蔣國宏

（1.南通大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 南通 226019；2.南通廉政研究中心，江蘇 南通 226019）

班子成員作用的發(fā)揮與“一把手”監(jiān)督難題的破解

蔣國宏1，2

（1.南通大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 南通 226019；2.南通廉政研究中心，江蘇 南通 226019）

“一把手”監(jiān)督難固然有“一把手”自身的原因，但也與班子其他成員未能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用有關(guān)。要切實加強對“一把手”的監(jiān)督，首先必須澄清在監(jiān)督問題上的模糊認(rèn)識，樹立正確的監(jiān)督觀，強化班子成員的主體意識、責(zé)任意識，切實增強監(jiān)督的自覺性、主動性，改變依賴心理、依附人格；其次要提高班子成員的個人素質(zhì)，增強獨擋一面的能力，為承接“一把手”分離出的權(quán)力與責(zé)任、對“一把手”進(jìn)行有效監(jiān)督創(chuàng)造條件；再次要完善責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，健全監(jiān)督權(quán)利保障制度，為有效監(jiān)督“一把手”提供有力支撐。

班子成員；“一把手”；腐??；權(quán)力監(jiān)督

對“一把手”的權(quán)力缺乏有效的制約和監(jiān)督是“一把手”貪污腐敗問題頻出的重要原因。過去的研究往往聚焦于“一把手”自身素質(zhì)方面，這當(dāng)然是不錯的，但顯然還不夠。筆者認(rèn)為，我們也不能忽視在制度設(shè)計上“一把手”擔(dān)責(zé)太重的缺陷和在實踐中其他班子成員作用發(fā)揮不夠，使同級監(jiān)督形同虛設(shè)方面的原因。在一定程度上，可以說發(fā)揮班子成員作用，使同級監(jiān)督做實、做優(yōu)是預(yù)防“一把手”腐敗的前提和關(guān)鍵。在全面從嚴(yán)治黨，推進(jìn)反腐敗和廉政建設(shè)的今天，對此問題進(jìn)行探討不僅具有一定的理論價值，也具有重要的現(xiàn)實意義。

一、發(fā)揮班子成員作用是強化監(jiān)督、預(yù)防“一把手”腐敗的客觀要求

（一）加強監(jiān)督是預(yù)防“一把手”腐敗的重要舉措

所謂“一把手”即“第一把手”，是指各級領(lǐng)導(dǎo)班子的主要負(fù)責(zé)人。他們可以是地方、單位或部門的黨政班子正職，也可以是主持工作的副職，或排名第一、居于首位的負(fù)責(zé)人[1]。與此相對應(yīng)，班子成員則是指領(lǐng)導(dǎo)班子中除“一把手”以外的其他成員。黨的十八大以來，我國反腐力度明顯加大，查處的貪腐案件數(shù)量大增。人們發(fā)現(xiàn)，在被查處的副省級及以上官員中，絕大多數(shù)都有擔(dān)任地方或部門“一把手”的經(jīng)歷，很多落馬官員的貪腐問題也都發(fā)生在其擔(dān)任“一把手”期間[2]，而在省部級以下，情況也很相似。以廣東為例，2015年，全省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案14898件，查處地廳級干部170人，其中56人系“一把手”或曾經(jīng)擔(dān)任“一把手”，占32.9％。[3]

權(quán)力過于集中、監(jiān)督約束缺失或不完善是“一把手”腐敗易發(fā)多發(fā)的重要原因。英國政治學(xué)家洛克認(rèn)為，用權(quán)力來制約權(quán)力是有效糾正濫用職權(quán)的最好方法[4]95。法國思想家孟德斯鳩也提出：“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”[5]94-101因此，有效預(yù)防和懲治腐敗，就必須規(guī)范“一把手”的用權(quán)行為，加強對“一把手”的監(jiān)督。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》強調(diào)要加強對權(quán)力的監(jiān)督，特別是把“各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人”即“一把手”作為黨內(nèi)監(jiān)督的重點，可以說抓住了問題的關(guān)鍵，是十分明智而正確的。

（二）同級監(jiān)督是“一把手”監(jiān)督體系中最直接有效、經(jīng)濟(jì)管用的一環(huán)

