張大偉

山東省安丘市石埠子鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心

淺析我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境及對策

張大偉

山東省安丘市石埠子鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心

目前我國各級財政中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政最為薄弱，也最為困難。近年來，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政減收較大，收支矛盾日漸突出，各種問題不斷顯現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難這一難題已日益成為社會普遍關(guān)注的問題，本文旨在通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處于困境的調(diào)查研究，探討解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的途徑。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政； 困難；成因；措施

一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的主要困難

(一)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是目前困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)行，制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個突出問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債一般包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。顯性債務(wù)有農(nóng)金會或其他基金貸款、統(tǒng)籌中借款等；隱性負(fù)債一般有欠發(fā)工資、簽發(fā)公務(wù)費(fèi)、欠付樓堂館所等基建基金、欠付修路橋梁等公益項(xiàng)資金、財政擔(dān)保和其他方面形成的債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是多年形成的歷史性債務(wù)。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政多是“吃飯財政”連維持運(yùn)轉(zhuǎn)都有些吃力，更無力償債。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收不抵支，赤字不斷擴(kuò)大

近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷地增長，但是與此同時，財政支出的壓力也在不斷地加大，這種情況的持續(xù)發(fā)展，必然產(chǎn)生兩種結(jié)果。一是預(yù)算內(nèi)收不抵支，財政赤字和債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張。二是預(yù)算內(nèi)支出不能滿足應(yīng)付政府開支的正常需要，預(yù)算外資金不斷膨脹。三國家近年出臺的減收增支政策較多，超過了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承受能力，各項(xiàng)改革措施無形中給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來了巨大壓力。國家在發(fā)展，社會在進(jìn)步，在滿足了溫飽問題之后，人們更關(guān)心精神上的滿足，國家也大力進(jìn)行精神文明建設(shè)，但是在財政收入低的地區(qū)，文教、體、衛(wèi)經(jīng)費(fèi)需要自行解決，這進(jìn)一步加大了財政負(fù)擔(dān)。

(三)稅源短缺嚴(yán)重，財政收入增長緩慢

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商稅收，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍增幅回落，經(jīng)濟(jì)效益滑坡，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)處于頻臨倒閉的境地，在很大程度上制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的增長。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無力提供農(nóng)村最基本的公共服務(wù)

長期以來由于我國尚未建立起公共財政體制，財政資源配置傾向于城市和工業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力本來就很薄弱，特別是隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)稅被取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支矛盾更加突出。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在“保工資”“保吃飯”都很困難的情況下，幾乎喪失了為本地區(qū)農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共衛(wèi)生設(shè)施投入不足，農(nóng)村義務(wù)教育等重點(diǎn)事業(yè)經(jīng)費(fèi)不足，這些都進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。

二、目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的成因

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的基礎(chǔ)原因

我國相當(dāng)一部分地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，市場化程度不高，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)尚屬初級階段，難以形成高附加值、高稅利的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工系列，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難有充足的財源。目前，在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占絕大多數(shù)，這些地區(qū)二三產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，勞動生產(chǎn)率低，產(chǎn)業(yè)水平不高，由此帶來的財政收入較少。

(二)財政體制不合理，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入了困境

一層層集中的財政體制削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實(shí)力。1994年實(shí)行分稅制以后，中央從地方增量分配中拿走了一塊即縣鄉(xiāng)需要將75%的增值稅和100%的消費(fèi)稅上交中央財政，只留25%增值稅歸地方。同時省、市、縣也在通過各種方式向上集中財力，處于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政成為層層集中的對象，在支出沒有減少的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實(shí)力受到極大地削弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出難以保證。二是地方稅種少，稅源分散，征收成本高。一些縣在核實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制時，為確保縣級利益，把地方稅種中一些稅源零散、稅基不穩(wěn)定、征收成本高的小稅種劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的不穩(wěn)定。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財權(quán)與事權(quán)相背離。1994年分稅制改革是以1993年實(shí)際收入為依據(jù)核定了收入基數(shù)，但對支出基數(shù)沒有核定，仍采用原有體制，而中央出臺的一些增支政策，仍要靠地方自行化解，使地方財政支出責(zé)任加大。

(三)機(jī)構(gòu)膨脹，工資剛性增長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不堪重負(fù)

近幾年來，雖然黨中央國務(wù)院和各級黨委政府大力推行機(jī)構(gòu)改革，精簡人員，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)“小政府，大機(jī)構(gòu)”的狀況，仍然沒有得到根本改變，往往是減了機(jī)構(gòu)不減人，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出規(guī)模過大，財政供養(yǎng)人員過多，直接導(dǎo)致了財政支出剛性增長，同時中央多次出臺大幅度調(diào)資政策，也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來了沉重的壓力，即使中央對落實(shí)此項(xiàng)政策給予一定比例的補(bǔ)助，但超額部分仍需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行承擔(dān)，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更加“慘淡經(jīng)營”。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏監(jiān)督，管理混亂，支出控制不嚴(yán)，浪費(fèi)嚴(yán)重

