潘立春(華東政法大學(xué)，上海 200042)

英國(guó)政府與社會(huì)資本合作的改革措施綜述

潘立春
(華東政法大學(xué)，上海 200042)

英國(guó)政府從20世紀(jì)90年代初就開(kāi)始了同社會(huì)資本的合作，以此向公眾提供公共基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)。在英國(guó)，這種政府同社會(huì)資本的公私合作長(zhǎng)久以來(lái)主要是以PFI(Private Finance Initiative)模式進(jìn)行的。這一模式的特點(diǎn)是利用民間融資，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門，從而節(jié)約項(xiàng)目總成本。在近二十年的實(shí)踐中，PFI模式逐漸顯現(xiàn)出透明度欠缺、項(xiàng)目采購(gòu)過(guò)程冗長(zhǎng)等弊端。對(duì)此，英國(guó)政府于2012年推出了PF2(Private Finance2)模式。PF2模式在股權(quán)融資、項(xiàng)目交付、服務(wù)供給、透明度增強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)分配以及效率提高等方面都有著明顯的優(yōu)勢(shì)，真正做到了物有所值。

公私合作；PFI模式；PF2模式；物有所值

近三十年來(lái)，英國(guó)在公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的提供方式上一直領(lǐng)先于其他國(guó)家。開(kāi)始于20世紀(jì)70年代的民營(yíng)化改革，使英國(guó)的電信、自來(lái)水、電力等行業(yè)都逐步轉(zhuǎn)交私營(yíng)部門提供，但公共基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)仍由政府來(lái)提供。進(jìn)入90年代，一方面原有基礎(chǔ)設(shè)施維修費(fèi)用大幅上漲，新建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目激增；另一方面政府采取了緊縮的財(cái)政政策，因此，政府同社會(huì)資本的合作在英國(guó)勢(shì)在必行。公私合作(Public and Private Partnership，PPP)是政府同社會(huì)資本雙方通過(guò)對(duì)“契約精神”的遵守，利益共享且風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，實(shí)現(xiàn)各自價(jià)值的最大化。[1]公私合作(PPP)有多種模式，英國(guó)廣泛采取PFI(private finance initiative)，即私人融資計(jì)劃。實(shí)踐多年后發(fā)現(xiàn)，這種模式有一定弊端，因此，英國(guó)政府于2012年對(duì)PFI進(jìn)行了改革，啟動(dòng)了PF2模式(private finance 2)，即私人融資再計(jì)劃。本文是對(duì)英國(guó)財(cái)政部2012年頒布的《公私合作新指引》[2]的概述，其中對(duì)PFI和PF2進(jìn)行了詳細(xì)梳理，希望能對(duì)我國(guó)當(dāng)前的PPP改革有所貢獻(xiàn)。

一、PFI模式

(一)PFI與傳統(tǒng)采購(gòu)模式的差別及優(yōu)勢(shì)

傳統(tǒng)簽約外包模式，通常是簽訂短期的設(shè)計(jì)及施工合同，根據(jù)投入制定具體要求。公共部門承擔(dān)工程延誤及成本超支的風(fēng)險(xiǎn)，支付建造、維修、服務(wù)等相關(guān)費(fèi)用，通過(guò)投資預(yù)算在項(xiàng)目成立之初即支付投資款，由政府發(fā)行債券融資，按政府投資款項(xiàng)管理，維修費(fèi)及服務(wù)費(fèi)的支付通常不與維修效果及服務(wù)效果掛鉤。因?yàn)闆](méi)有關(guān)于項(xiàng)目維護(hù)的長(zhǎng)期協(xié)議，政府部門時(shí)常更改需求及變更維護(hù)成本，僅少數(shù)政府部門遵照計(jì)劃實(shí)施維護(hù)。

