○貴州省林業(yè)廳 劉 攀 ○貴州省農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行水城縣支行 劉 璞

○貴州省林業(yè)廳 程 婷 張 艷

貴州省建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員政策成效分析*

○貴州省林業(yè)廳 劉 攀 ○貴州省農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行水城縣支行 劉 璞

○貴州省林業(yè)廳 程 婷 張 艷

本文描述了貴州省建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員政策的實施情況,總結(jié)取得的成效，分析了政策落實過程中存在的問題，并提出了進一步落實好建檔立卡貧困人口轉(zhuǎn)化為生態(tài)護林員政策的幾點意見。

貴州省 生態(tài)護林員 實施情況 政策成效分析

貴州省位于云貴高原，是全國唯一沒有平原支撐的省份，境內(nèi)森林資源極為豐富，截至2016年底，全省森林面積達1.374億畝，森林覆蓋率達到52%。貴州省同時也是少數(shù)民族眾多、少數(shù)民族人口比重較大、貧困人口較多、貧困程度較深的省份之一。貴州省建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員政策的實施，對更好保護森林資源、維護生物多樣性、改善貴州生態(tài)環(huán)境、鞏固“兩江”生態(tài)屏障，促進少數(shù)民族經(jīng)濟社會發(fā)展、促進貧困人口就業(yè)、開展精準扶貧、實現(xiàn)同步小康有著十分重要的意義。

一、生態(tài)護林員政策落實分析

2016年，中央安排貴州省2.5億元建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員補助資金，貴州省結(jié)合實際選聘了2.5萬名符合政策要求的建檔立卡貧困人口開展生態(tài)護林工作，生態(tài)護林員政策覆蓋全省66個貧困縣，2.5萬戶建檔立卡貧困家庭。

(一)生態(tài)護林員人員組成分析

1.從民族構(gòu)成看。所選聘的2.5萬名生態(tài)護林員中,少數(shù)民族護林員 15 628人，占選聘總?cè)藬?shù)的62.5%，漢族9372人，占總?cè)藬?shù)的37.5%，少數(shù)民族護林員占多數(shù)。

2.按文化程度分。所選聘的2.5萬名生態(tài)護林員中,高中(高職)以上文化程度767人，占總?cè)藬?shù)的3.07%；初中文化 13 564人，占總?cè)藬?shù)的54.26%；初中以下 10 669人，占總?cè)藬?shù)的42.67%。初中及以下文化程度的護林員占全部護林員的比重為96.93%,所選聘的生態(tài)護林員普遍文化程度較低。

3.從性別和年齡結(jié)構(gòu)看。男性 24 469人，女性531人，男性占總?cè)藬?shù)的97.88%。16-20歲護林員143人，20-50歲護林員 18 161人，50-60歲護林員6672人，60歲以上24人，所聘用的護林員基本為年富力較強的貧困人口。

4.按收入水平分。生態(tài)護林員家庭收入普遍很低。家庭年收入1000元(含1000元)以下732人，占比2.93%；家庭年收入1000-2000元(含1000元)4635人，占比18.52%；家庭年收入2000-2900元 19 633人，占比78.53%。

5.從保障程度看。參加農(nóng)村合作醫(yī)療 24 613人，占總?cè)藬?shù)的98.45%；參加基本養(yǎng)老保險 20 862人，占總?cè)藬?shù)的83.45%；參加大病醫(yī)療6568人，占總?cè)藬?shù)的26.27%。所聘用的護林員基本醫(yī)療有保障，生態(tài)護林脫貧后因病返貧的概率較低。

(二)生態(tài)護林員政策成本分析

經(jīng)調(diào)查統(tǒng)計，全省2.5萬名生態(tài)護林員從護林員選聘、培訓、巡護到工資發(fā)放，年支出費用共計約 27 200萬元，人均費用約 10 880元。

1.生態(tài)護林員工資成本分析。2.5萬名生態(tài)護林員每人每年工資支出1萬元，年工資支出總計為 25 000萬元。

2.生態(tài)護林員選聘成本分析。建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員政策從前期政策需求摸底、政策宣傳、選聘工作開展到選聘人員公示等，共計財務成本為169萬元，人均選聘成本近68元。

3.生態(tài)護林員培訓成本分析。選聘工作完成后，縣林業(yè)局要對所有生態(tài)護林員組織開展培訓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)森林分布情況、護林員情況等對護林員巡護區(qū)域進行劃分和培訓等，培訓成本共計37.2萬元，人均培訓成本近15元。

4.生態(tài)護林員森林資源巡護設備配置成本分析。生態(tài)護林員開展森林資源巡護，需配備統(tǒng)一的巡護服裝和通訊設備等，巡護服裝每人每年以200元計算，巡護通訊設備費每月50元計算，每人年均600元。全省2.5萬人森林資源巡護設備配置成本約為2000萬元。