應(yīng)該說，目前對“一把手”的監(jiān)督渠道不少，但未形成合力，且存在上級監(jiān)督太遠(yuǎn)、下級監(jiān)督太難、司法監(jiān)督太晚、媒體監(jiān)督太亂的缺憾，因此，對“一把手”的監(jiān)督目前仍然是一個薄弱環(huán)節(jié)，有待改善，這也與人們的感受相一致。據(jù)中國社會科學(xué)院調(diào)查，75.8％的受訪者認(rèn)為，對黨政“一把手”及其權(quán)力運行缺乏有效監(jiān)督。[6]28其結(jié)果正如習(xí)近平總書記在中紀(jì)委十八屆二次會議上所指出的那樣，少數(shù)“一把手”習(xí)慣了凌駕于組織之上、凌駕于班子集體之上[7]136。

與上級組織和其他人群相比，班子成員與“一把手”朝夕相處，對其思想狀況、工作表現(xiàn)以及八小時以外的情況了解更真切、更全面，監(jiān)督起來更便捷、更及時，也更節(jié)約。所以，在監(jiān)督體系中，同級監(jiān)督具有明顯的優(yōu)勢，其作用發(fā)揮的好壞也成為監(jiān)督成敗的關(guān)鍵。有鑒于此，2014年1月14日，習(xí)近平總書記在十八屆中紀(jì)委三次全會上的講話中就強調(diào)，“要強化監(jiān)督，著力改進(jìn)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手行使權(quán)力的監(jiān)督，加強領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督”[8]395。

（三）班子成員作用發(fā)揮不夠是同級監(jiān)督不能發(fā)揮應(yīng)有作用的主要原因之一

由于認(rèn)識、心理、體制、機(jī)制等方面的原因，目前人們寄予厚望，本可發(fā)揮重要作用的領(lǐng)導(dǎo)班子成員監(jiān)督這一最有效方式卻整體效能不高，甚至在有的地方成了擺設(shè)。過去，人們多從“一把手”本人拒絕監(jiān)督等方面剖析其成因。筆者認(rèn)為，這無疑是正確的，但并不全面和科學(xué)。眾所周知，權(quán)力是“一個人或許多人的行為使另一個或其他的許多人的行為發(fā)生改變的一種關(guān)系”[9]697-698，權(quán)力歸根到底是某種影響力、控制力和支配力。在一定的時空或條件下，“一把手”的權(quán)力與班子成員的權(quán)力之間存在著此消彼長的關(guān)系，“一把手”作用的發(fā)揮乃至專權(quán)需要班子成員的“配合和支持”。班子成員對“一把手”的無原則順從，在客觀上助長了“一把手”的專斷和霸道。如果孤立、靜止、片面地看問題，看不到“一把手”與班子成員之間的相互影響、相互制約，忽視班子成員對“一把手”的牽制，看不到組織文化的巨大影響和良好政治生態(tài)的作用，那只能是皮相之論，充其量也只能治標(biāo)而不能治本。

二、科學(xué)認(rèn)知、端正態(tài)度是發(fā)揮班子成員監(jiān)督作用的思想基礎(chǔ)

有調(diào)查顯示，目前領(lǐng)導(dǎo)班子成員對“一把手”監(jiān)督情況并不理想：積極履行、勇于監(jiān)督的只有20％；除65％認(rèn)為知情較少或不知情，無法或不能監(jiān)督外，礙于情面，不愿監(jiān)督的達(dá)20％；害怕打擊報復(fù)，不敢監(jiān)督的達(dá)19％。[10]班子成員未能很好地履行監(jiān)督的具體原因自然各不相同，大致有以下幾個方面：一是對監(jiān)督缺乏科學(xué)的認(rèn)識，不能準(zhǔn)確把握監(jiān)督的內(nèi)涵，對其重要性、必要性缺乏了解，因此不屑或不愿監(jiān)督。二是基于自身利益的考量，害怕監(jiān)督“一把手”會損害自己的利益，或憚于其淫威，不敢進(jìn)行監(jiān)督。三是缺乏相關(guān)知識和技能，不能監(jiān)督?？傮w而言，作為領(lǐng)導(dǎo)干部，已經(jīng)具備了一定的素質(zhì)和能力，因此，第三種情況較為少見。顯然，提高副職或班子成員的認(rèn)識和意識無疑是其強化監(jiān)督的前提和關(guān)鍵。

（一）消除模糊思想，正確認(rèn)識監(jiān)督

在監(jiān)督問題上，人們主要存在以下模糊認(rèn)識：一是認(rèn)為相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)健全，領(lǐng)導(dǎo)干部都是按照“德才兼?zhèn)?，以德為先”的?biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過群眾推薦、組織考察后遴選出來的，具有較高的覺悟，因此無需監(jiān)督；二是認(rèn)為監(jiān)督耗時勞心費力，會妨礙工作的正常開展和工作效率的提高；三是認(rèn)為監(jiān)督就是懷疑、不信任，怕因此會傷和氣、結(jié)“冤家”，不利于班子團(tuán)結(jié)，使班子成員以后不好共事。這些模糊認(rèn)識的存在導(dǎo)致了一些班子成員不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督，結(jié)果使同級監(jiān)督形同虛設(shè)、名存實亡。因此必須正本清源，還監(jiān)督以本來面目。