PFI最早始于1992年，其目的在于利用私人部門的效率、管理技能及商業(yè)能力，規(guī)范公共基礎(chǔ)設(shè)施的采購(gòu)。在PFI模式下，合同期限通常為20-30年，私人部門通過(guò)長(zhǎng)期合同約定負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、融資及運(yùn)營(yíng)，旨在交付高質(zhì)量的資產(chǎn)及服務(wù)，為公共部門確保物有所值，最大程度地利用私人部門創(chuàng)新性。PFI模式由私人部門承擔(dān)工程延誤及成本超支的風(fēng)險(xiǎn)，以此約束他們按時(shí)按預(yù)算交付。合同中列出包含各項(xiàng)成本在內(nèi)的總費(fèi)用，直到工程完結(jié)、服務(wù)達(dá)標(biāo)方予以支付，這樣就將合理的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門，確保公共部門僅為已交付的服務(wù)付費(fèi)。在該模式下，建造工程款由私人部門負(fù)責(zé)融資，成本在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中分批收回。這樣一來(lái)，費(fèi)用支付與合同履行情況掛鉤，如未按合同標(biāo)準(zhǔn)交付則會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)扣款。公共部門每年統(tǒng)一支付項(xiàng)目維護(hù)及設(shè)備更換費(fèi)用，在合同期限內(nèi)這項(xiàng)支出是穩(wěn)定的，由此確保資產(chǎn)得以良好維護(hù)，維修經(jīng)費(fèi)得以有效保管。由于PFI模式下的合同是長(zhǎng)期合同，對(duì)公共部門來(lái)說(shuō)，如果未來(lái)不再需要這個(gè)項(xiàng)目的話，提前解除PFI項(xiàng)目的成本要比提前解除傳統(tǒng)簽約外包項(xiàng)目的成本大得多。

由此可見(jiàn)，傳統(tǒng)簽約外包模式與PFI模式的主要區(qū)別在于公共部門向私人部門支付款項(xiàng)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)不同。在傳統(tǒng)簽約外包模式下，公共部門須提前支付項(xiàng)目投資款，隨后在項(xiàng)目使用期內(nèi)定期支付維護(hù)費(fèi)用。而在PFI模式下，項(xiàng)目整個(gè)施工過(guò)程中公共部門都無(wú)需支付任何投資款項(xiàng)。一旦項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)且性能達(dá)標(biāo)，公共部門須統(tǒng)一支付與項(xiàng)目資產(chǎn)相關(guān)的總費(fèi)用，包括后續(xù)資產(chǎn)維護(hù)、項(xiàng)目融資債務(wù)的償還、相關(guān)利息等費(fèi)用。PFI項(xiàng)目的支付特點(diǎn)在于能關(guān)注項(xiàng)目的總成本、以全新的理念促成服務(wù)供給。

(二)適宜采用PFI模式的項(xiàng)目

PFI適用于那些既有投資需求又有后續(xù)服務(wù)需求的重大復(fù)雜項(xiàng)目。在這種情況下，私人部門可以將自身的管理技能、創(chuàng)新性以及風(fēng)險(xiǎn)管理能力帶到項(xiàng)目中來(lái)，使項(xiàng)目受益。PFI已經(jīng)成為英國(guó)最主要的公私合作模式，廣泛應(yīng)用于學(xué)校、醫(yī)院、公路、監(jiān)獄、國(guó)防、垃圾清理設(shè)施等不同領(lǐng)域，自推出以來(lái)作用斐然。在2011-2012財(cái)政年度，公共部門的凈投資(即投資總支出減去折舊)總金額為267億英鎊；已進(jìn)入財(cái)務(wù)結(jié)算階段的PFI項(xiàng)目的投資金額為21億英鎊。

PFI模式有如下特征：(1)PFI能確保對(duì)建筑物的高質(zhì)量施工；(2)在PFI的整個(gè)長(zhǎng)期合約期間資產(chǎn)均能得到高水平維護(hù)，私人部門會(huì)節(jié)約合約期限內(nèi)的各項(xiàng)成本，而不只是設(shè)計(jì)階段及施工階段的成本，這使公共部門直接受益；(3)建筑設(shè)施能夠按時(shí)按預(yù)算完工；(4)能激勵(lì)私人部門有效管理風(fēng)險(xiǎn)。