(三)生態(tài)護林員政策成效分析

1.減貧脫貧成效分析。2016年中央下達的2.5萬個生態(tài)護林員指標，使2.5萬戶建檔立卡貧困家庭的10.61萬貧困人口受益脫貧，走出了一條生態(tài)保護精準扶貧的新路。

該政策使貴州省0.68萬戶建檔立卡貧困戶，1.76萬貧困人口直接實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，年人均純收入超過3800元；幫助貴州省1.82萬戶建檔立卡貧困戶，8.85萬貧困人口基本實現(xiàn)脫貧，年人均純收入增加2100元，加上其他的林業(yè)生產(chǎn)或務工收入已實現(xiàn)脫貧。

2.森林資源管護成效分析。選聘的2.5萬名生態(tài)護林員共計管護森林面積為2917萬畝，占全省森林面積 13 740萬畝的21.23%，人均管護面積為1167畝。從管護成效看，開展生態(tài)護林的地區(qū)，森林火災、森林病蟲害等森林災害大幅降低，防控力度有較大的提高。

一是森林火災防控方面。經(jīng)統(tǒng)計，66個縣共發(fā)生森林火災35起，較2015年度134起減少近2/3，火場總面積從2015年的2.75萬畝減小到0.25萬畝，火場總面積減少了10倍。

二是森林病蟲害防治方面。2016年，66個縣森林病蟲害發(fā)生面積253.6萬畝比2015年減少12.1萬畝，防治面積228.3萬畝比2015年增加35.4萬畝，防治率從2015年的79.9%提高到2016年的近90%。

3.生態(tài)護林員政策效益分析。全省聘用2.5萬名生態(tài)護林員人均總成本為 27 200萬元，其中工資支出 25 000萬元，護林員選聘、培訓及巡護設備配備，共計花費約2200萬元。

(1)從森林資源損失減少情況看。經(jīng)統(tǒng)計測算，2016年66個縣森林火災面積減少2.5萬畝，損失減少約7500萬元，森林病蟲害發(fā)生面積減少12.1萬畝，損失減少約7260萬元，森林案件減少挽回的損失約3638萬元，以上總計減少損失 18 398萬元。

(2)從森林資源蓄積量增長情況看。2016年開展生態(tài)護林員工作的66個縣森林蓄積量增加值較2015年的蓄積量增加值增加了146萬m3，折合森林資源價值約 99 840萬元。

(3)從生態(tài)護林員政策的投入產(chǎn)出看。生態(tài)護林員政策投入約 27 200萬元，蓄積量產(chǎn)出增加值和森林資源損失減少值合計 108 238萬元，投入產(chǎn)出比約為 1∶4。建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員政策落實后產(chǎn)生的經(jīng)濟效益顯著。

二、生態(tài)護林員政策創(chuàng)新分析

(一)納入政府目標考核管理

貴州省將建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員工作納入省、市、縣三級目標管理和市、縣兩級黨委和政府扶貧工作成效考核重要內(nèi)容，并出臺了《市縣兩級黨委和政府扶貧開展工作成效考核實施意見》，制定了《2016年林業(yè)生態(tài)補償脫貧一批實施方案》，將建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員指標下達到縣到鄉(xiāng)，并作為年度目標績效考核的主要內(nèi)容。

(二)制定細則方案確保政策落實

為全面落實和規(guī)范開展生態(tài)護林員政策，貴州省制定了《建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員選聘細則》和《建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員政策落實方案》，確保了生態(tài)護林員政策的全面落實。

(三)實行規(guī)范精準選聘

創(chuàng)新生態(tài)護林員測算方法和選聘程度，確保建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員選聘工作公平公開、選聘程序規(guī)范精準。

1.創(chuàng)新測算方法。嚴格按照當?shù)刎毨顩r、森林資源情況、森林管護績效等因素，科學測算生態(tài)護林員到片、到縣、到鄉(xiāng)、到村組的需求指標，做到名額分配公平、公正、合理。

2.創(chuàng)新選聘程序。確定了生態(tài)護林員選聘“六個程序”的要求，即“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府發(fā)布選聘公告，貧困戶申報與村組推薦、林業(yè)站審核，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))初選人員后按1∶1.5選聘比例在鄉(xiāng)、村、組公示；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))選聘領導小組考評；考評結(jié)果在鄉(xiāng)村再公示，確定聘用人員以購買勞務服務方式與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府簽訂承包管護協(xié)議和責任狀”的6個規(guī)范操作工作程序，做到了公開、公平、公正和規(guī)范精準。