首先，權(quán)力具有自我膨脹的特點，失去監(jiān)督和制約必然會肆意擴(kuò)張，一旦與個人的貪欲相結(jié)合，必然走上邪路，發(fā)生腐敗。個人自律的作用是有限的，并非總是靠的住的。在放縱的貪欲面前，個人的自制能力有時是軟弱無力的，必須有來自外部的強有力的監(jiān)督和約束。只有形成合力，而且實現(xiàn)監(jiān)督全過程、全覆蓋，才能有效預(yù)防權(quán)力濫用。

其次，監(jiān)督不會影響正常工作。監(jiān)督的目的是使權(quán)力在正常的軌道上運行，做到不違規(guī)、不逾距。監(jiān)督是權(quán)力規(guī)范運行的有力保證和不可或缺的必要環(huán)節(jié)，是對掌握權(quán)力的人進(jìn)行的常規(guī)管理和工作內(nèi)容，是對率性而為、為官不為、胡作非為的限制，不會對正常工作的開展構(gòu)成限制，監(jiān)督并不針對特定的少數(shù)人，任何人也不應(yīng)置身事外。

再次，加強監(jiān)督不是對誰不信任，也不是跟誰過不去，不會讓自己丟面子、失威信，不必過分敏感和排斥。腐敗為清譽所不齒，為社會所唾棄。監(jiān)督是對腐敗的有效預(yù)防，可以防止干部在物質(zhì)上、精神上、榮譽上受損，因此，必須牢固樹立監(jiān)督就是關(guān)愛的理念，協(xié)助各級干部算好廉政賬，規(guī)范用權(quán)、遠(yuǎn)離腐敗。

總之，我們必須科學(xué)地認(rèn)識監(jiān)督，主動接受監(jiān)督或?qū)嵤┍O(jiān)督?！耙话咽帧辈槐丶蓱劚O(jiān)督、懷疑監(jiān)督，班子成員也應(yīng)從對黨和人民事業(yè)無限忠誠和關(guān)心、愛護(hù)“一把手”的高度出發(fā)，不輕視監(jiān)督、不吝嗇監(jiān)督，使監(jiān)督工作由被動走向主動，由消極走向積極，防微杜漸，從而實現(xiàn)善用權(quán)、慎用權(quán)、用好權(quán)，少犯或不犯錯誤的目標(biāo)。

（二）加強理想信念教育，消除恐懼監(jiān)督心理

許多班子成員之所以不敢監(jiān)督，有了不同意見也不敢表達(dá)，結(jié)果使“一把手”的個人意志甚至不良企圖暢行無阻，最后釀成悲劇，原因在于認(rèn)為自己頭上的“帽子”掌握在“一把手”手中，害怕監(jiān)督會得罪“一把手”，招致打擊報復(fù)，影響自己的政治前途，或使自己的物質(zhì)利益受損。我們認(rèn)為，作為領(lǐng)導(dǎo)干部和人民的公仆，班子成員必須加強黨性修養(yǎng)，強化宗旨意識，堅定理想信念，樹立正確的地位觀、權(quán)力觀，補足共產(chǎn)黨人的精神之“鈣”，把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好黨和人民的利益作為人生的崇高追求和最高價值。心底無私天地寬，個人的政治前途取決于為人民服務(wù)的表現(xiàn)，而不決定于個別領(lǐng)導(dǎo)的喜好，特別是隨著科學(xué)發(fā)展觀的落實，隨著政績觀的矯正和考核制度的完善，晉升會更加體現(xiàn)實績和群眾認(rèn)可，無需仰仗“一把手”的賞識。另外，壁立千仞，無欲則剛，只有自己清正廉潔，才有資格去監(jiān)督別人，也不會缺乏堅持原則、依法監(jiān)督的底氣和膽識，也才能監(jiān)督好別人。當(dāng)“一把手”濫用權(quán)力時才能挺身而出，據(jù)理力爭，而不是放任自流、無所作為，甚至與其沆瀣一氣、狼狽為奸。