英國(guó)2009年的國(guó)家審計(jì)署報(bào)告顯示，將民間融資應(yīng)用到合適的項(xiàng)目中可以做到真正的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，[3]風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移能使公共部門在項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)得到保護(hù)。根據(jù)PFI的支付流程，如果項(xiàng)目沒(méi)有達(dá)到合同要求，公共部門可在支付給私人部門的費(fèi)用中相應(yīng)扣款，這意味著公共部門僅為其享受的服務(wù)買單。PFI合同是固定價(jià)格，如果項(xiàng)目公司不能按時(shí)交付則引發(fā)高額財(cái)務(wù)費(fèi)用，這激勵(lì)了項(xiàng)目公司按時(shí)交付。審計(jì)署在2003年到2008年開(kāi)展的項(xiàng)目調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，69%的項(xiàng)目是按合同期限交付的，65%的項(xiàng)目是按合同金額交付的。

(三)PFI存在的缺陷

PFI模式在實(shí)踐中存在以下問(wèn)題：(1)私人部門通過(guò)對(duì)債權(quán)再融資及向第三方出售股權(quán)在項(xiàng)目上獲取巨額收益，這引發(fā)了對(duì)項(xiàng)目物有所值的懷疑；(2)項(xiàng)目在財(cái)務(wù)績(jī)效及投資者收益方面缺乏透明度，給納稅人帶來(lái)的遠(yuǎn)期債務(wù)情況不夠透明；(3)公共部門和私人部門關(guān)系緊張，影響了對(duì)合同的有效管理；(4)采購(gòu)過(guò)程冗長(zhǎng)，采購(gòu)成本對(duì)公共部門及私人部門都相對(duì)過(guò)高；(5)在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中缺乏靈活性，應(yīng)對(duì)公共部門調(diào)整服務(wù)需求的能力不足；(6)將過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門，導(dǎo)致私人部門向公共部門收取更高的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，引發(fā)低效的資本結(jié)構(gòu)，私人部門不得不預(yù)留過(guò)多的資本儲(chǔ)備金。

鑒于此，PFI模式不適用于以下情況：(1)交易成本與項(xiàng)目金額不成比例時(shí)；(2)因科技迅速變革等原因難以確定長(zhǎng)期需求時(shí)；(3)所交付服務(wù)的性質(zhì)使公共部門無(wú)法明確其長(zhǎng)期需求；(4)對(duì)資產(chǎn)的長(zhǎng)期需求估計(jì)不充分。當(dāng)然，PFI只是進(jìn)行資本投資眾多模式中的一種，資本投資選擇哪個(gè)模式取決于對(duì)這一模式投入與效果的評(píng)估。

二、PF2模式

鑒于PFI模式存在的問(wèn)題，英國(guó)政府提出了關(guān)于讓民間金融參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)供給中的改革新主張。PF2模式從股權(quán)融資、服務(wù)供給、透明度、風(fēng)險(xiǎn)管理、效率等方面對(duì)PFI模式進(jìn)行了優(yōu)化。

適合采用PF2模式的項(xiàng)目具備以下特征：(1)有重大資本投資需求，需要在建筑及交付方面進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)管理；(2)具備穩(wěn)定的政策環(huán)境及長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃視野，并可以確保公共服務(wù)在長(zhǎng)期內(nèi)獲得有效的交付，以便明確界定風(fēng)險(xiǎn)分配；(3)可以估算出資產(chǎn)、服務(wù)及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)期成本；(4)技術(shù)更新緩慢——高信息技術(shù)類項(xiàng)目不符合PF2模式對(duì)穩(wěn)定性的要求；(5)資本投資超過(guò)五千萬(wàn)英鎊，因?yàn)橥度胼^小的項(xiàng)目很難證明采購(gòu)及管理成本投入的必要性；(6)項(xiàng)目不至于太過(guò)復(fù)雜，否則私人部門難以承擔(dān)轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)。

