，2015(7)

[2]王思斌.政府購買服務(wù)中的公平性問題[J].中國社會報，2013(11)

[3]王思斌.政府購買服務(wù)中的創(chuàng)新和陷阱[J].中國社會報，2014(11)

劉俊梅(1992)，女，漢族，遼寧鞍山人，研究生學(xué)歷，社會工作碩士，單位：沈陽師范大學(xué)社會學(xué)學(xué)院，研究方向：學(xué)校社會工作