（三）消除本位主義思想，樹立全局意識

由于受小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想的影響，少數(shù)班子成員抱有“多一事不如少一事”、“井水不犯河水”、“各人自掃門前雪，休管他人瓦上霜”的思想，明哲保身，覺得領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部有分工，自己只要“管好自己的人，守好自己的攤”就行，不必多管閑事、自討沒趣。必須看到，事物是普遍聯(lián)系的，不良風(fēng)氣具有傳染性，“一把手”缺乏監(jiān)督，走上貪腐之路將會帶壞整個班子，殃及所有成員，產(chǎn)生災(zāi)難性的后果。因此，作為領(lǐng)導(dǎo)集體的重要成員和一分子，班子成員必須始終牢記自己的使命，樹立全局意識，以對黨和人民事業(yè)高度負(fù)責(zé)的精神，自覺肩負(fù)廉政責(zé)任，在自我監(jiān)督的同時承擔(dān)起對其他班子成員以及“一把手”監(jiān)督的責(zé)任。

（四）增強主體意識，捍衛(wèi)正常監(jiān)督權(quán)利

由于受封建思想的影響，在一些地區(qū)和部門不同程度存在等級制思想和特權(quán)意識，上下尊卑、等級森嚴(yán)，“官大一級壓死人”。有的領(lǐng)導(dǎo)班子成員存在依附型人格，對“一把手”迷信盲從，惟命是從，平等意識、權(quán)利意識不強，理性精神、主體精神喪失，缺乏獨立的價值判斷和自由選擇能力，不愿監(jiān)督或不敢監(jiān)督，在實踐中不珍惜自己的民主權(quán)利，主動放棄對“一把手”的監(jiān)督。實際上，“一把手”與副手或其他成員只是職級的不同、分工的不同，沒有高低貴賤之分，在政治上、人格上是完全平等的。在“一把手”面前，班子成員必須克服依賴心理，肅清封建殘余思想，增強平等意識，提高反對特權(quán)的自覺性，切實維護(hù)和捍衛(wèi)自己的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，依法行使對“一把手”的監(jiān)督。

（五）增強制度意識，維護(hù)制度權(quán)威

所謂制度意識，也稱規(guī)則意識，就是對制度或規(guī)制的敬畏感，將遵守制度和法紀(jì)看成是一種價值觀念和生活方式，而不僅僅是實現(xiàn)主觀目的手段。美國法學(xué)家伯爾曼曾經(jīng)指出，“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”[11]28。目前，我們對“一把手”監(jiān)督的相關(guān)制度已經(jīng)不少，看上去似乎很完善，但許多制度在實踐中卻未得到有效的貫徹和執(zhí)行，或者變形走樣，或者形同虛設(shè)。如在對重大事項進(jìn)行集體決策時，“一把手”可以通過選擇對其有利的會議時間、方式，改變會議程序或規(guī)則，隱瞞關(guān)鍵數(shù)據(jù)或事實，甚至冒充上級意圖等來達(dá)到操控的目的。[12]這其中固然有少數(shù)“一把手”專橫跋扈、肆意妄為的情況，也與班子成員缺乏制度意識，不能維護(hù)制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，不能堅持按制度和規(guī)則辦事有關(guān)。因此，只有樹立監(jiān)督的制度意識，敬畏監(jiān)督、捍衛(wèi)監(jiān)督的尊嚴(yán)，才能為制約和監(jiān)督“一把手”權(quán)力提供精神動力和文化保障。

1957年11月，毛澤東在莫斯科會見我國留學(xué)生和實習(xí)生時指出，世界上怕就怕“認(rèn)真”二字，共產(chǎn)黨就最講認(rèn)真。筆者以為，這個“認(rèn)真”內(nèi)在地包含著對制度的信仰與堅守。2014年10月，習(xí)近平在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上強調(diào)：“要堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，不留‘暗門’、不開‘天窗’，堅決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是橡皮筋?！盵13]這是黨的新一代領(lǐng)導(dǎo)集體強化制度意識、維護(hù)制度權(quán)威的政治宣言。作為黨政干部，班子成員對“一把手”不僅要講尊重、講友誼、講和諧、講合作，更要講原則、講法律、講制度、講規(guī)矩，要嚴(yán)格按規(guī)則議事，按制度辦事，反對隨意性和盲目性，把按章辦事、依法監(jiān)督落到實處，貫徹到?jīng)Q策、執(zhí)行和監(jiān)督的全方位和全過程。

（六）不斷增強崗位責(zé)任意識，切實履行監(jiān)督神圣職責(zé)

在實踐中，副職不愿或不敢監(jiān)督“一把手”也有的是習(xí)慣于“一把手”拍板，認(rèn)為既然是首長負(fù)責(zé)制，自己只是副手，“天塌下來有大個子頂著”，出了問題有“一把手”擔(dān)著，因此，奉行“大樹底下好乘涼”的信條，以服從為己任，唯“一把手”馬首是瞻，放棄監(jiān)督的責(zé)任，長此以往，養(yǎng)成惰性，使同級監(jiān)督形同虛設(shè)，“一把手”也因此習(xí)以為常，變得毫無忌憚了。