(一)在股權(quán)融資方面

1.公共部門股權(quán)

為了大力加強(qiáng)公共部門與私人部門的合作，政府將在未來(lái)的項(xiàng)目中以少數(shù)股權(quán)投資者身份與私人部門共同投資，這將形成一種新的合作關(guān)系，從而為納稅人更好的實(shí)現(xiàn)物有所值，使公共部門和私人部門的利益更為統(tǒng)一，并能加強(qiáng)公共部門同私人部門之間的了解。通過(guò)公共股權(quán)投資，公共部門和私人部門可以共同利用這種合作關(guān)系的優(yōu)勢(shì)，一起推動(dòng)提高項(xiàng)目效率并確保實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)期。

公共部門參與投資有利于在項(xiàng)目交付及運(yùn)營(yíng)中增強(qiáng)項(xiàng)目透明度并建立問(wèn)責(zé)機(jī)制。作為項(xiàng)目公司董事會(huì)董事之一，公共部門可以參加項(xiàng)目公司的董事會(huì)會(huì)議，與其他董事共同參與項(xiàng)目管理和項(xiàng)目決策，了解項(xiàng)目績(jī)效的財(cái)務(wù)信息，更好地促進(jìn)合作、信息共享、交流觀點(diǎn)、以及增強(qiáng)透明度，有效地進(jìn)行項(xiàng)目管理。

此外，為了將公共部門既是投資者也是采購(gòu)者所可能引發(fā)的利益沖突控制在最低程度，英國(guó)政府將設(shè)立一個(gè)獨(dú)立于采購(gòu)部門的專業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)PF2模式下未來(lái)項(xiàng)目的股權(quán)投資。此專業(yè)機(jī)構(gòu)將設(shè)在財(cái)政部，以確保明確界定公共部門作為投資者及作為采購(gòu)者的不同利益歸屬。財(cái)政部將依據(jù)《管理公共資金》[4]所規(guī)定的相關(guān)原則實(shí)施管理。為最大可能的減少利益沖突，擬設(shè)定的專業(yè)機(jī)構(gòu)將不參與招標(biāo)、采購(gòu)或項(xiàng)目審批階段的相關(guān)事宜。專業(yè)機(jī)構(gòu)將由具有專業(yè)技能的人員組成，以確保在項(xiàng)目公司董事會(huì)能真正起到代表作用，有能力就具體項(xiàng)目及投資組合的管理做出合理的商業(yè)決策。

2.私人部門股權(quán)

通常情況下，政府希望看到更多有長(zhǎng)期投資意愿的投資者。但一般來(lái)說(shuō)，這些長(zhǎng)期投資者不直接對(duì)項(xiàng)目投資，部分原因在于他們沒(méi)有管理投資這方面的專長(zhǎng)及資源，更主要的則是他們不愿意承擔(dān)項(xiàng)目投標(biāo)的時(shí)間、風(fēng)險(xiǎn)等成本。因此，政府推行戰(zhàn)略投資機(jī)制，為這些投資者提供機(jī)會(huì)。

戰(zhàn)略投資是對(duì)原始股權(quán)的投資，通常在項(xiàng)目招標(biāo)階段進(jìn)行，目的在于擁有及管理基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)并提供相關(guān)服務(wù)。當(dāng)中標(biāo)人確立后，政府將對(duì)私人部門的股權(quán)份額實(shí)行股權(quán)競(jìng)價(jià)，這意味著項(xiàng)目文件、商業(yè)及財(cái)務(wù)準(zhǔn)備都已基本完成，降低投資者參與競(jìng)爭(zhēng)的成本，打消了長(zhǎng)期股權(quán)投資人的顧慮。戰(zhàn)略投資者的股權(quán)投資在支撐項(xiàng)目發(fā)展及提供基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目交付方面具有重要作用。