現(xiàn)行干部考核制度過分注重干部的政績，卻忽視了離任審計的制約；同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)標(biāo)和“一票否決”活動層出不窮。為了得到升遷和保住烏紗帽，常常不顧本地條件，超越財政承受能力，寅吃卯糧，大興土木，搞一些所謂的“政績工程”“形象工程”，以致債臺高筑，使財政背上了沉重的包袱。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和財政所崗位職責(zé)不清，財務(wù)管理松散，支出缺乏預(yù)算約束，多頭審批，隨意性強(qiáng)，各種費(fèi)用過多過濫，少數(shù)干部揮霍腐化，人為加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)。

三、解決我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的途徑

(一)大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化財源建設(shè)，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入

出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的主要表現(xiàn)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無錢可支，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)必須加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入，增強(qiáng)造血功能，拓寬稅源渠道，增強(qiáng)財政發(fā)展后勁，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的優(yōu)勢，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，開展招商引資工作，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)，努力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)是加培植新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，是增加稅源的重要舉措。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)的發(fā)展，不僅可以轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，增加農(nóng)民收入，而且可以帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政創(chuàng)造更多的收入來源，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的重中之重，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作走出困境的重要出路。

(二)改革財政管理體制，保證財政收入穩(wěn)步增長

一是進(jìn)一步完善中央與地方各級尤其是縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，重新明確和劃分各級政府的事權(quán)。二是調(diào)整共享稅分成比例，一方面幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)克服目前的困難，另一方面增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的造血功能。三是區(qū)分不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)實(shí)行不同的分稅財政體制，讓欠發(fā)達(dá)地區(qū)和困難地區(qū)獲得發(fā)展的財力支持。大量資料表明，我國縣域經(jīng)濟(jì)差別很大，縣域之間無論是財政收入還是可支配財力都有很大差距，反映在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政方面，這種差距則更為明顯。財力雄厚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年財政收入可達(dá)上千萬甚至過億，而財政收入少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年只有幾百萬甚至幾十萬，連吃飯的問題都解決不了，何談后續(xù)財源。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡不僅影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且影響社會穩(wěn)定。因此中央應(yīng)按地區(qū)差異來平衡稅收上解比例，對共享稅分成比例進(jìn)行科學(xué)的調(diào)整，幫助困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡過難關(guān)。

(三)采取綜合措施，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)

一是建立償債減債機(jī)制。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，要認(rèn)真清理，分清性質(zhì)，分清界限，分清責(zé)任，不能讓所有債務(wù)都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)償還。對于因“普九”農(nóng)村義務(wù)教育形成的債務(wù)，上級財政每年應(yīng)從預(yù)算中安排一定比列資金幫助經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)減輕債務(wù)。對于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，要擬訂償債計劃，財力允許的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在確保人員工資和必要的行政運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的前提下，可安排一定資金用于償還債務(wù)。二是加大清欠催欠力度，對賬內(nèi)的債務(wù)要通過積極組織收入，以及利用包括法律手段在內(nèi)的各種措施抓緊催收債務(wù)，主動予以清償；對賬外的隱性債務(wù)部分，則要本著誰受益，誰負(fù)擔(dān)，誰使用誰歸還的原則，清理落實(shí)債務(wù)責(zé)任人等，主動地科學(xué)地清理財政債權(quán)與債務(wù)。三落實(shí)清償責(zé)任，建立嚴(yán)格的償債減債獎懲制度。對完成減債任務(wù)好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要大力獎勵。對完不成減債任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可采取扣減轉(zhuǎn)移支付獎金等辦法督促完成。

(四)完善縣以下的轉(zhuǎn)移支付制度

目前在分稅制財政體制下，中央省市都建立了轉(zhuǎn)移支付制度，但大多只落實(shí)到了縣，并未全部落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。縣級財政要積極優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，壓縮本級財政支出和責(zé)任撥款等方式，調(diào)劑出一些財力，詳細(xì)測算鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出，切實(shí)幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決財政困難；同時，要建立對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政激勵約束機(jī)制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支和管理實(shí)施動態(tài)綜合考核，根據(jù)考核情況，調(diào)節(jié)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，從機(jī)制上調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收節(jié)支，自求平衡的積極性。

(五)提高風(fēng)險意識，建立預(yù)警機(jī)制，防范化解財政風(fēng)險

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和財政部門特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，必須充分認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政經(jīng)濟(jì)中一些深層次矛盾和比較突出的問題，提高警惕，增強(qiáng)敏銳性，樹立風(fēng)險意識和憂患意識，針對當(dāng)?shù)貙?shí)際，加緊研制和組織實(shí)施減少收支矛盾和隱性赤字的有效辦法，消除風(fēng)險隱患，同時建立起財政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的預(yù)警機(jī)制，對財政進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)問題，并采取有效措施加以解決，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健運(yùn)行。

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