我們認(rèn)為，作為領(lǐng)導(dǎo)干部必須履行一崗雙責(zé)，這不僅是對“一把手”，也是對班子其他成員的要求。班子成員身處領(lǐng)導(dǎo)崗位，既肩負(fù)發(fā)展使命，也對單位、部門的黨風(fēng)廉政建設(shè)具有不可推卸的責(zé)任，絕不能置身事外，忘記了自己進(jìn)行監(jiān)督的神圣職責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部有互相監(jiān)督、防止權(quán)力濫用、保證決策科學(xué)、促進(jìn)事業(yè)發(fā)展的責(zé)任，對“一把手”監(jiān)督既是神圣的權(quán)利，也是每個班子成員義不容辭的責(zé)任。放棄對“一把手”的監(jiān)督也是一種“為官不為”，是失責(zé)、瀆職的行為，何況對權(quán)力放縱，導(dǎo)致權(quán)力的濫用，最終也會吞下自己釀成的苦果。

三、提高素質(zhì)、增強能力是發(fā)揮班子成員監(jiān)督作用的必要前提

對“一把手”限權(quán)、分權(quán)，實際上就是通過制度完善、流程再造或體制創(chuàng)新，使權(quán)力在橫向之間進(jìn)行重新分割，合理配置，防止權(quán)力被濫用。我們在討論對“一把手”進(jìn)行分權(quán)和制衡時，不僅要考慮如何分權(quán)，而且要考慮如何分責(zé)，還要考慮權(quán)力轉(zhuǎn)移能否落到實處，會不會影響政府職能的履行和績效的提升，阻礙事業(yè)的發(fā)展；“二把手”、“三把手”等班子成員是否具備承接與權(quán)力相對應(yīng)的責(zé)任的能力和條件，他們掌握更大權(quán)力后，會不會同樣走上獨斷專權(quán)的貪腐之路。

在對“一把手”進(jìn)行監(jiān)督方面，進(jìn)入新世紀(jì)以來，一些地方嘗試“三重一大”集體研究、會議票決，“一把手”不再直接分管人事、財務(wù)、審批、工程建設(shè)和物資采購等，研究討論問題時“一把手”末位表態(tài)等。但是這些做法是否真能從根本上制約“一把手”的權(quán)力、減少腐敗發(fā)生，尚待實踐檢驗，甚至有學(xué)者認(rèn)為這些探索“都沒有達(dá)到預(yù)期效果”[14]。筆者認(rèn)為，有必要防止班子成員能力不足，無法承接“一把手”轉(zhuǎn)出的工作和責(zé)任，同時也要解決好制度分權(quán)與實際分權(quán)沖突的問題。

（一）加強班子成員的能力建設(shè)是實現(xiàn)對“一把手”分權(quán)和監(jiān)督的前提

黨的十八屆三中全會把“規(guī)范各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限”、適當(dāng)分解其權(quán)力、構(gòu)建制約和監(jiān)督“一把手”權(quán)力的制度之籠作為強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，有效預(yù)防和遏制腐敗在制度創(chuàng)新上的重要突破。通過擴(kuò)大副職的權(quán)力來分割權(quán)力、制衡“一把手”是防止權(quán)力過分集中、減少“一把手”腐敗的重要舉措，但班子成員能否有能力行使這部分權(quán)力，履行其職能則是其中的關(guān)鍵?！耙话咽帧蓖?jīng)擔(dān)任過副手，并憑借其能力、素質(zhì)以及工作實績在競爭中脫穎而出，引起組織的關(guān)注和領(lǐng)導(dǎo)的青睞，得到干部和群眾的好評以及班子成員的認(rèn)可。班子成員只有知識、經(jīng)驗、能力等適應(yīng)工作的要求，具備獨擋一面的能力才能減少對“一把手”的依賴，增強自尊心和自信心，從對“一把手”的崇拜甚至迷信中走出來，擺脫“一把手”的陰影，保證分權(quán)、限權(quán)的制度設(shè)計初衷得以實現(xiàn)。在實行N個“一把手”不直接分管的條件下，“一把手”主要進(jìn)行監(jiān)管，常規(guī)事務(wù)的決策和執(zhí)行則由班子其他成員分擔(dān)，因此需要增強其科學(xué)決策、業(yè)務(wù)辦理、溝通協(xié)調(diào)能力，以便其能真正承接“一把手”轉(zhuǎn)移出的權(quán)力和責(zé)任。而在實行“一把手”末位表態(tài)制后，班子成員由追隨發(fā)言、隨聲應(yīng)和變?yōu)槁氏劝l(fā)言、獨立發(fā)言，這也要求他們加強學(xué)習(xí)，增強調(diào)查研究、獲取信息以及獨立思考問題、解決問題的能力，理性、全面地闡述自己的思想觀點和對策，提出科學(xué)的決策預(yù)案。