(二)在項(xiàng)目交付方面

1.提高公共部門采購(gòu)能力

PFI采購(gòu)須經(jīng)多家采購(gòu)機(jī)構(gòu)實(shí)施，這種分化的做法意味著采購(gòu)專家通常沒(méi)有機(jī)會(huì)跟進(jìn)后續(xù)在規(guī)模及復(fù)雜度上都相似的項(xiàng)目，也沒(méi)有機(jī)會(huì)將其之前積累的技能及經(jīng)驗(yàn)用到新的項(xiàng)目中。由于PFI項(xiàng)目的采購(gòu)不是由專業(yè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行的，而是分散到各地方政府、國(guó)家醫(yī)療服務(wù)體系基金會(huì)、基金信托機(jī)構(gòu)或中央政府的各個(gè)不同部門。因此，集中采購(gòu)有利于減少公共部門內(nèi)部采購(gòu)能力的重復(fù)培養(yǎng)及流失，能重復(fù)利用各個(gè)專家的采購(gòu)專長(zhǎng)，在采購(gòu)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)及效率。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)允許公共部門管理人及相關(guān)利益人在項(xiàng)目伊始提出要求，并在項(xiàng)目結(jié)束向公眾交付服務(wù)時(shí)予以監(jiān)督。

采購(gòu)專長(zhǎng)在公共部門內(nèi)部沒(méi)能得到足夠的重視，導(dǎo)致了公務(wù)員不愿意將采購(gòu)技能的提高作為自己的職業(yè)規(guī)劃。對(duì)此，在PF2新模式下，內(nèi)閣辦公廳著手一系列改革以解決政府在綜合商事能力方面的缺陷：比如為期五年的“公務(wù)員能力培養(yǎng)計(jì)劃”，將判斷公務(wù)員目前缺失的技能及如何填補(bǔ)；政府基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)路徑圖也將起到一個(gè)指引的作用，確保恰當(dāng)?shù)牟少?gòu)路徑予以采用；為培訓(xùn)高級(jí)經(jīng)理而設(shè)的大型項(xiàng)目經(jīng)理課程已于近期開(kāi)設(shè)，以此培養(yǎng)其交付大型項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)能力、技術(shù)能力、商事能力以及綜合能力等。未來(lái)只有從這個(gè)大型項(xiàng)目經(jīng)理密集課程培訓(xùn)班結(jié)業(yè)的項(xiàng)目經(jīng)理方可承擔(dān)大型政府項(xiàng)目。

2.設(shè)定采購(gòu)時(shí)間表

公共部門采購(gòu)團(tuán)隊(duì)將制定透明且固定的采購(gòu)時(shí)間表，并將予以嚴(yán)格遵守。為確保所有PF2項(xiàng)目都能采用這種最好的做法，政府要求各部門部長(zhǎng)在將項(xiàng)目提請(qǐng)財(cái)政部審批時(shí)對(duì)項(xiàng)目從發(fā)布招標(biāo)信息到財(cái)務(wù)結(jié)算的總時(shí)長(zhǎng)作出承諾。同時(shí)，各部門對(duì)具體項(xiàng)目采購(gòu)時(shí)長(zhǎng)的承諾將與政府的承諾配套執(zhí)行。政府承諾從招標(biāo)信息的發(fā)布到中標(biāo)人的確定，不得超過(guò)18個(gè)月，這是項(xiàng)目采購(gòu)最耗資的階段。超過(guò)18個(gè)月，除非財(cái)政部長(zhǎng)特批，否則財(cái)政部將不予撥款。政府將保留自由裁量權(quán)對(duì)沒(méi)有中標(biāo)的入圍投標(biāo)人予以適當(dāng)補(bǔ)助。此一攬子承諾措施的目的在于防止PF2項(xiàng)目在采購(gòu)的對(duì)話階段予以耽擱延誤。