(四)開展生態(tài)護林員云管理

以黔南州為例，黔南州政府為加強對生態(tài)護林員的管理，建立了生態(tài)護林員云管理信息系統(tǒng)，給生態(tài)護林員發(fā)放統(tǒng)一手機開展巡護工作。通過與通訊運營商合作實時掌握護林員巡護路線，不僅便于對護林員工作情況和工作業(yè)績進行考核，也方便護林員實時將巡護中發(fā)現(xiàn)的情況通過手機以圖片、短信形式第一時間上報。生態(tài)護林員云管理平臺會第一時間調(diào)集就近巡護、公安、防火等力量到達事發(fā)地點，及時處置巡護中發(fā)現(xiàn)的問題。

三、生態(tài)護林員政策落實存在問題及成因

(一)下達的生態(tài)護林員指標與森林資源不匹配

2016年度，國家下達貴州生態(tài)護林原指標2.5萬個，但是與貴州需加強管護的森林面積相差甚遠,森林資源得到有效保護所需的生態(tài)護林員指標缺口很大。

所選聘的2.5萬名生態(tài)護林員共計管護森林面積為2917萬畝，占全省森林面積的21.23%，人均管護面積為1167畝。以目前人均管護面積計算，全省森林資源要更好的管護起來，需要11.78萬個生態(tài)護林員指標，政策指標缺口為9.28萬個，生態(tài)護林員政策對森林資源管護效益的提升還有很大空間。

(二)下達的指標與貧困人口需求不匹配

根據(jù)對66個貧困縣進行摸底調(diào)查，符合生態(tài)護林員條件的“建檔立卡貧困人口”有11.23萬人。而2016年，國家下達貴州指標2.5萬人，供求差距很大，造成生態(tài)護林員選聘中出現(xiàn)了一些矛盾和困難。

(三)生態(tài)護林設施設備短缺

生態(tài)護林員在開展森林巡護時，需要配備交通工具、通訊工具等基本的巡護設施設備。為確保巡護質(zhì)量，選聘生態(tài)護林員需要進行定期培訓。這些必須的設備和培訓，是確保生態(tài)護林成效的重要保障，也需要持續(xù)的資金投入。如設施設備配備不齊全、護林員培訓不及時等都會影響生態(tài)護林的效率和質(zhì)量。

(四)生態(tài)護林員人身和社會保障問題較為突出

國家下達的生態(tài)護林員資金，主要用于支付護林員工資，而按照《勞動法》規(guī)定，凡是簽訂勞動合同的人員，用人單位都要繳納“五險一金”，在政策制定時沒有專項資金解決聘用的生態(tài)護林員“五險一金”。若聘用期間因勞動工傷等原因產(chǎn)生糾紛，有可能產(chǎn)生因工返貧現(xiàn)象，勢必影響“生態(tài)護林脫貧一批”政策的貫徹落實。

四、意見建議

(一)加大對生態(tài)護林員政策的支持和傾斜力度

1.國家下達貴州的生態(tài)護林員指標無論是與森林資源量還是貧困人口脫貧的實際需求比較都嚴重不匹配，政策缺口在9萬人以上。建議國家進一步加大對貴州生態(tài)護林員政策的支持力度，在2016年度2.5萬個指標基礎上，將國家指標增加到8萬個以上。

2.在國家解決8萬個生態(tài)護林員政策指標基礎上，建議省、市、縣三級財政按照國家每人每年1萬元的投資標準，各承擔1萬個生態(tài)護林員政策指標，這樣才能實現(xiàn)森林資源管護的全覆蓋，才能滿足建檔立卡貧困人口對生態(tài)護林員政策的需求。

(二)為生態(tài)護林員提供基本社會保障

各縣將已聘生態(tài)護林員養(yǎng)老保險和工傷保險等“五險一金”納入本級資金預算和社會保障范疇，爭取省、市、縣財政配套解決，為生態(tài)護林員提供基本社會保障，解決好生態(tài)護林員的后顧之憂，防止出現(xiàn)因工返貧現(xiàn)象。

(三)加大生態(tài)護林員巡護設施設備建設

省、市、縣三級財政應將生態(tài)護林員巡護設施設備建設和技能培訓納入財政預算，并按照 6∶2∶2比例進行承擔，著力解決生態(tài)護林基本設施設備需求和培訓需要，為生態(tài)護林提供物質(zhì)和技術(shù)保障。

(四)支持生態(tài)護林區(qū)開展多種經(jīng)營

各級政府要將惠農(nóng)項目優(yōu)先安排給生態(tài)護林員管護區(qū)統(tǒng)籌實施，采取“項目+公司(合作社)+生態(tài)護林員(具體實施者)+農(nóng)戶+基地”的模式，支持生態(tài)護林員在進行森林管護的同時，積極參與到林下經(jīng)濟項目和其他惠農(nóng)項目中，增加生態(tài)護林員及其家庭其他收入，以實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

責任編輯: 關(guān)宏銳

* 課題名稱：林業(yè)扶貧統(tǒng)計指標設置及統(tǒng)計學分析研究，課題號：黔林科合J字[2016]19號。

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