（二）加強班子成員的能力建設(shè)是實現(xiàn)從制度分權(quán)到實際分權(quán)的關(guān)鍵

權(quán)力是一個領(lǐng)導(dǎo)所擁有的能夠影響一個目標(biāo)對象的信念、態(tài)度和行為的能力[15]3，它“意味著在一種社會關(guān)系里哪怕遇到反對也能貫徹自己意志的任何機(jī)會，不管這種機(jī)會是建立在什么基礎(chǔ)之上”[16]81。但理論上的權(quán)力并不等于實際上的權(quán)力，到底能否以及在多大程度上變成實際權(quán)力還有賴于權(quán)力主體使用權(quán)力的愿望和技術(shù)，這就對權(quán)力行使者的素質(zhì)和能力提出了要求，可以說，“制度分權(quán)”只是制衡“一把手”、防止其腐敗的第一步，而“實際分權(quán)”才是核心和關(guān)鍵?！爸贫确謾?quán)”明確一把手和各位副職的責(zé)、權(quán)、利，“實際分權(quán)”則是指在制度分權(quán)后，“一把手”和副職在機(jī)構(gòu)運行過程中實際的分權(quán)情況。[17]在實踐中，權(quán)力在班子成員間該分不分，表里不一，制度分權(quán)與實際分權(quán)不一致的情況屢見不鮮。其根源之一在于“一把手”常能利用自己的影響力，使制度變形走樣或完全失效。比如，領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策，往往是通過開會表決的方式來實現(xiàn)，可以是口頭表決，可以是舉手表決，也可以是匿名票決。不同的表決方式往往會影響到班子成員的表決行為。如果采用口頭表決方式就很容易使集體領(lǐng)導(dǎo)制度流于形式，也這導(dǎo)致現(xiàn)實中集體決策有時成了“一把手”個人專斷的幌子。即使是無記名投票，“一把手”也可以利用自己的影響，事前暗示或明示自己的立場，影響最終的結(jié)果。因此，加強班子成員的能力建設(shè)，提高其知識、能力、威望是實現(xiàn)從“制度分權(quán)”到“實際分權(quán)”轉(zhuǎn)變的必由之路。

四、健全體制、完善機(jī)制是發(fā)揮班子成員監(jiān)督作用的重要保證

鄧小平在總結(jié)“文革”教訓(xùn)時指出，“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要”[18]293。江澤民也提出，“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。對黨內(nèi)已經(jīng)確立的制度要執(zhí)行，同時要根據(jù)實踐的發(fā)展，不斷健全各項制度，形成一套從嚴(yán)治黨的制度和機(jī)制”[19]29。加強對“一把手”的監(jiān)督，破解監(jiān)督難題，必須以制度建設(shè)為根本，以健全制約為抓手，切實增強監(jiān)督工作的全面性、針對性和實效性，把“一把手”的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

（一）完善領(lǐng)導(dǎo)干部管理制度

傳統(tǒng)中國社會是熟人社會、人情社會，“山不轉(zhuǎn)水轉(zhuǎn)”、“人留后路好相逢”、“多個朋友多條路，多個仇人多堵墻”、“多栽花少栽刺”等成為許多人的人生信條和行為準(zhǔn)則。這也是許多副手礙于情面，不敢或不愿監(jiān)督的重要原因。為此，我們必須在制度建設(shè)上下功夫：一是要完善“一把手”能上能下機(jī)制，認(rèn)真貫徹落實黨中央關(guān)于全面從嚴(yán)治黨要求，嚴(yán)格執(zhí)行《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，對違規(guī)違紀(jì)的單位或部門“一把手”該免職的免職，該降職的降職。二是認(rèn)真落實學(xué)習(xí)制度，通過經(jīng)常性、系統(tǒng)性的學(xué)習(xí)提高班子成員的理論水平和業(yè)務(wù)能力，更好地滿足監(jiān)督工作的需要。三是嚴(yán)格問責(zé)制度，完善復(fù)出機(jī)制。不能讓那些因違反民主集中制造成嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部在一段時間后又重新任職或變相復(fù)職。四是降低“一把手”對班子成員晉升時的權(quán)重。因受賄被判刑的河南省某縣原縣委書記就曾說：“在位時，我做的決定，99.99％都不會有人反對，我反對的，其他人也不敢贊成。”[20]在實踐中，“一把手”在一個單位或部門有著舉足輕重的影響，對班子成員的進(jìn)退去留也具有建議權(quán)。因此，只有降低“一把手”對班子成員職位變動影響的權(quán)重才能使副職敢于監(jiān)督，使對“一把手”的監(jiān)督落到實處。