3.加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的檢查

過(guò)去，公共部門和政府機(jī)構(gòu)有時(shí)在還沒(méi)有完全明確項(xiàng)目需求時(shí)就匆忙進(jìn)入了投標(biāo)階段。相反，許多歐洲國(guó)家的專業(yè)采購(gòu)機(jī)構(gòu)及有經(jīng)驗(yàn)的民營(yíng)企業(yè)則會(huì)先同供應(yīng)商交流，以此明確在一定的時(shí)間及成本內(nèi)可以實(shí)際交付的結(jié)果。這種采購(gòu)前的磋商可以使采購(gòu)更為快速和直接，因?yàn)橥稑?biāo)人可以就這些討論要點(diǎn)制作標(biāo)書(shū)。鑒于此，英國(guó)政府的PF2“精益采購(gòu)流程”將要求項(xiàng)目在正式發(fā)布招標(biāo)信息前進(jìn)行廣泛的市場(chǎng)接觸，同時(shí)要求項(xiàng)目在通過(guò)歐盟官方出版物(OJEU)發(fā)布招標(biāo)信息而正式進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)提出完整的招標(biāo)要求，包括項(xiàng)目說(shuō)明、選拔及標(biāo)準(zhǔn)、條款、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等，并對(duì)受邀參加對(duì)話磋商的投標(biāo)人提出全面履行勤勉義務(wù)的要求。

為確保遵守精益采購(gòu)原則，政府將采用財(cái)政部附加檢查制度，確保項(xiàng)目在沒(méi)有充分準(zhǔn)備前不會(huì)流入市場(chǎng)。作為業(yè)務(wù)審批的一部分，附加檢查的內(nèi)容是該項(xiàng)目在發(fā)布招標(biāo)信息前的準(zhǔn)備情況。財(cái)政部和主要項(xiàng)目管理局在綜合擔(dān)保過(guò)程中將共同合作，以確保財(cái)政部的附加檢查不會(huì)造成項(xiàng)目的重復(fù)擔(dān)保。

(三)在服務(wù)提供方面

為提高服務(wù)供給的靈活性，政府縮減了PF2模式下的服務(wù)范圍。除非有特殊情況，否則類似保潔及餐飲等軟件服務(wù)，將一律從合同中取消。取消的服務(wù)將由另外簽訂的短期合同或由公共部門直接來(lái)提供，這樣一來(lái)，公共部門可以隨時(shí)調(diào)整服務(wù)需求。采購(gòu)部門在項(xiàng)目之初對(duì)某些小型維護(hù)工作具有自主決策權(quán)，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后還可以增加或減少某些“彈性服務(wù)”，如外部玻璃清潔等。這些彈性服務(wù)將以事先商定好的價(jià)格提供，可以從項(xiàng)目中添加或刪除，而無(wú)須重新規(guī)劃財(cái)務(wù)模式。為了增加合同期限的靈活性，采購(gòu)部門可以調(diào)整需求，以確保資產(chǎn)狀況能滿足未來(lái)需要的預(yù)期。

(四)增加透明度

增強(qiáng)PF2模式的外部透明度是非常必要的，這樣納稅人才有信心可以從這一模式中實(shí)現(xiàn)物有所值，私人部門才能獲取必要的相關(guān)信息從而實(shí)現(xiàn)有效的商業(yè)安排及服務(wù)交付。

1.增強(qiáng)政府項(xiàng)目審批程序的透明度

項(xiàng)目通常要經(jīng)過(guò)幾個(gè)審批階段，且超出部門權(quán)限的開(kāi)支須經(jīng)財(cái)政部審批。過(guò)去，私人部門反映強(qiáng)烈的是政府的審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，尤其是私人部門在采購(gòu)前期無(wú)從了解審批進(jìn)展到哪一個(gè)階段。在競(jìng)爭(zhēng)階段，如果審批過(guò)程過(guò)長(zhǎng)將直接影響私人部門的投標(biāo)成本。為向私人部門承諾確保企業(yè)可獲取足夠的信息用于與公共部門進(jìn)行相關(guān)的商業(yè)安排，政府將增強(qiáng)審批程序的透明度。財(cái)政部網(wǎng)站于2013年春季對(duì)PF2項(xiàng)目及PFI項(xiàng)目的采購(gòu)流程開(kāi)啟業(yè)務(wù)審批查詢系統(tǒng)，通過(guò)這一查詢系統(tǒng)可以查詢到項(xiàng)目的審批進(jìn)度。

2.增強(qiáng)項(xiàng)目信息的可獲取性及可應(yīng)用性

財(cái)政部已經(jīng)在《政府統(tǒng)一賬戶》上發(fā)布了大量項(xiàng)目的信息，并通過(guò)年度數(shù)據(jù)匯總收集了單個(gè)項(xiàng)目的信息，包括名稱、采購(gòu)狀態(tài)、統(tǒng)一支付費(fèi)用、主辦部門、項(xiàng)目公司名稱、股權(quán)持有人等。政府將采取更多的措施提高信息使用者對(duì)信息的理解，如印發(fā)一本便于理解公私合營(yíng)融資安排方面的簡(jiǎn)易指南等。隨著《國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃》(2011版)的發(fā)布，政府第一次發(fā)布了基礎(chǔ)設(shè)施投資及政府施工規(guī)劃[5]的詳細(xì)數(shù)據(jù)，以使私人部門進(jìn)一步了解政府資助建筑項(xiàng)目的未來(lái)規(guī)劃。相關(guān)信息將予以定期更新以確保提供最新、最準(zhǔn)確的政府計(jì)劃。此外，政府要求各部門將中央政府所有新的招標(biāo)項(xiàng)目及合同額超過(guò)一萬(wàn)英鎊的項(xiàng)目發(fā)布在官網(wǎng)的“合同檢索”[6]目錄欄內(nèi)。

3.增強(qiáng)表外債務(wù)的透明度

政府根據(jù)財(cái)政總量調(diào)整其財(cái)政指令。按照英國(guó)國(guó)家財(cái)務(wù)制度對(duì)PFI項(xiàng)目的界定，很多PFI合同的債務(wù)都不算公共部門凈債務(wù)(PSND)，因?yàn)檫@些項(xiàng)目被劃為政府資產(chǎn)負(fù)債表以外的項(xiàng)目，由此引發(fā)了廣泛批評(píng)。2011年，政府第一次發(fā)布了《政府統(tǒng)一賬戶》(WGA)，包含了對(duì)PFI的債務(wù)評(píng)估，此評(píng)估與會(huì)計(jì)準(zhǔn)則相一致。為了增強(qiáng)今后對(duì)PF2項(xiàng)目的透明管理，政府將對(duì)已簽署的PF2合同的表外協(xié)議進(jìn)行全方位監(jiān)管，并于年度預(yù)算時(shí)匯報(bào)進(jìn)展情況。這一舉措無(wú)疑使英國(guó)走在國(guó)際前列。

(五)在風(fēng)險(xiǎn)分配方面

在PF2模式下，將對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分配進(jìn)行改革，主要包括法律變更的風(fēng)險(xiǎn)、公共設(shè)施損耗的風(fēng)險(xiǎn)、土地污染的風(fēng)險(xiǎn)、盡職調(diào)查保證的風(fēng)險(xiǎn)等。過(guò)去在PFI模式下，出資人要求承包商確保風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)資金一定要到位以承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，結(jié)果公共部門為了轉(zhuǎn)移這一在實(shí)踐中極少發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)一直支付著高額費(fèi)用。在PF2模式下，公共部門將承擔(dān)在PFI模式下被轉(zhuǎn)移給私人部門的某些風(fēng)險(xiǎn)，從而更好地確保物有所值。在PF2模式下，因公共設(shè)施損耗而產(chǎn)生的費(fèi)用變化將由公共部門承擔(dān)，承包商則負(fù)責(zé)確保建筑物在設(shè)計(jì)上的效率。這一安排需要通過(guò)一個(gè)嚴(yán)格的交接程序才能確定，測(cè)試期為兩年。如果在此過(guò)程中發(fā)現(xiàn)公共設(shè)施的使用高于雙方商議的效率標(biāo)準(zhǔn)，公共部門將要求承包商對(duì)建筑物進(jìn)行整修或?qū)膊块T的損失支付賠償金。此外，關(guān)稅風(fēng)險(xiǎn)也由公共部門承擔(dān)。