（二）認(rèn)真貫徹民主集中制

2013年1月22日，習(xí)近平同志在十八屆中紀(jì)委二次全會上指出，“要加強對一把手的監(jiān)督，認(rèn)真執(zhí)行民主集中制，健全施政行為公開制度，保證領(lǐng)導(dǎo)干部做到位高不擅權(quán)、權(quán)重不謀私”[8]388。要認(rèn)真貫徹民主集中制，規(guī)范黨內(nèi)組織生活，推進(jìn)黨內(nèi)民主制度化、規(guī)范化、科學(xué)化，提高民主生活會的質(zhì)量。領(lǐng)導(dǎo)班子成員要利用民主生活會等途徑，開展真正的批評和自我批評，形成良好的工作氛圍，切實履行對“一把手”的監(jiān)督責(zé)任。要充分發(fā)揮優(yōu)秀組織文化的功能，清算腐朽落后的思想文化，消除形形色色的潛規(guī)則，營造有利于開展民主討論、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的社會環(huán)境和勤政廉政、風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)。

（三）建立和完善責(zé)任分擔(dān)機(jī)制

列寧曾經(jīng)指出，民主集中制是一個好制度，但如果只有集體領(lǐng)導(dǎo)而沒有分工負(fù)責(zé)，那就會成為最壞的制度，出現(xiàn)最糟糕的情況。[21]責(zé)任是權(quán)力的孿生物，責(zé)任重要求權(quán)力大，責(zé)任集中必然導(dǎo)致權(quán)力集中。在實踐中，我們?yōu)榱斯ぷ鞯耐七M(jìn)和任務(wù)的落實，總是強調(diào)“一把手”要親自抓，要負(fù)總責(zé)。這在事實上成為“一把手”包攬一切、權(quán)力過于集中的成因之一。有的分管領(lǐng)導(dǎo)對自己的能力缺乏信心，又怕?lián)?zé)，事無巨細(xì)都請示“一把手”，這也在客觀上促進(jìn)權(quán)力向“一把手”的集中。因此，必須堅持“有權(quán)就有責(zé)，權(quán)責(zé)相統(tǒng)一”的原則，在分權(quán)的同時，確定與權(quán)力相對稱的班子成員責(zé)任，明確相關(guān)部門和具體經(jīng)辦人的責(zé)任，從而有效地減輕“一把手”的壓力，防止“一把手”因擔(dān)責(zé)太多、疲于應(yīng)付，貽誤工作，也防止班子成員不負(fù)責(zé)任、作壁上觀、甚至冷眼旁觀現(xiàn)象的出現(xiàn)。另外，從邏輯上看，一個單位出了問題，副手出了問題，“一把手”要負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、監(jiān)管不力或不到位之責(zé)。那么，“一把手”出了問題，副職也不能脫了干系，也要追究其相關(guān)責(zé)任，從而推動其切實加強對“一把手”的監(jiān)督，更好地履行監(jiān)督職責(zé)，有效地預(yù)防和減少腐敗。

（四）健全監(jiān)督權(quán)利保障制度

要繼續(xù)完善領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部議事規(guī)則和決策、執(zhí)行程序，實現(xiàn)工作的科學(xué)化和規(guī)范化；要以健全的黨內(nèi)民主機(jī)制制約“一把手”的權(quán)力，保證副職依法獨立行使職權(quán)、參與集體決策、進(jìn)行民主監(jiān)督的權(quán)利；要探索建立副職對“一把手”有不同意見時，或崗位職權(quán)受到限制和自身民主權(quán)利遭受擠壓或受侵犯時可以直接向上級反映并能得到重視和受到保護(hù)的機(jī)制。