(六)政府促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施交付的新舉措

為了避免國(guó)家重要基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目因信用不足而延期，英國(guó)推出擔(dān)保計(jì)劃，適用于那些符合財(cái)政部標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，包括國(guó)家重大的、進(jìn)入施工階段的、財(cái)務(wù)可靠的、需要擔(dān)保方才能繼續(xù)下去的、能為納稅人實(shí)現(xiàn)物有所值的項(xiàng)目。同時(shí)，政府推出共同貸款計(jì)劃為PFI項(xiàng)目提供資金，緩解市場(chǎng)的產(chǎn)能不足。政府還通過(guò)保險(xiǎn)公司的基礎(chǔ)設(shè)施投資論壇與英國(guó)保險(xiǎn)協(xié)會(huì)合作，以了解及解決這個(gè)投資群體所面臨的問(wèn)題，并鼓勵(lì)國(guó)家養(yǎng)老金協(xié)會(huì)等民間融資進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃，確保主要基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目獲得更多投資，釋放額外資金用于住房、公路及高速鐵路等項(xiàng)目。

三、結(jié)語(yǔ)

英國(guó)從20世紀(jì)90年代起開(kāi)始嘗試以PFI公私合作模式提供公共基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)，該模式利用民間融資，以一種全新的理念促成公共服務(wù)的供給，確保了公共部門僅為已交付的服務(wù)買單。但是PFI模式在實(shí)際應(yīng)用中也存在諸多弊端，例如相關(guān)債務(wù)情況的透明度不足、項(xiàng)目采購(gòu)過(guò)程冗長(zhǎng)、采購(gòu)成本過(guò)高等。由此，英國(guó)政府對(duì)PFI模式進(jìn)行了改革，推出了PF2模式。PF2模式在股權(quán)融資、項(xiàng)目交付、服務(wù)提供、增加透明度、風(fēng)險(xiǎn)分配以及效率提高等方面都顯示出了切實(shí)的優(yōu)勢(shì)，它將作為英國(guó)當(dāng)前及未來(lái)在基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)上的主要運(yùn)營(yíng)模式。

[1]曾福城.PPP模式下地方政府投融資制度建構(gòu)[J].哈爾濱學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，(9).

[2]HM Treasury.A New Approach to Public Private Partnership[Z].2012.

[3]National Audit Office.Private Finance Projects[Z].2009.

[4]HM Treasury.Managing Public Money[Z].2011.

[5]HM Treasury and Infrastructure and Projects Authority.National Infrastructure and Construction Pipeline[Z].2011.

[6]https://www.gov.uk/contracts-finder.

責(zé)任編輯：孫 暢

A Summary of the Reform Measures for the British Government to Cooperate With Social Capital

PAN Li-chun

(East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China)

The British government started to cooperate with social capital since 1990s to provide public infrastructure and service. The main form of this cooperation is PFI (Private Finance Initiative) whose character is to make use of private financing，in other words，transforming the project risk to private organization，and hence save the general cost. After about 20 years of practice，the shortcomings are more and more obvious such as lack of transparency and long adoption process. The British government introduced PF2 (Private Finance2) in 2012. The advantage of PF2 includes equity financing，project delivery，service supply，transparency enhancement，risk distribution，and efficiency promotion.

the public-private partnership；PFI model；PF2 model；good value for money

2017-03-02

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：12AFX011；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：14BFX166。

潘立春(1976-)，女，沈陽(yáng)人，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，博士研究生，主要從事企業(yè)法制、法律翻譯研究。

1004—5856(2017)05—0037—05

F21

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.05.009