（五）大力推進(jìn)信息公開制度

陽光是最好的防腐劑。沒有公開透明就沒有民主、公平，就沒有制約和監(jiān)督。前述調(diào)查結(jié)果顯示，知之較少或不知情是班子成員監(jiān)督作用不能很好發(fā)揮的重要原因。因此，推進(jìn)政府信息公開不僅指對外的面向社會各界，也指政府內(nèi)部，或者說在領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間也要解決信息不對稱的問題。當(dāng)前尤其要注意如下兩個方面：一是推進(jìn)權(quán)力公開制度。要細(xì)化權(quán)力清單，明確權(quán)力界限，做到權(quán)力、責(zé)任公開，讓權(quán)力真正在陽光下運行，讓班子成員用權(quán)不忘責(zé)任。這樣才能避免“一把手”暗箱操作，防止以權(quán)謀私行為的發(fā)生。二是推進(jìn)個人財產(chǎn)公開制度。馬克思曾說過，“人們所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”[22]82。腐敗的本質(zhì)是以權(quán)謀私，目的都直接或間接與獲得物質(zhì)利益相關(guān)。通過公開個人財產(chǎn)情況可以了解公職人員財務(wù)狀況與公共權(quán)力運行之間的關(guān)聯(lián)，防止其以公權(quán)謀私利，獲取非法收益。這既是許多國家的成功經(jīng)驗，也日益成為人們的共識。1995年中共中央出臺了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》，2006年發(fā)布了《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》，2010年制定了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》。制度的效力在于執(zhí)行。我們要嚴(yán)格執(zhí)行，使這一制度能落到實處，發(fā)揮應(yīng)有的預(yù)防作用和震懾效果。

五、結(jié)語

總之，我們應(yīng)澄清在監(jiān)督問題上的模糊認(rèn)識，強化班子成員的主體意識、責(zé)任意識、監(jiān)督意識，改變依賴心理，培養(yǎng)獨立人格，切實增強監(jiān)督的自覺性、主動性和積極性，為強化對一把手的監(jiān)督奠定基礎(chǔ)；其次必須提高班子成員的個人素質(zhì)和能力，為承接“一把手”分離出的權(quán)力和責(zé)任，為對“一把手”進(jìn)行監(jiān)督創(chuàng)造條件；再次，必須完善責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，認(rèn)真落實信息公開制度，為實施對“一把手”進(jìn)行監(jiān)督提供制度保障。

當(dāng)然，腐敗總是與權(quán)力伴生的，制約和監(jiān)督也應(yīng)隨權(quán)而走，做到權(quán)力所至即制約和監(jiān)督所到。正如有學(xué)者指出的那樣，對“一把手”的監(jiān)督固然是重點，但對副職的監(jiān)督也不能忽視或輕視，如果沒有相關(guān)措施，缺乏監(jiān)督和制約，那么通過對“一把手”限權(quán)、分權(quán)改革后獲得“人、財、物”等方面授權(quán)的“二把手”、“三把手”也可能會接手腐敗，那樣就背離了預(yù)防和減少腐敗的初衷，失去了應(yīng)有的意義。[23]另外，那些由“操作員”轉(zhuǎn)變成“監(jiān)督員”的“一把手”能否真正實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)變，是否具備相應(yīng)的專業(yè)知識、信息、時間和精力去對班子成員所分管的工作進(jìn)行全面而有效的監(jiān)督，是否會使監(jiān)督最終流于形式也是亟待人們思考和解決的問題。

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[23]肖時候.“一把手”分權(quán)限權(quán)只是第一步[J].共產(chǎn)黨員，2014（8）：31.

責(zé)任編校 王學(xué)青

Exertion of Leadership Members to Solve the Problem of Power Supervision over Top Leaders

JIANG Guohong1，2(1.School of Management,Nantong University,Nantong 226019,Jiangsu,China;2.Research Centre for Clean Governance,Nantong 226019,Jiangsu,China)

Power supervision over leaders is very difficult because of the problems coming from top leaders themselves.But there can be no denial of the fact that other leadership members fail to play due part.To really enhance supervision over top leaders,a vague recognition of supervision must be made clear with correct notions of supervision to be established,subject consciousness and responsibility consciousness of leadership members to be strengthened,and a self-consciousness and willingness to be enhanced.The psyche and the character of relying on others must be changed.And then,personal qualities of leadership members must be improved.With their ability of handling situations all by themselves cultivated,they can properly handle the powers and shoulder responsibilities segmented from top leaders,creating some prerequisites for the supervision over top leaders.And also,the system for distributing responsibility must be perfected with a sound security system for supervising powers,which will provide a powerful support for supervising top leaders.

leadership members;“top leaders”;corruption;power supervision

D630.9

：A

：1674-9170（2017）03-0025-08

2017-04-24

蔣國宏（1966-），男，江蘇南通人，南通大學(xué)管理學(xué)院院長，教授，博士，南通廉政研究中心特約研究員。

江蘇省社會科學(xué)基金重點項目（12DJA002）